Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 22 avril 2022, la commune de Levallois-Perret, représentée par la SELARL IDEO-Société d’avocats, agissant par M^e Bodin, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté DRIHL-SHRU n°2022-22 du 24 février 2022, par lequel le préfet des Hauts-de-Seine a fixé le montant du prélèvement visé à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation au titre de l’inventaire des logements sociaux établi au 1er janvier 2021 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

— l’arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente ;

— il est insuffisamment motivé ;

— il a été pris sur le fondement d’un arrêté du 21 décembre 2020 prononçant la carence de la commune pour la période triennale 2017-2019 et fixant le taux de majoration de son prélèvement à 2,5 lui-même illégal dès lors que :

* il est insuffisamment motivé ;

* il a été édicté à l’issue d’une procédure irrégulière, en ce qui concerne les réunions des commissions départementale et nationale ainsi que celle du comité régional de l’habitat et de l’hébergement ;

* il a été pris en méconnaissance du principe d’impartialité ;

* il méconnait les dispositions de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation en ce qui concerne le transfert des droits de réservation ;

* le préfet des Hauts-de-Seine a entaché son appréciation de la situation de la commune de Levallois d’une erreur manifeste ;

— le montant des dépenses déductibles excédentaires reportable est entaché d’une erreur de calcul au détriment de la commune ;

— le nombre de résidences principales décompté sur le territoire communal est illégal, faute de production du détail du décompte tel qu’exigé par la circulaire UHC/SH n°2007-2 du 9 janvier 2007 relative à la mise en œuvre de l’article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (NOR : SOC U0710599C).

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mars 2024, le préfet des Hauts-de-Seine conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la commune de Levallois ne sont pas fondés.

Vu :

— le jugement n°1804074 du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 9 novembre 2021 ;

— les autres pièces du dossier ;

Vu :

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ;

— le code de la construction et de l’habitation ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Zaccaron Guérin, rapporteure,

— les conclusions de M^me Garona, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Bodin, représentant la commune de Levallois-Perret.

Le préfet des Hauts-de-Seine n’étant ni présent ni représenté.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 21 décembre 2020, pris sur le fondement des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, le préfet des Hauts-de-Seine a, d’une part, constaté la carence de la commune de Levallois-Perret à atteindre ses objectifs en matière d’offre de logements locatifs sociaux pour la période 2017-2019 et, d’autre part, fixé à 150 % (2,5), à compter du 1er janvier 2021 et pour une durée de trois ans maximum, le taux de majoration appliqué sur le montant du prélèvement prévu par les dispositions de l’article L. 302-7 du même code. Par un arrêté DRIHL-SHRU n°2022-22 du 24 février 2022, le préfet des Hauts-de-Seine a fixé le montant du prélèvement visé à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation au titre de l’inventaire des logements sociaux établi au 1er janvier 2021. Par la présente requête, la commune de Levallois-Perret demande au tribunal d’annuler cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré de l’incompétence de la signataire de l’arrêté attaqué :

2. L’arrêté attaqué a été signé par M^me A B, préfète déléguée à l’égalité des chances auprès du préfet des Hauts-de-Seine, qui bénéficiait, par un arrêté PCI n°2021-045 du 12 juillet 2021, régulièrement publié au recueil des actes administratifs du département des Hauts-de-Seine le 13 juillet suivant, d’une délégation à l’effet de signer pour l’exercice des mission définies ou confiées à l’article 1er qui mentionne notamment la conduite de la politique publique de l’habitat, « tous arrêtés, décisions, actes et correspondances autres que les décisions attributives de subvention () ». Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de la signataire de l’arrêté attaqué manque en fait et doit dès lors être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de motivation :

3. Aux termes de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction alors applicable : « I. – Les dispositions de la présente section s’appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France () qui sont comprises () dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l’année précédente, moins de 25 % des résidences principales () ». Aux termes de l’article L. 302-7 de ce code : «   » Il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l’article L. 302-5, à l’exception de celles qui bénéficient de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale prévue par l’article L. 2334-15 du code général des collectivités territoriales lorsque le nombre des logements sociaux y excède 20 % des résidences principales pour les communes mentionnées au I du même article L. 302-5 () ".

4. En l’espèce, l’arrêté du 24 février 2022, qui se borne à déterminer le montant du prélèvement visé à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation, et de la majoration, calculée selon les modalités définies par l’arrêté du 21 décembre 2020 arrêtant la majoration du prélèvement, n’avait pas à faire l’objet d’une motivation spécifique. Il s’ensuit que le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne les moyens soulevés par voie d’exception à l’encontre de l’arrêté du 21 décembre 2020 :

5. La commune de Levallois excipe de l’illégalité de l’arrêté du 21 décembre 2020 par lequel le préfet des Hauts-de-Seine a prononcé sa carence en matière d’offre de logements locatifs sociaux pour la période 2017-2019 et fixé le taux de majoration de son prélèvement à 2,5.

6. D’une part, aux termes de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation dans sa rédaction alors applicable  : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l’article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté prévoit, pendant toute sa durée d’application, le transfert à l’Etat des droits de réservation mentionnés à l’article L. 441-1, dont dispose la commune sur des logements sociaux existants ou à livrer, et la suspension ou modification des conventions de réservation passées par elle avec les bailleurs gestionnaires, ainsi que l’obligation pour la commune de communiquer au représentant de l’Etat dans le département la liste des bailleurs et des logements concernés () ».

7. D’autre part, aux termes de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction alors applicable : « I. – Pour les communes n’ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l’Etat dans le département réunit une commission chargée de l’examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux () Cette commission est chargée d’examiner les difficultés rencontrées par la commune l’ayant empêchée de remplir la totalité de ses objectifs, d’analyser les possibilités et les projets de réalisation de logements sociaux sur le territoire de la commune et de définir des solutions permettant d’atteindre ces objectifs. / Si la commission parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux correspondant à l’objectif triennal passé sur le territoire de la commune, elle peut recommander l’élaboration, pour la prochaine période triennale, d’un échéancier de réalisations de logements sociaux permettant, sans préjudice des obligations fixées au titre de la prochaine période triennale, de rattraper le retard accumulé au cours de la période triennale échue. / Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle saisit, avec l’accord du maire concerné, une commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement. / II. – La commission nationale, présidée par une personnalité qualifiée désignée par le ministre chargé du logement, est composée de deux membres de l’Assemblée nationale et de deux membres du Sénat, d’un membre du Conseil d’Etat, d’un membre de la Cour des comptes, d’un membre du Conseil général de l’environnement et du développement durable, de représentants des associations nationales représentatives des élus locaux, de l’Union nationale des fédérations d’organismes d’habitations à loyer modéré et du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, ainsi que de représentants des associations et organisations œuvrant dans le domaine du logement des personnes défavorisées désignés par le Conseil national de l’habitat. / Cette commission entend le maire de la commune concernée ainsi que le représentant de l’Etat du département dans lequel la commune est située. / Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle peut recommander au ministre chargé du logement un aménagement des obligations prévues à l’article L. 302-8. / Si la commission parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux correspondant à l’objectif triennal passé, elle recommande l’élaboration, pour la prochaine période triennale, d’un échéancier de réalisations de logements sociaux permettant, sans préjudice des obligations fixées au titre de la prochaine période triennale, de rattraper le retard accumulé au cours de la période triennale échue et la mise en œuvre de l’article L. 302-9-1. / Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. / III. – Préalablement à la signature par les représentants de l’Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l’article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu’elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d’un projet d’arrêté de carence, de l’absence de projet d’arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l’habitat et de l’hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l’Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement () ».

8. En premier lieu, en vertu des dispositions précitées de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, le préfet est tenu de motiver les arrêtés qu’il prend en vue de prononcer la carence des communes, ainsi que la décision par laquelle il fixe le taux de majoration du prélèvement dû par les communes, lequel présente le caractère d’une sanction. En l’espèce, l’arrêté du 21 décembre 2020 vise notamment les articles L. 302-5 à L. 302-9-2 du code de la construction et de l’habitation, les lois applicables, rappelle les objectifs de la commune de Levallois-Perret sur la période triennale 2017-2019 en cause, ainsi que le nombre de logements sociaux réalisés sur cette période. Il relève que les éléments avancés par le maire de cette commune dans son courrier du 28 septembre 2020 ne sont pas de nature à justifier le non-respect de ces obligations. Il précise également les modalités de fixation du taux de majoration visé à l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation. Cet arrêté comporte ainsi les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, sans qu’ait d’incidence la circonstance que le préfet n’ait ni détaillé ni joint, les avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et de la commission nationale, dont la consultation est visée. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision attaquée doit être écarté.

9. En deuxième lieu, la commission départementale chargée de l’examen du respect des obligations de réalisation des logements sociaux prévues par l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation n’avait pas à être consultée préalablement à la mise en œuvre de la procédure de carence prévue par l’article L. 302-9-1 de ce même code, l’avis du comité régional de l’habitat étant seul requis. Par suite, le moyen tiré de ce que la commune n’a reçu le projet de compte-rendu de la réunion de ladite commission que le 8 janvier 2021 postérieurement à l’édiction de l’arrêté attaqué est inopérant.

10. En troisième lieu, il ne résulte ni des dispositions précitées de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, ni d’aucune disposition légale ou réglementaire, que le comité régional de l’habitat, lorsqu’il est amené à se prononcer sur la situation de carence d’une commune, doit organiser au profit de cette dernière une procédure contradictoire. Une telle procédure n’est expressément prévue par cet article que devant l’autorité préfectorale. En outre, le comité régional de l’habitat, dans le cadre de la procédure de carence, émet un avis, qui ne peut être regardé comme soumis aux dispositions de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration, qui vise les décisions individuelles et celles prises en considération de la personne. Il s’ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire doit être écarté.

11. En quatrième lieu, il résulte des dispositions citées au point 3 que la commission nationale placée auprès du ministre du logement est investie d’une double compétence. D’une part, en application du II de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation, la commission nationale est saisie par la commission départementale mentionnée au I du même article, avec l’accord du maire concerné, dans l’unique hypothèse où cette commission départementale parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale. Elle est alors chargée d’apprécier s’il y a lieu d’accorder un éventuel aménagement des objectifs de rattrapage fixés pour la commune au titre de la période triennale suivante et entend, à cette occasion, le maire de la commune concernée. À l’issue de cette audition, elle émet, à l’intention du ministre du logement, un avis motivé, qui obéit aux formalités de publicité et de notification prévues par les dispositions précitées du dernier alinéa de l’article R. 302-26 du code de la construction et de l’habitation. D’autre part, en application des dispositions du III du même article, la commission nationale peut, de sa propre initiative, le cas échéant après avoir demandé la communication de tous documents qu’elle juge utiles ou sollicité les avis qu’elle estime nécessaires, émettre, à l’intention du préfet, un avis sur la pertinence de projets d’arrêtés de carence, ou, au contraire, de l’absence de projet d’arrêté de carence, sans qu’il soit nécessaire pour elle, dans ce cadre, de procéder à une quelconque audition ou réunion, ni de motiver, rendre public ou notifier son avis à la commune concernée.

12. En l’espèce, il résulte de l’instruction que la commission nationale a rendu un avis sur le fondement du III de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation. Dans ce cadre, ainsi que rappelé au point précédent, la commission n’était pas tenue d’entendre le maire de la commune concernée, ni de rendre public son avis, lequel n’est pas soumis à obligation de motivation. Par suite, le moyen tiré de ce que l’arrêté en litige a été pris à l’issue d’une procédure irrégulière doit être écarté.

13. En cinquième lieu, d’une part, aux termes du premier paragraphe de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle () ». Bien que la majoration du prélèvement obligatoire prévue par les dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation présente le caractère d’une sanction, l’autorité préfectorale investie de ce pouvoir de sanction ne peut, eu égard à sa nature et sa composition, être regardée comme un tribunal au sens des stipulations précitées. En tout état de cause, dès lors que cette sanction peut faire l’objet d’un recours de pleine juridiction devant la juridiction administrative, la circonstance que la procédure suivie devant cette autorité ne serait pas en tous points conforme aux prescriptions de cet article ne serait pas de nature à entraîner une méconnaissance du droit à un procès équitable. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations précitées de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ne peut qu’être écarté.

14. D’autre part, le principe d’impartialité des autorités administratives, découlant de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, implique, pour l’examen des affaires qui relèvent de sa compétence, que tout organe administratif est soumis à une obligation d’impartialité et aux règles déontologiques qui en découlent. A cet égard, l’attribution, par des dispositions législatives ou réglementaires, à une autorité administrative du pouvoir de fixer des règles dans un domaine déterminé et d’en assurer elle-même le respect, par l’exercice d’un pouvoir de contrôle des actions menées et de sanction des manquements constatés, ne contrevient pas aux exigences de cet article, dès lors que ce pouvoir de sanction est aménagé de telle façon que soient assurés le respect des droits de la défense, le caractère contradictoire de la procédure et l’impartialité de la décision.

15. En l’espèce, les agents de la Direction régionale et interdépartementale de l’hébergement et du logement (DRIHL) en région Ile-de-France sont chargés, sous l’autorité du préfet de région, d’élaborer et de mettre en œuvre les politiques de l’Etat en matière de logement. Dans ce cadre ils instruisent et délivrent notamment les agréments et conventionnements nécessaires pour la réalisation de logements sociaux sur les territoires communaux et établissent les bilans triennaux que le législateur impose de mener à l’issue de chaque période triennale échue en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation. Toutefois, les conditions dans lesquelles ces agents s’acquittent de ces fonctions et la procédure contradictoire prévue par ces dispositions ne conduisent pas le préfet de département à prendre parti, avant l’issue de cette procédure, sur les manquements qui peuvent, le cas échéant, être sanctionnés. En outre, la commune n’apporte aucun élément de nature à faire présumer une atteinte au principe d’égalité de traitement en ce qui concerne le taux de majoration du prélèvement retenu à son encontre par le préfet. A cet égard, il ne résulte pas de l’instruction que le contentieux opposant le préfet à l’office public de l’habitat de la commune a eu une incidence sur le traitement de la procédure en litige, à supposer, au demeurant, que les services de la DRIHL aient eu à traiter de ce contentieux. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance du principe général d’impartialité qui s’impose à toute autorité administrative doit être écarté.

16. En sixième lieu, il résulte de l’instruction que pour prononcer la carence de la commune de Levallois, le préfet des Hauts-de-Seine s’est fondé sur la circonstance que la commune, qui était sur la période 2017-2019, tenue de réaliser cinq cent quarante logements, affiche un résultat global de cinquante logements, soit un taux de réalisation de 9 %. Contrairement à ce que soutient la commune, il résulte de l’instruction, notamment de la lettre de notification de l’arrêté de carence attaqué, que le préfet a tenu compte des difficultés rencontrées, et notamment de la circonstance que le territoire communal est déjà densément peuplé. Par ailleurs, bien qu’ayant, au cours des périodes triennales précédentes, largement rempli les objectifs qui lui avaient été assignés, ces efforts n’avaient néanmoins pas permis d’atteindre l’objectif de 20 % de logements sociaux, porté à 25 % sur la période en litige, de telle sorte que le nombre de logements sociaux manquants demeure important. Enfin, la circonstance que la commune justifie de dépenses importantes consacrées au logement social est sans incidence sur le nombre et le taux de logements manquants. Dans ces conditions, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que le préfet des Hauts-de-Seine a fait application des dispositions de l’article L. 302-9-1 pour constater la carence de la commune de Levallois et a fixé le taux de majoration à 2,5.

17. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de l’exception d’illégalité de l’arrêté du 21 décembre 2020 doit être écarté dans toutes ses branches.

En ce qui concerne le montant des dépenses déductibles excédentaires reportable :

18. La commune soutient que le montant de ses dépenses déductibles excédentaires et donc reportables retenu par le préfet en 2018,2019, 2020 et 2021 est erroné, cette erreur de calcul se répercutant sur le montant retenu aux termes de l’arrêté contesté. Toutefois, ainsi que l’a retenu le tribunal dans un jugement n°1804074 du 9 novembre 2021, il résulte de l’instruction, notamment du détail du calcul communiqué par le préfet des Hauts-de-Seine que certaines dépenses sont arrivées à échéance en 2018 et qu’en conséquence le montant des dépenses déductibles excédentaires reportables pour 2019 s’élève à 7 411 515,77 euros. Par suite, la commune de Levallois-Perret n’est pas fondée à se plaindre d’une erreur de calcul en sa défaveur.

En ce qui concerne le nombre de résidences principales décompté sur le territoire communal :

19. Si la commune soutient que le détail du décompte des résidences principales n’est pas joint à l’arrêté attaqué, en méconnaissance des termes de la circulaire UHC/SH n°2007-2 du 9 janvier 2007 relative à la mise en œuvre de l’article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, qui prévoit qu’un tel décompte « devra être communiqué à la commune et donc être joint à l’arrêté », cette communication n’est, en tout état de cause, pas prescrite à peine de nullité de l’arrêté. Le moyen tiré de l’illégalité du nombre de résidences principales décompté sur le territoire communal doit donc être écarté.

20. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 24 février 2022 doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

21. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. »

22. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans le cadre de la présente instance, la somme que la commune de Levallois demande au titre de ses frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er  : La requête de la commune de Levallois-Perret est rejetée.

Article 2 :Le présent jugement sera notifié à la commune de Levallois-Perret et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera délivrée au préfet des Hauts-de-Seine.

Délibéré après l’audience du 13 septembre 2024 à laquelle siégeaient :

M^me Edert, présidente,

M^me Zaccaron Guérin, première conseillère,

M^me Beauvironnet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 septembre 2024.

La rapporteure,

C. Zaccaron Guérin La présidente,

S. Edert

La greffière,

S. Le Gueux

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

No 22063442