Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 24 octobre 2022, M. B…, représenté par M^e Laplante, demande au tribunal :

1°) d’annuler, à titre principal, la décision du 23 août 2022 par laquelle le maire de la commune de Montreuil-sur-Epte a rejeté sa demande tendant à l’abrogation du plan local d’urbanisme de la commune de Montreuil-sur-Epte en tant qu’il prévoit une orientation d’aménagement et de programmation (AOP) n°1 illégale et un règlement de cette orientation qui impose illégalement une opération d’aménagement d’ensemble sur sa parcelle, et à titre subsidiaire, la décision par laquelle il a refusé de modifier le plan local d’urbanisme de la commune de Montreuil-sur-Epte dans ces mêmes mesures ;

2°) d’enjoindre, à titre principal, à la commune de Montreuil-sur-Epte d’abroger son plan local d’urbanisme en tant qu’il prévoit une OAP n°1 illégale et en ce qu’il impose illégalement une opération d’aménagement d’ensemble sur sa parcelle, dans un délai de quatre mois suivant notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard, et à titre subsidiaire, de procéder à la modification du plan local d’urbanisme dans les mêmes mesures, dans un délai de quatre mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Montreuil-sur-Epte une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761 1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente dès lors que seul le conseil municipal est compétent pour se prononcer sur l’abrogation du plan local d’urbanisme ;

- elle est illégale dès lors que le plan local d’urbanisme est entaché d’erreur de droit dans l’application des dispositions des articles L. 151-6 et L. 151-7 du code de l’urbanisme compte tenu que l’orientation d’aménagement et programmation comprend des prescriptions relevant du domaine du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) et qu’elle impose des prescriptions contraires au règlement du PLU ;

- elle est illégale dès lors que le plan local d’urbanisme est entaché d’erreur de droit dès lors qu’il prévoit des règles générales et des servitudes d’utilisation des sols qui ne sont pas admises par le code de l’urbanisme.

La commune de Montreuil-sur-Epte a été mise en demeure de produire un mémoire en défense le 2 février 2024 sous peine d’être regardée comme ayant acquiescé aux faits exposés dans la requête en application des dispositions des articles R. 612-3 et R. 612-6 du code de justice administrative, et n’a pas produit de mémoire en défense.

Par une ordonnance du 17 avril 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 17 juillet 2024 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Bertoncini,

- les conclusions de M^me Chaufaux, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Rodrigues, substituant M^e Laplante, représentant M. B….

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 11 février 2019, le conseil municipal de la commune de Montreuil-sur-Epte (Val-d’Oise) a approuvé le plan local d’urbanisme (PLU) de la commune. M. B… a saisi le 1er aout 2022 le maire de la commune à titre principal d’une demande de modification du PLU en supprimant l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) n°1 du PLU et à titre subsidiaire d’une demande d’abrogation du PLU en tant qu’il contient cette même OAP. Par un courrier daté du 23 août 2022, le maire de Montreuil-sur-Epte a refusé de supprimer cette OAP mais accepté de la modifier afin « de la rendre plus conciliable aux dispositions du règlement et aux exigences applicables quant à la marge de recul de 3 mètres et à l’accès unique par deux propriétés ». Par la présente requête, M. B… demande l’annulation de cette décision et d’enjoindre à la commune de Montreuil-sur-Epte d’abroger ou à défaut de modifier le PLU en tant qu’il prévoit une OAP n°1 illégale et en ce qu’il impose illégalement une opération d’aménagement d’ensemble sur la parcelle du requérant.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré de l’erreur de droit entachant l’OAP :

D’une part, aux termes de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme : « Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. (…).». Aux termes de l’article L. 151-7 du même code : « I. – Les orientations d’aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l’environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; (…)».

D’autre part, aux termes de l’article R. 151-6 du même code : « Les orientations d’aménagement et de programmation par quartier ou secteur définissent les conditions d’aménagement garantissant la prise en compte des qualités architecturales, urbaines et paysagères des espaces dans la continuité desquels s’inscrit la zone, notamment en entrée de ville. / Le périmètre des quartiers ou secteurs auxquels ces orientations sont applicables est délimité dans le ou les documents graphiques prévus à l’article R. 151-10.». Aux termes de l’article    R. 151-8 du même code : « Les orientations d’aménagement et de programmation des secteurs de zones urbaines ou de zones à urbaniser mentionnées au deuxième alinéa du R. 151-20 dont les conditions d’aménagement et d’équipement ne sont pas définies par des dispositions réglementaires garantissent la cohérence des projets d’aménagement et de construction avec le projet d’aménagement et de développement durables. / Elles portent au moins sur : / 1° La qualité de l’insertion architecturale, urbaine et paysagère ; / 1° La qualité de l’insertion architecturale, urbaine et paysagère ; / 2° La mixité fonctionnelle et sociale ; / 3° La qualité environnementale et la prévention des risques ; / 4° Les besoins en matière de stationnement ; / 5° La desserte par les transports en commun ; / 6° La desserte des terrains par les voies et réseaux.) / Ces orientations d’aménagement et de programmation comportent un schéma d’aménagement qui précise les principales caractéristiques d’organisation spatiale du secteur. ».

Les autorisations d’urbanisme sont soumises à une simple obligation de compatibilité avec les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) définies par les dispositions précitées. Si les OAP peuvent être en partie exprimées sous forme quantitative, il appartient aux autorités compétentes pour délivrer ces autorisations non de veiller à la conformité des projets à leurs énonciations, mais uniquement de s’assurer de leur compatibilité avec les orientations générales qu’elles définissent.

Saisi d’un moyen en ce sens, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à prendre en compte l’ensemble des orientations et objectifs retenus par les auteurs du PLU, ainsi que, le cas échéant, leur degré de précision, si le projet de construction n’est pas incompatible avec une OAP, sans rechercher l’adéquation du projet à chaque disposition ou objectif particulier.

Il résulte de la combinaison de ces dispositions qu’en l’absence de limitation légale expresse, un objectif d’une OAP, exprimé de manière quantitative et portant sur les caractéristiques des constructions futures, n’est pas en lui-même une cause d’illégalité de l’OAP.

Enfin, il résulte de la combinaison de ces dispositions qu’une OAP définit des intentions et orientations, selon un périmètre sectoriel, thématique ou sectorisé, répondant aux objectifs listés à l’article L. 151-7 du code de l’urbanisme. Les recommandations et orientations d’aménagement qualitatives et quantitatives d’une OAP doivent être interprétées conformément au règlement.

Il ressort des pièces du dossier que le PLU, dans sa partie introductive des OAP, reprend les points énumérés dans l’article L.151-7 et énonce que l’OAP définit des prescriptions pour les futurs projets d’aménagement. L’OAP litigieuse définit des principes concernant l’aménagement et la prise en compte de l’axe de ruissellement, la forme urbaine et paysagère, l’habitat les transports et déplacements. Elle comporte un schéma d’aménagement qui précise les principales caractéristiques d’organisation spatiale du secteur. Enfin, il ne ressort d’aucune disposition du PLU que ses dispositions réglementaires ne définiraient pas les conditions d’aménagement et d’équipement des secteurs soumis à une OAP. Dès lors, les dispositions de l’OAP litigieuse doivent être interprétées conformément au règlement.

M. B… soutient que l’OAP litigieuse impose des caractéristiques contraires au règlement du PLU s’agissant de l’alignement, de l’accès unique, et de l’emprise au sol autorisée. D’une part, si l’OAP litigieuse énonce un accès cocher unique depuis la voirie qui se justifie par les dispositions d’aménagement de cette OAP relatives à la forme urbaine aux termes desquelles « L’implantation des bâtiments s’articulera autour d’une cour et d’un jardin commun, via un accès cocher depuis la voirie », le règlement du PLU ne comporte pas de dispositions y faisant obstacle ou contraires, celui-ci exigeant uniquement l’aménagement d’un accès à la voie publique pour qu’un terrain soit constructible. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que si l’OAP est assorti d’un schéma d’aménagement, celui-ci se borne à présenter des principes d’aménagement sans imposer la dimension de la construction future. Ainsi, l’OAP doit être interprétée, au regard du règlement du PLU et notamment son article U2, comme précisant que la construction devra comporter une cour, être implantée sur les deux limites séparatives latérales pour une profondeur maximale de 30 mètres et une emprise au sol maximale de 600 m². Si l’OAP, qui a pour objet de préciser le règlement du PLU, comporte des dispositions plus restrictives que ce dernier en termes d’emprise au sol, il ressort des termes mêmes de l’OAP que l’objectif de la commune est d’avoir un développement urbain mesuré sur ce secteur prenant en compte les caractéristiques naturelles, paysagères et urbaines propres au village, de sorte que cette limitation de l’emprise pour le seul projet de logement ne contredit pas le règlement du PLU, en l’absence de dispositions y faisant manifestement obstacle. Dès lors, M. B… n’est pas fondé à soutenir que l’OAP empièterait sur le domaine du règlement ou y serait contraire en ce qui concerne les dispositions qu’elle prévoit relativement à l’accès unique et à l’emprise au sol autorisée.

Toutefois, aux termes de l’article U2 du règlement du PLU : « Les constructions doivent être implantées soit à l’alignement soit avec un retrait d’au moins 5 mètres par rapport à l’alignement.». L’OAP prévoit, s’agissant de la rue François Foucard, une « implantation des bâtiments en léger retrait de la voirie (3m) ». Si la commune justifie cette règle d’implantation spécifique par l’existence d’un ru canalisé en lien avec le plan de prévention du risque inondation (PPRI), ce document exige seulement une implantation au-delà de 3 mètres. Dès lors, l’OAP ne pouvant être interprétée conformément au règlement eu égard à la contradiction manifeste des deux documents, l’OAP est illégale en tant qu’elle comporte des caractéristiques contraires à l’article U2 du règlement du PLU s’agissant de l’alignement, celui-ci prévoyant soit l’implantation des constructions à l’alignement, soit leur implantation avec un retrait d’au moins 5 mètres par rapport à l’alignement. Par suite, les dispositions de l’OAP n°1 sont illégales en tant uniquement que, relativement à l’implantation par rapport à la rue Foucard, elles imposent l’implantation des constructions à trois mètres par rapport à l’alignement.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’erreur de droit entachant le PLU :

En premier lieu, aux termes de l’article U1 du PLU : « (…) Dans les secteurs d’OAP identifiés sur le document graphique : / Les constructions doivent être réalisées dans le cadre d’opérations d’aménagement d’ensemble, compatibles avec les orientations d’aménagement et de programmation afférentes. ». D’après le glossaire du PLU, une opération d’aménagement d’ensemble est définie comme « Une opération portant sur un ensemble de constructions réalisées en une ou plusieurs tranches de plusieurs logements, bureaux, commerces ou activités artisanales, et pour laquelle est déposé un ou plusieurs permis de construire (comportant ou non division parcellaire). ».

M. B… soutient que les dispositions du règlement de la zone U ainsi que de l’OAP n°1 sont illégales en tant qu’elles imposent la réalisation des constructions dans le périmètre de l’OAP dans le cadre d’opérations d’aménagement d’ensemble, alors qu’une telle obligation n’est pas possible en zone U du PLU, cette notion n’étant définie qu’à l’article R. 151-20 du code de l’urbanisme et relatif aux zones à urbaniser, UA. Toutefois les auteurs d’un PLU étant habilités à définir les termes utilisés dans son règlement, son glossaire a pu légalement définir une opération d’aménagement d’ensemble sans en limiter l’application à certaines zones et notamment sans en exclure la conduite en zone U dudit règlement. En outre, si l’article U1 du règlement précité du PLU prévoit que les constructions réalisées dans notamment le secteur C… litigieuse devront être réalisées dans le cadre d’opérations d’aménagement d’ensemble, compatibles avec les orientations d’aménagement et de programmation afférentes, une telle opération peut être réalisée en plusieurs tranches et en déposant plusieurs permis de construire comportant ou non division parcellaire. Ainsi les dispositions querellées de l’article U1 du règlement du PLU de la commune et son AOP n°1, qui n’ont pas porté atteinte au droit de propriété de M. B… ne sont pas entachées d’illégalité pour ce motif.

Aux termes de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme : « Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. (…) »

Les dispositions contestées par M. B… C… n°1 constituant des conditions d’aménagement portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports et les déplacements au sens de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme, les auteurs du PLU n’ont pas commis d’erreur de droit, ni méconnu l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme, en les adoptant.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’incompétence du maire :

Aux termes de l’article R. 153-19 du code de l’urbanisme : « L’abrogation d’un plan local d’urbanisme est prononcée par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou par le conseil municipal après enquête publique menée dans les formes prévues par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement.». Aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. (…). ».

Il résulte de la combinaison de ces dispositions que si le conseil municipal est seul compétent pour abroger tout ou partie du plan local d’urbanisme de la commune, c’est au maire qu’il revient d’inscrire cette question à l’ordre du jour d’une réunion du conseil municipal. Par suite, le maire a compétence pour rejeter une demande tendant à l’abrogation du plan local d’urbanisme ou de certaines de ses dispositions. Toutefois, il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l’abrogation est sollicitée sont elles-mêmes légales. Dans l’hypothèse inverse, en effet, il est tenu d’inscrire la question à l’ordre du jour du conseil municipal, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l’abrogation des dispositions illégales.

Ainsi qu’il a été dit précédemment l’OAP n°1 est entachée d’illégalité en tant que, relativement à l’implantation par rapport à la rue Foucard, elle impose l’implantation des constructions à trois mètres par rapport à l’alignement. Par suite, M. B… est fondé à soutenir que c’est à tort que le maire de la commune de Montreuil-sur-Epte a rejeté les demandes dont il était saisi dans cette mesure, dès lors qu’il était tenu d’inscrire la question à l’ordre du jour du conseil municipal. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du maire doit donc également être accueilli.

Il résulte de tout ce qui précède que la décision du 23 août 2022 par laquelle le maire de la commune de Montreuil-sur-Epte a rejeté la demande d’abrogation présentée par M. B… C… n°1 du PLU de la commune doit être annulée en tant seulement qu’il a refusé d’inscrire à l’ordre du jour du conseil municipal la demande du requérant tendant à l’abrogation des dispositions de cette AOP prévoyant, relativement à l’implantation des constructions par rapport à la rue Foucard, que celle-ci devait être réalisée au-delà d’une marge de recul de trois mètres par rapport à l’alignement.

Sur les conclusions aux fins d’injonction sous astreinte :

Si dans sa décision du 23 août 2022, le maire de Montreuil-sur-Epte a rejeté la demande d’abrogation du requérant et accepté de modifier l’OAP en litige afin « de la rendre plus conciliable aux dispositions du règlement et aux exigences applicables quant à la marge de recul de 3 mètres et à l’accès unique par deux propriétés », il ne résulte pas de l’instruction, qu’à la date du présent jugement, il ait fait évoluer le PLU de la commune en ce sens. Partant, le présent jugement implique nécessairement, eu égard à ses motifs d’annulation, d’enjoindre au maire de la commune de Montreuil-sur-Epte d’inscrire à l’ordre du jour du conseil municipal une procédure d’évolution du plan local d’urbanisme en tant que son OAP n°1 est illégale au motif que, relativement à l’implantation par rapport à la rue Foucard, elle impose une marge de recul de 3 mètres par rapport à l’emprise publique. Il y a lieu pour le tribunal d’ordonner cette mesure dans le délai de quatre mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu’il y ait lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Montreuil-sur-Epte une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. B… et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 23 août 2022 par laquelle le maire de la commune de Montreuil-sur-Epte a refusé d’abroger l’OAP n°1 du plan local d’urbanisme de la commune est annulée en tant qu’il a refusé d’inscrire à l’ordre du jour du conseil municipal la demande de M. B… tendant à l’abrogation des dispositions de cette OAP prévoyant, relativement à l’implantation des constructions par rapport à la rue Foucard, que celle-ci devait être réalisée avec un recul de trois mètres par rapport à l’alignement.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Montreuil-sur-Epte d’inscrire à l’ordre du jour du conseil municipal une procédure d’évolution du plan local d’urbanisme concernant son OAP n°1 en tant que celle-ci prévoit « une implantation des bâtiments en léger retrait de la voirie (3m) » dans un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement à intervenir.

Article 3 : La commune de Montreuil-sur-Epte versera à M. B… une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B… et à la commune de Montreuil-sur-Epte.

Délibéré après l’audience du 12 mai 2026, à laquelle siégeaient :

M. Bertoncini, président,

M^me Cuisinier-Heissler, première conseillère,

M. Jacquinot, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juin 2026.

Le président-rapporteur,

Signé

T. Bertoncini

L’assesseure la plus ancienne

dans l’ordre du tableau,

Signé

S. Cuisinier-Heissler

La greffière,

Signé

M. A…

La République mande et ordonne au préfet du Val d’Oise en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.