Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire récapitulatif, enregistrés le 8 janvier 2021 et le 18 juin 2021, la Fédération des entreprises du commerce et de la distribution et la Fédération de l’épicerie et du commerce de proximité, représentées par M^e Mihalov, demandent au tribunal :

1°) d’annuler les décisions du 19 octobre, 11 novembre et 10 décembre 2020 par lesquelles le préfet du Puy-de-Dôme a refusé d’abroger l’arrêté pris le 21 mars 1997 ;

2°) d’enjoindre au préfet du Puy-de-Dôme d’abroger son arrêté du 21 mars 1997 dans un délai d’un mois à compter du prononcer du jugement, sous astreinte de 2 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

— les décisions du 19 octobre et du 10 décembre 2020 sont insuffisamment motivées ;

— les décisions du 19 octobre et du 10 décembre 2020 sont entachées d’erreur de droit en ce que le préfet se fonde sur l’article L. 3132-29 du code du travail alors que les demandes d’abrogation de l’arrêté du 21 mars 1997 avaient été présentées sur le fondement de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration ; par ailleurs, le préfet s’est cru à tort lié par l’autorité de la chose jugée de décisions juridictionnelles n’ayant ni la même cause ni les mêmes parties ;

— les décisions litigieuses méconnaissent l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration dès lors que le préfet était tenu d’abroger l’arrêté du 21 mars 1997 devenu illégal ; en effet, l’évolution démographique des catégories d’entreprises relevant de cet arrêté constituent des changements de circonstances qui privent l’arrêté de 1997 de fondement juridique dès lors que ce décret repose sur l’existence d’une majorité de professionnels qui a disparu ; il appartient au préfet d’organiser une consultation des établissements concernés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 avril 2021, le préfet du Puy-de-Dôme conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions dirigées contre les courriers des 19 octobre et 10 décembre 2020, ces courriers n’étant pas des actes décisoires mas de simples courriers d’attente.

Dans un mémoire enregistré le 21 mai 2024, la Fédération des entreprises du commerce et de la distribution et la Fédération de l’épicerie et du commerce de proximité produisent des observations en réponse à ce courrier.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code du travail ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Jaffré,

— les conclusions de M^me Luyckx, rapporteure publique.

— et les observations de M^e Zeisser, représentant la Fédération des entreprises du commerce et de la distribution et la Fédération de l’épicerie et du commerce de proximité.

Considérant ce qui suit :

1. A la suite d’un accord signé le 28 novembre 1996 entre, d’une part, le syndicat départemental de la boulangerie-pâtisserie du Puy-de-Dôme, la chambre artisanale des pâtissiers, confiseurs, chocolatiers de ce même département et le conseil national des professions de l’automobile et, d’autre part, l’union départementale des syndicats CGT et le syndicat départemental des ouvriers boulangers CGT, le syndicat CGT du commerce et des services du Puy-de-Dôme, l’union départementale des syndicats FO et l’union départementale des syndicats CFTC, le préfet du Puy-de-Dôme, par un arrêté du 21 mars 1997, a ordonné dans ce département la fermeture au public un jour par semaine des établissements, parties d’établissements et dépôts, fixes ou ambulants, dans lesquels s’effectuent, à titre principal ou accessoire, la vente au détail ou la distribution de pain emballé ou non, de produits de boulangerie, pâtisserie, viennoiserie et dérivés de ces activités.

2. La fédération des entreprises du commerce et de la distribution a, le 9 septembre 2020, adressé au préfet du Puy-de-Dôme une demande d’abrogation de l’arrêté préfectoral du 21 mars 1997, au motif que cet arrêté ne correspondait plus au choix de la majorité des membres de la profession. Par courrier du 19 octobre 2020, le préfet du Puy-de-Dôme a indiqué être dans l’attente de l’arrêté de la cour administrative d’appel concernant un précédent contentieux. Le 16 novembre 2020, la fédération des entreprises du commerce et de la distribution a réitéré sa demande. Cette demande est restée sans réponse. Par courrier du 16 novembre 2020, la Fédération de l’épicerie et du commerce de proximité a adressé au préfet du Puy-de-Dôme une demande dans le même sens. Par courrier du 10 décembre 2020, le préfet du Puy-de-Dôme a renouvelé les termes de son courrier du 19 octobre 2020. Par la présente requête, les requérantes demandent l’annulation des décisions de refus des 19 octobre 2020 et 10 décembre 2020 et de la décision implicite du 11 novembre 2020.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

3. En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. » et selon l’article L. 232-4 du même code : « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n’est pas illégale du seul fait qu’elle n’est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l’intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu’à l’expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ».

4. Les courriers des 19 octobre et 10 décembre 2020 par lesquels le préfet du Puy-de-Dôme informe qu’il est dans l’attente d’une décision de la cour administrative d’appel de Lyon portant sur la légalité de l’arrêté du 21 mars 1997 étant intervenus avant la naissance des délais implicites de rejet des demandes des requérantes, ils doivent être regardés comme des courriers d’attente. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier, que les requérantes auraient demandé au préfet la communication des motifs de ses décisions implicites rejetant leurs demandes d’abrogation. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de ces décisions implicites ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé ».

6. Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 3132-29 du code du travail, d’une part, que la fermeture au public des établissements d’une profession ne peut légalement être ordonnée, par arrêté préfectoral, sur la base d’un accord syndical que dans la mesure où cet accord correspond pour la profession à la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire dans la zone géographique considérée et dont l’établissement ou une partie de celui-ci est susceptible d’être fermé, et, d’autre part, que l’administration est tenue d’abroger l’arrêté en cause à la demande, notamment, d’organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession.

7. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S’il peut écarter des allégations qu’il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l’auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu’il avance.

8. D’une part, la requête devant être regardée comme dirigée contre des décisions implicites de rejet pour lesquelles les requérantes n’ont pas fait de demande de motifs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet du Puy-de-Dôme aurait refusé de faire application des dispositions de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration pour rejeter leurs demandes d’abrogation. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de droit ne peut qu’être écarté.

9. D’autre part, les requérantes font valoir que, compte tenu de l’évolution de la part de la boulangerie artisanale dans la vente de pain dans le département depuis 1997, la volonté de la majorité indiscutable des établissements concernés a nécessairement évolué, de sorte que l’arrêté du 21 mars 1997 est devenu illégal. Elles produisent, à l’appui de leurs allégations, des données provenant de l’INSEE et font valoir que les signataires de l’accord du 28 novembre 1996 ne représenteraient plus aujourd’hui que l’équivalent de 54 entreprises sur un total de 975 des établissements vendant du pain, dénombrés par l’INSEE en 2019. Toutefois, le calcul purement théorique auquel elle se livre s’agissant du nombre d’établissements supposés être en faveur du maintien de l’accord au niveau départemental et l’invocation de grandes tendances au niveau national ne peuvent suffire à démontrer un changement de volonté de la majorité des établissements concernés. En outre, les bases de données INSEE, qui font état de la totalité des commerces d’alimentation générale, supérettes, supermarchés, magasins multi-commerces, hypermarchés, de restauration de type rapide et autres commerces de détail alimentaires en magasins spécialisés, ne permettent pas de déterminer la proportion de ces établissements vendant effectivement du pain, fût-ce à titre accessoire, dont l’avis doit seul être pris en considération en application des dispositions précitées. Par ailleurs, il ne saurait être présumé que parmi ces commerces, seuls les établissements qui auraient pu adhérer aux organisations signataires de l’accord du 28 novembre 1996 seraient en faveur du maintien de la fermeture hebdomadaire imposée par l’arrêté du 21 mars 1997, les autres devant être d’emblée considérés comme étant en défaveur de la poursuite de cet accord. Ainsi, au vu de ces seuls éléments, les allégations de la société requérante quant à la disparition de volonté de la majorité indiscutable des professionnels concernés par la fermeture hebdomadaire des établissements commercialisant du pain et des produits de boulangerie dans le Puy-de-Dôme ne sauraient être regardées comme suffisamment étayées. Dans ces conditions, le préfet pouvait refuser de faire droit à la demande d’abrogation sans avoir préalablement procédé à une nouvelle consultation des établissements concernés. Par suite, c’est à bon droit que le préfet a refusé d’abroger l’arrêté du 21 mars 1997.

10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la requête doivent être rejetées et y compris, par voie de conséquence, les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte et celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la Fédération des entreprises du commerce et de la distribution et la Fédération de l’épicerie et du commerce de proximité est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la Fédération des entreprises du commerce et de la distribution, à la Fédération de l’épicerie et du commerce de proximité et au préfet du Puy-de-Dôme.

Délibéré après l’audience du 13 juin 2024, à laquelle siégeaient :

— M^me Bentéjac, présidente,

— M^me Jaffré, première conseillère,

— M. Debrion, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2024.

La rapporteure,

M. JAFFRÉ

La présidente,

C. BENTÉJAC La greffière,

C. PETIT

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

N°2100039