Vu la procédure suivante :

I. Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n° 2300150 le 24 janvier 2023, le 19 avril 2024 et le 7 mai 2024, la SARL Marius Auvergne demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 14 décembre 2022 par lequel le maire de la commune de Clermont-Ferrand a retiré l’arrêté du 3 août 2022 portant exercice du droit de préemption commercial sur un fonds de commerce à usage de restauration rapide situé 6 place Delille ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Clermont-Ferrand la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société Marius Auvergne soutient que :

— les écritures de la commune sont irrecevables en l’absence d’habilitation du maire à représenter la commune devant le tribunal administratif ;

— l’arrêté de retrait contesté est dépourvu de motivation ;

— il méconnaît le principe du contradictoire et les droits de la défense ;

— il a été pris dans un délai supérieur à quatre mois en méconnaissance des dispositions de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

— il méconnaît les dispositions de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration dès lors que le motif invoqué tiré de la tardiveté de la décision de préemption ne constituait pas une illégalité.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 13 juillet 2023, le 22 avril 2024 et le 3 juillet 2024, la commune de Clermont-Ferrand, représentée par la SELARL DMMJB Avocats, M^e Bonicel-Bonnefoi, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la société requérante la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les moyens présentés par la société requérante ne sont pas fondés ;

— elle sollicite une substitution de motifs dès lors que, par jugement du 20 mars 2023, le tribunal judiciaire de Clermont-Ferrand a ordonné la résolution du bail commercial entre la société Marius Auvergne et la société 30 rue du Port au 12 avril 2021 et, en conséquence, la commune ne pouvait légalement préempter le fonds de commerce concerné ;

— elle sollicite une substitution de motifs dès lors que l’arrêté attaqué peut également être fondé sur le fait qu’il a été obtenu par fraude dès lors que l’existence d’un contentieux qui opposait la société Marius Auvergne et la société 30 rue du Port n’était pas connu de la commune ;

— elle sollicite une substitution de motifs dès lors que l’arrêté contesté peut également être fondé sur le fait que la décision de préemption méconnaissait les dispositions de l’article L. 214-2 du code de l’urbanisme qui imposent de rétrocéder le fonds de commerce dans les deux ans à une entreprise en vue d’une exploitation destinée à préserver la diversité et à promouvoir le développement de l’activité commerciale.

II. Par une requête, enregistrée sous le n° 2202636 le 9 décembre 2022, la SCI 30 rue du Port demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 3 août 2022 par lequel le maire de la commune de Clermont-Ferrand a exercé son droit de préemption commercial sur un fonds de commerce à usage de restauration rapide situé 6 place Delille ;

2°) de condamner la commune de Clermont-Ferrand à lui payer la somme de 45 000 euros en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Clermont-Ferrand la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société 30 rue du Port soutient que :

— le bail commercial conclu avec la société Marius Auvergne, cédant du fonds de commerce ayant fait l’objet du droit de préemption commercial, n’est pas valide en raison de la circonstance que le contrat comporte une clause interdisant au preneur de céder le bail commercial sans l’accord du bailleur ;

— le projet de la commune est incompatible avec le bail commercial dont l’objet est l’exploitation d’un fonds de commerce de café, bar et restauration rapide ;

— l’exercice du droit de préemption lui a causé un préjudice de 45 000 euros en raison de la circonstance que la société Marius Auvergne a cessé d’exploiter le fonds et de payer les loyers.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 mars 2023, la commune de Clermont-Ferrand, représentée par la SELARL DMMJB Avocats, M^e Bonicel-Bonnefoi, conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer, et, à titre subsidiaire, au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la société requérante la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient :

— à titre principal, qu’il n’y a plus lieu de statuer sur la requête en raison du retrait de la décision contestée ;

— à titre subsidiaire, que la requête est irrecevable en raison du défaut d’intérêt pour agir de la société requérante et que les conclusions indemnitaires sont irrecevables en raison du défaut de demande préalable indemnitaire ;

— que les moyens présentés par la société requérante ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées le 16 décembre 2024, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions indemnitaires qui ont été présentées en l’absence d’une demande indemnitaire préalable en application des dispositions de l’article R. 421-1 du CJA.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code civil ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Nivet,

— les conclusions de M^me Luyckx, rapporteure publique,

— et les observations de M. A, gérant de la société Marius Auvergne et de M^e Bonicel-Bonnefoi représentant la commune de Clermont-Ferrand.

Une note en délibéré produite par la commune de Clermont-Ferrand dans les dossiers n° 2202636 et n° 2300150 a été enregistrée le 24 janvier 2025 et n’a pas été communiquée.

Une pièce a été transmise, dans le cadre d’une note en délibéré, par la commune de Clermont-Ferrand dans les dossiers n° 2202636 et n° 2300150 a été enregistrée le 30 janvier 2025 et n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par acte notarié du 4 avril 2014, MM B, auxquels a succédé la SCI 30 rue du Port, ont donné à bail commercial à la société Marius Auvergne un local situé 6 place Delille à Clermont-Ferrand. Par lettre du 17 mars 2022, la société Marius Auvergne a déclaré céder le fonds de commerce qu’elle détenait pour un montant de 170 000 euros. Par un arrêté du 18 juillet 2022, le maire de la commune de Clermont-Ferrand a exercé son droit de préemption commercial sur le fonds de commerce au prix de 60 000 euros. Le maire a adopté un nouvel arrêté en date du 3 août 2022 afin de rectifier l’erreur sur le prix de vente et préempter le bien à hauteur de 170 000 euros. Par un arrêté du 14 décembre 2022, le maire de la commune de Clermont-Ferrand a retiré l’arrêté du 3 août 2022. Par la requête n° 2300150, la société Marius Auvergne demande au tribunal d’annuler l’arrêté de retrait du 14 décembre 2022. Par la requête n° 2202636, la société 30 rue du Port demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 3 août 2022.

Sur la jonction :

2. Les requêtes n° 2202636 et n° 2300150, présentées par la SCI 30 rue du Port et la société Marius Auvergne, présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions de la requête n° 2300150 tendant à l’annulation de l’arrêté du 14 décembre 2022 :

En ce qui concerne la recevabilité des écritures de la commune :

3. Il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 27 septembre 2022, le maire a reçu délégation du conseil municipal pour défendre les intérêts de la commune devant les juridictions de l’ordre administratif. Par suite, le moyen tiré de l’irrecevabilité des conclusions de la commune opposé par la société requérante doit être écarté.

En ce qui concerne les conclusions à fin d’annulation :

4. En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () « . Selon les dispositions de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : » Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable ".

5. En l’espèce, il est constant que l’arrêté du 14 décembre 2022 par lequel le maire de Clermont-Ferrand a retiré l’arrêté de préemption du 3 août 2022 a été pris sans mise en œuvre d’une procédure contradictoire préalable avec la société Marius Auvergne. Contrairement à ce que soutient la commune en défense, une telle procédure constitue une garantie pour l’intéressé. Il s’ensuit que le moyen tiré de ce que l’arrêté du 14 décembre 2022 a été pris en méconnaissance du principe du contradictoire et des droits de la défense doit être accueilli.

6. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de décision ». Selon les dispositions de l’article L. 241-2 du même code : « Par dérogation aux dispositions du présent titre, un acte administratif unilatéral obtenu par fraude peut être à tout moment abrogé ou retiré ».

7. La décision de préemption du fonds de commerce a constitué pour le vendeur une décision créatrice de droits. Par suite, la commune de Clermont-Ferrand ne pouvait retirer la décision de préemption si elle était illégale que dans le délai de quatre mois suivant son adoption. En l’espèce, l’arrêté du 14 décembre 2022 par lequel le maire de Clermont Ferrand a retiré l’arrêté du 3 août 2022 a été pris plus de quatre mois après ce dernier. Dès lors, la société Marius Auvergne est fondée à soutenir que cet arrêté méconnaît les dispositions de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration. La circonstance que l’acte n’a été transmis que le 18 août 2022 au contrôle de légalité est sans incidence sur la date à laquelle l’acte a été pris. Il s’ensuit que le moyen tiré de ce que la décision de retrait est illégale en raison de la circonstance qu’elle est intervenue passé un délai de quatre mois doit être retenu.

8. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme : « Le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité, à l’intérieur duquel sont soumises au droit de préemption institué par le présent chapitre les aliénations à titre onéreux de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux. / () / Chaque aliénation à titre onéreux est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le cédant à la commune. Cette déclaration précise le prix, l’activité de l’acquéreur pressenti, le nombre de salariés du cédant, la nature de leur contrat de travail et les conditions de la cession. Elle comporte également le bail commercial, le cas échéant, et précise le chiffre d’affaires lorsque la cession porte sur un bail commercial ou un fonds artisanal ou commercial. / () / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant le délai de deux mois à compter de la réception de cette déclaration vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. () ». Selon les dispositions de l’article R. 214-5 du code de l’urbanisme : « Dans un délai de deux mois à compter de la réception de la déclaration préalable, () le titulaire du droit de préemption notifie au cédant soit sa décision d’acquérir aux prix et conditions indiqués dans la déclaration préalable, soit son offre d’acquérir aux prix et conditions fixés par l’autorité judiciaire (). / Le silence gardé par le titulaire du droit de préemption au terme du délai fixé au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice de son droit ». Il résulte de ces dispositions que le titulaire du droit de préemption dispose pour exercer ce droit d’un délai de deux mois qui court à compter de la réception de la déclaration préalable. Ces dispositions visent notamment à ce que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l’objet d’une décision de préemption sachent de façon certaine et dans de brefs délais s’ils peuvent ou non poursuivre l’aliénation envisagée. Dans l’hypothèse d’une déclaration incomplète, le titulaire du droit de préemption peut adresser au propriétaire une demande de précisions complémentaires, qui proroge le délai de deux mois.

9. Il ressort des termes de l’arrêté contesté que l’arrêté du 3 août 2022 a été retiré au motif qu’il a été adopté en dehors du délai légal de deux mois prévu en matière de préemption commerciale. La société requérante soutient que ce motif est illégal dès lors que le délai légal de deux mois a été prorogé en raison d’une demande de précisions complémentaires formulée par la commune. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration préalable de cession du fonds de commerce a été adressée à la commune de Clermont-Ferrand par lettre du 17 mars 2022 et que le service urbanisme de la commune a formulé une demande de documents complémentaires le 15 avril 2022 en indiquant que le délai d’instruction était suspendu et qu’il reprendrait à la date de réception des pièces demandées. Par ailleurs, il ressort de l’arrêté portant exercice du droit de préemption du 3 août 2022 qu’une visite des locaux et un constat contradictoire ont été réalisés le 13 juillet 2022. A cette occasion le terme du délai dont disposait l’autorité titulaire du droit de préemption a été fixé au 13 août 2022. Dans ce contexte, l’arrêté du 3 août 2022 par lequel le maire de la commune de Clermont-Ferrand a préempté le fonds de commerce de la société Marius Auvergne n’était pas tardif. Il s’ensuit que la société requérante est fondée à soutenir que le motif sur lequel se fonde l’arrêté litigieux tiré de ce que l’arrêté du 3 août 2022 est illégal en raison du fait qu’il a été pris postérieurement au délai légal de deux mois est entaché d’une erreur de droit.

En ce qui concerne la demande de substitution de motifs :

10. L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existante à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

11. En premier lieu, si la commune de Clermont-Ferrand soutient que l’arrêté du 3 août 2022 a été obtenu par fraude en raison des informations partielles apportées par la société Marius Auvergne dans la déclaration de cession à propos d’un contentieux l’opposant à son propriétaire, il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment d’un courrier électronique adressé le 3 juin 2022 à la direction de l’urbanisme de la ville de Clermont-Ferrand que la commune était informée de l’existence de ce contentieux. Dès lors, il lui appartenait de solliciter l’ensemble des informations nécessaires à assurer la préservation de ses intérêts. Par ailleurs, la décision de préemption n’a pas été sollicitée par la société Marius Auvergne et ne constitue pas, à cet égard, un acte obtenu par la société. En l’absence d’acte obtenu par fraude, la substitution de motifs demandée sur ce fondement par la commune doit être rejetée.

12. En deuxième lieu, la commune de Clermont-Ferrand soutient que l’arrêté de retrait pouvait également être fondé sur le fait que la décision de préemption méconnaissait les dispositions de l’article L. 214-2 du code de l’urbanisme au regard de la nature du projet porté par la commune sur le local en litige. Cette circonstance est toutefois sans incidence sur l’illégalité de l’arrêté de retrait dès lors que l’acte, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, a été pris dans un délai supérieur à quatre mois en méconnaissance des dispositions de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration. La substitution de motifs sollicitée sur ce fondement doit également être rejetée.

13. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que le bail commercial, objet de la décision de préemption, a été résolu avec effet rétroactif au 12 avril 2021 par jugement du tribunal judiciaire de Clermont-Ferrand du 20 mars 2023. Dès lors que cette situation n’était pas pré-existante à l’arrêté en litige, la demande de substitution de motif formée par la commune de Clermont-Ferrand doit encore être écartée.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Marius Auvergne est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 14 décembre 2022 par lequel le maire de la commune de Clermont-Ferrand a retiré l’arrêté du 3 août 2022 portant exercice du droit de préemption commercial sur un fonds de commerce à usage de restauration rapide situé 6 place Delille.

Sur les conclusions de la requête n° 2202636 tendant à l’annulation de l’arrêté du 3 août 2022 portant exercice du droit de préemption :

En ce qui concerne les conclusions à fin de non-lieu à statuer :

15. Le juge de l’excès de pouvoir ne peut, en principe, déduire d’une décision juridictionnelle rendue par lui-même ou par une autre juridiction qu’il n’y a plus lieu de statuer sur des conclusions à fin d’annulation dont il est saisi, tant que cette décision n’est pas devenue irrévocable. Il en va toutefois différemment lorsque, faisant usage de la faculté dont il dispose dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, il joint les requêtes pour statuer par une même décision, en tirant les conséquences nécessaires de ses propres énonciations. Dans cette hypothèse, toutes les parties concernées seront, en cas d’exercice d’une voie de recours, mises en cause et celle à laquelle un non-lieu a été opposé, mise à même de former, si elle le souhaite, un recours incident contre cette partie du dispositif du jugement. A ce titre, lorsque le juge est parallèlement saisi de conclusions tendant, d’une part, à l’annulation d’une décision et, d’autre part, à celle de son retrait et qu’il statue par une même décision, il lui appartient de se prononcer sur les conclusions dirigées contre le retrait puis, sauf si, par l’effet de l’annulation qu’il prononce, la décision retirée est rétablie dans l’ordonnancement juridique, de constater qu’il n’y a plus lieu pour lui de statuer sur les conclusions dirigées contre cette dernière.

16. Il résulte de ce qui a été dit précédemment que la société Marius Auvergne est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 14 décembre 2022 par lequel le maire de la commune de Clermont-Ferrand a retiré l’arrêté du 3 août 2022 portant exercice du droit de préemption commercial sur un fonds de commerce à usage de restauration rapide situé 6 place Delille. Par suite, l’exception de non-lieu à statuer sur la requête n° 2202636 doit être écartée en raison du rétablissement dans l’ordonnancement juridique de l’arrêté du 3 août 2022.

En ce qui concerne les conclusions à fin d’annulation :

17. Aux termes des dispositions de l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme : « Le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité, à l’intérieur duquel sont soumises au droit de préemption institué par le présent chapitre les aliénations à titre onéreux de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux. / () Chaque aliénation à titre onéreux est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le cédant à la commune. (). / Le droit de préemption est exercé selon les modalités prévues par les articles L. 213-4 à L. 213-7. () ».

18. Afin de contester la légalité de l’arrêté de préemption, la société 30 rue du Port se prévaut de stipulations contractuelles du bail conclu le 4 avril 2014 avec la société Marius Auvergne qui soumettent la cession à l’accord écrit du bailleur et qui imposent au cocontractant d’exercer une activité de café, bar et restauration. Toutefois, ces stipulations contractuelles ne produisent des effets de droits, en vertu du principe d’effet relatif des contrats, qu’entre les parties et ne sauraient faire échec à l’exercice du droit de préemption sur les fonds de commerce prévu par les dispositions de l’article L. 214-1 précitées du code de l’urbanisme. Il s’ensuit que les moyens présentés par la société requérante doivent être écartées.

19. Il résulte de ce qui précède et sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée, que la société 30 rue du Port n’est pas fondée à demander, par ces seuls moyens, l’annulation de l’arrêté du 3 août 2022 par lequel le maire de la commune de Clermont-Ferrand a exercé son droit de préemption commercial sur un fonds de commerce à usage de restauration rapide situé 6 place Delille.

En ce qui concerne les conclusions à fin d’indemnisation :

20. Aux termes des dispositions de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « () Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle. () ».

21. La société requérante soutient qu’elle a subi un préjudice de 45 000 euros dès lors que la société Marius Auvergne ne lui verse plus de loyer et que l’arrêté de préemption l’empêche de trouver un nouveau preneur à bail susceptible de compenser les pertes financières subies. Toutefois, en l’absence de demande indemnitaire préalable, les conclusions indemnitaires présentées par la SCI 30 rue du Port doivent être rejetées. En tout état de cause, la société requérante ne justifie ni de la réalité du préjudice subi, ni de l’existence d’un lien de causalité entre l’arrêté de préemption et le préjudice dont elle demande l’indemnisation.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SARL Marius Auvergne, qui n’est pas dans l’instance l’opposant à la commune de Clermont-Ferrand la partie perdante, la somme demandée par la commune de Clermont-Ferrand au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Clermont-Ferrand une somme de 1500 euros au titre des frais exposés par la SARL Marius Auvergne et non compris dans les dépens.

23. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Clermont-Ferrand, qui n’est pas dans l’instance l’opposant à la SCI 30 rue du Port la partie perdante, la somme demandée par cette dernière au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a également pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la SCI 30 rue du Port la somme demandée par la commune de Clermont-Ferrand au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 14 décembre 2022 par lequel le maire de la commune de Clermont-Ferrand a retiré l’arrêté du 3 août 2022 est annulé.

Article 2 : La requête n° 2202636 est rejetée.

Article 3 : La commune de Clermont-Ferrand versera à la SARL Marius Auvergne une somme de 1500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Marius Auvergne, à la SCI 30 rue du Port et à la commune de Clermont-Ferrand.

Délibéré après l’audience du 23 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Bader-Koza, présidente,

M^me Bentéjac, présidente,

M. Nivet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 février 2025.

Le rapporteur,

C. NIVET

La présidente,

S. BADER-KOZA La greffière,

C. PETIT

La République mande et ordonne au préfet du préfet du Puy-de-Dôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Nos2202636 – 2300150