Vu la procédure suivante :

I. Par une ordonnance en date du 28 juin 2021, enregistrée le même jour au greffe du tribunal administratif de Dijon, le président de la neuvième chambre du tribunal administratif de Montreuil a transmis au tribunal la requête présentée par le Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne.

Par une requête et trois mémoires, enregistrés les 22 septembre 2020, 15 septembre, 26 octobre et 2 novembre 2021 sous le numéro 2101716, l’association Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne, représentée par la société civile professionnelle Desilets, Robbe, Roquel, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite du 24 août 2020, par laquelle l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer a rejeté sa demande de paiement d’une somme de 37 050,16 euros, correspondant au solde de l’aide attribuée le 26 juillet 2012 pour la promotion des vins bourguignons durant l’année 2012, dont le montant a été fixé le 10 juillet 2015 à la somme de 650 868,56 euros ;

2°) de condamner l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer à lui verser la somme de 37 050,16 euros, en vertu de la décision du 10 juillet 2015 ;

3°) de mettre à la charge de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— sa demande de paiement du 18 juin 2020 a lié le contentieux ;

— l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer a commis une faute engageant sa responsabilité, dès lors que la convention du 26 juillet 2012 prévoyait le versement par cet établissement à son profit d’une somme de 650 868,56 euros et que cet établissement ne lui a versé qu’une somme de 613 818,44 euros ;

— elle est fondée à demander la réparation de son préjudice financier d’un montant de 37 050,16 euros ;

— le délai de prescription, de quatre années en l’espèce, est expiré, dès lors que le courriel du 10 juillet 2015 constitue le point de départ du délai de prescription, et aucune réfaction ne peut être appliquée au montant de l’aide initialement notifiée ;

— il existe une atteinte au principe de sécurité juridique, dès lors qu’il s’est écoulé huit années entre la décision d’inéligibilité opposée par l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer et la réalisation du programme de promotion ;

— la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur de fait, dès lors que l’établissement public ne mentionne pas précisément les motifs d’inéligibilité des dépenses qu’il a refusé de prendre en compte.

Par trois mémoires en défense, enregistrés les 3 août, 24 septembre et 4 novembre 2021, l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

— la requête est irrecevable, dès lors qu’elle n’a été précédée d’aucune demande indemnitaire préalable ;

— les moyens soulevés par l’association requérante ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées par une lettre du 14 septembre 2021 que cette affaire était susceptible, à compter du 25 octobre 2021, de faire l’objet d’une clôture d’instruction à effet immédiat en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

La clôture de l’instruction a été fixée au 6 décembre 2021 par une ordonnance du même jour.

II. Par une ordonnance en date du 28 juin 2021, enregistrée le même jour au greffe du tribunal administratif de Dijon, le président de la neuvième chambre du tribunal administratif de Montreuil a transmis au tribunal la requête présentée par le Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne.

Par une requête et trois mémoires, enregistrés les 15 avril, 15 septembre, 26 octobre et 2 novembre 2021 sous le numéro 2101717, l’association Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne, représentée par la société civile professionnelle Desilets, Robbe, Roquel, demande au tribunal :

1°) de joindre cette requête à celle enregistrée sous le numéro 2101716 ;

2°) d’annuler la décision du 7 décembre 2020, par laquelle la directrice générale de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer a arrêté à la somme de 1 092 136,44 euros le montant définitif de l’aide qui lui est accordée au titre de la convention relative à la promotion des produits vitivinicoles sur les marchés des pays tiers au titre de l’année 2012 ;

3°) d’annuler la décision implicite de rejet de son recours gracieux, dirigé contre cette décision ;

4°) de déclarer éligible la somme de 71 828,45 euros au titre de ce programme d’aide ;

5°) de mettre à la charge de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le délai de prescription quadriennale faisait obstacle à ce que l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer remette en cause l’éligibilité de certaines dépenses au-delà du 31 décembre 2016 ou, à tout le moins, au-delà du 15 juillet 2019 ou du 6 juillet 2020 ;

— la décision du 7 décembre 2020 s’analyse comme une décision de retrait partiel de l’aide, qui est illégale, en vertu de la prescription ;

— cette décision est insuffisamment motivée ;

— le rapport de contrôle méconnaît le principe d’intelligibilité des actes administratifs ;

— la décision attaquée est entachée d’une erreur de fait, dès lors que les faits au soutien de la réfaction de l’aide ne sont pas établis.

Par trois mémoires en défense, enregistrés les 3 août, 24 septembre et 4 novembre 2021, l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par l’association requérante ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées par une lettre du 14 septembre 2021 que cette affaire était susceptible, à compter du 25 octobre 2021, de faire l’objet d’une clôture d’instruction à effet immédiat en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

La clôture de l’instruction a été fixée au 6 décembre 2021 par une ordonnance du même jour.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

— le règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 ;

— le règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008 ;

— le décret n° 2009-178 du 16 février 2009 ;

— l’arrêté du 16 février 2009 définissant les conditions de mise en œuvre des mesures de promotion dans les pays tiers, éligibles au financement par les enveloppes nationales définies par le règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil du 29 avril 2008 portant organisation commune du marché vitivinicole ;

— la décision INTERNATIONAL/SAITL/D 2010-52 du 4 août 2010 de la directrice générale de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. B A,

— les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public,

— et les observations de M^e Goubeaux, représentant le Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne.

Considérant ce qui suit :

1. L’association Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne a été admise au bénéfice de l’aide de l’Union européenne pour la promotion des produits vitivinicoles sur les marchés des pays tiers. Les conditions et les modalités d’attribution de cette aide, pour les actions de promotion réalisées au cours de l’année 2012, ont été précisées par une convention conclue le 26 juillet 2012 entre le Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne et l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer. Cette convention prévoit un montant maximal d’aide, hors frais de caution, égal à 1 222 898 euros. L’association a bénéficié d’une avance d’un montant de 478 318 euros et a adressé une demande de paiement de solde à l’établissement public le 22 juillet 2013 pour un montant de 1 129 186,50 euros. À l’issue d’un contrôle sur place intervenu en janvier 2014 et après instruction de la demande de paiement du solde, l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer a procédé à ce paiement le 26 juillet 2016 pour un montant de 613 818,44 euros. Par lettre du 18 juin 2020, le conseil de l’association requérante a demandé à l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer le paiement d’une somme complémentaire de 37 050,16 euros au titre du solde de l’aide pour la promotion des vins auprès des pays tiers pour l’année 2012. Le silence de l’établissement public a fait naître une décision implicite de rejet de cette demande. Par la première requête susvisée, le Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne demande au tribunal d’annuler cette décision et de condamner l’établissement public au paiement de la somme de 37 050,16 euros. Par une décision, en date du 7 décembre 2020, l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer a fixé le montant total de l’aide en litige, pour l’année 2012, à 1 092 136,44 euros, correspondant à la somme du montant de l’avance perçue et du solde versé au cours de l’année 2016. Par une nouvelle lettre en date du 21 décembre 2020, le conseil de l’association requérante a formé un recours gracieux contre cette décision. Le silence de l’établissement public a, une nouvelle fois, fait naître une décision implicite de rejet de son recours gracieux. Par sa seconde requête, le Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne demande au tribunal d’annuler ces deux dernières décisions et de « déclarer éligible la somme de 71 828,45 euros au titre du programme 2012 ».

2. Les requêtes visées ci-dessus concernent l’octroi de la même aide de l’Union européenne et présentent à juger des questions, pour certaines identiques, et pour d’autres connexes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur la portée du litige :

3. En premier lieu, indépendamment des actions indemnitaires qui peuvent être engagées contre la personne publique, les recours relatifs à une subvention, qu’ils aient en particulier pour objet la décision même de l’octroyer, quelle qu’en soit la forme, les conditions mises à son octroi par cette décision ou par la convention conclue à cet effet, ou encore les décisions de la personne publique auxquels elle est susceptible de donner lieu, notamment les décisions par lesquelles la personne publique modifie le montant ou les conditions d’octroi de la subvention, cesse de la verser ou demande de remboursement des sommes déjà versées, ne peuvent être portées que devant le juge de l’excès de pouvoir, par le bénéficiaire de la subvention ou par des tiers qui disposent d’un intérêt leur donnant qualité à agir.

4. En l’espèce, si le Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne fait valoir que sa première requête a pour objet de solliciter l’indemnisation du préjudice subi par lui du fait du refus de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer de verser les sommes dues au titre de l’aide pour la promotion des vins dans les pays tiers, il ressort des pièces du dossier que cette association n’invoque, à ce titre, pas d’autre préjudice que l’insuffisance des sommes qui lui ont été versées et se borne à solliciter le paiement du complément d’aide qu’elle estime lui être dû. Une telle demande, qui ne revêt pas le caractère d’une action indemnitaire, mais constitue une demande purement pécuniaire, doit être regardée, eu égard à ce qui vient d’être dit au point 3 du présent jugement, comme demandant au juge de l’excès de pouvoir l’annulation de la décision implicite de rejet, par laquelle l’établissement public a refusé de faire droit à sa demande de paiement d’un montant d’aide complémentaire de 37 050,16 euros.

5. Si le silence gardé par l’administration sur une demande qui lui est adressée fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l’excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement, qu’elle fasse suite ou non à une demande de communication des motifs de la décision implicite, se substitue à la première décision. Il en résulte que les conclusions à fin d’annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde.

6. D’une part, la demande du 18 juin 2020 de l’association requérante de versement d’un montant d’aide complémentaire n’a pas donné lieu à la délivrance d’un accusé de réception par l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer. D’autre part, la décision du 7 décembre 2020, par laquelle cet établissement fixe le montant définitif de l’aide octroyée à l’association au titre de l’année 2012 et énumère dans ses annexes les dépenses considérées comme non éligibles et le motif de non-éligibilité, ne peut qu’être regardée comme rejetant explicitement, en outre, la demande du 18 juin 2020 de l’association. Dès lors, en vertu de ce qui vient d’être dit au point 5 du présent jugement, cette décision du 7 décembre 2020, en tant qu’elle refuse la demande de versement d’un montant complémentaire d’aide de 37 050,16 euros, se substitue à la décision implicite née du silence de l’établissement public gardé sur la demande du 18 juin 2020. Les conclusions à fin d’annulation présentées dans la première requête susvisée doivent donc être regardées comme dirigées contre la décision du 7 décembre 2020, en tant que cette décision refuse le versement d’un montant d’aide complémentaire.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

7. En premier lieu, la décision par laquelle l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer octroie une aide à la promotion de vins hors de l’Union européenne constitue une décision créatrice de droits, quand bien même ces droits sont subordonnés au respect de diverses conditions et à la présentation d’une demande de paiement assortie des justificatifs permettant de vérifier ce respect. La décision par laquelle cet établissement refuse de verser cette aide au bénéficiaire, motivée par le constat de l’inéligibilité des dépenses en cause, ressortant des justificatifs produits par le bénéficiaire à l’appui de sa demande de paiement de l’aide, se borne à exécuter cette décision d’octroi en tirant les conséquences du non-respect des conditions posées par cette dernière. Compte tenu des droits créés par la décision d’octroi de l’aide, cette décision de refus de versement doit être regardée comme refusant un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir, et doit, à ce titre, être motivée.

8. En l’espèce, il ressort des termes mêmes de la décision du 7 décembre 2020, produite par l’établissement public, qu’elle est motivée en droit par la mention de la décision réglementaire INTERNATIONAL/SAITL/D 2010-52 du 4 août 2010 de la directrice générale de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer, et en fait par la liste, s’étendant sur trente-quatre pages d’annexes auxquelles s’ajoutent deux pages récapitulatives, des dépenses considérées comme non éligibles, identifiées par leur nature, leur numéro de ligne, le numéro de facture, l’établissement émetteur de la facture, la date de facture, le montant de base en euros, le montant non éligible et le motif de l’inéligibilité. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation, qui manque en fait, doit être écarté.

9. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le contrôle sur place effectué les 28, 30 et 31 janvier 2014 avait pour but de vérifier que les actions de promotion organisées avaient bien eu lieu à destination des pays initialement prévus, que les factures présentées ont été effectivement acquittées et que l’association est en mesure de présenter, pour chacune d’elles, des justificatifs opérationnels. Si ce contrôle a également porté sur l’éligibilité des factures, en fonction des dates et des actions, ce dernier point n’a fait l’objet que d’un contrôle par échantillonnage et non d’un contrôle exhaustif, comme celui réalisé ultérieurement par les services centraux de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer, lors de l’instruction du paiement du solde de l’aide. En outre, il résulte des termes mêmes de ce rapport qu’il ne mentionne qu’une seule anomalie, de sorte que l’association requérante ne peut lui faire grief de ne pas faire mention de toutes les anomalies constatées ultérieurement lors du contrôle sur pièces. Si l’association requérante lui fait encore grief de mentionner des libellés d’anomalies inintelligibles, les éléments visés par cette critique ne constituent pas des anomalies, mais des observations permettant d’étayer la nature des actions de promotion réalisées, dont le sens est, au demeurant, parfaitement clair. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisante motivation du rapport de contrôle, qui n’avait pas pour but de relever de manière exhaustive les éventuelles dépenses inéligibles doit, en tout état de cause, être écarté. Le moyen tiré de l’absence d’intelligibilité de ce rapport de contrôle, qui manque en fait, doit également être écarté.

10. En troisième lieu, la décision par laquelle l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer refuse de verser la totalité de l’aide au bénéficiaire, motivée par le constat de l’inéligibilité de certaines dépenses, ressortant des justificatifs produits par le bénéficiaire à l’appui de sa demande de paiement, se borne à exécuter la décision initiale d’octroi de l’aide, en tirant les conséquences du non-respect des conditions posées par cette dernière et n’en constitue donc pas le retrait. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision du 7 décembre 2020 s’analyserait comme une décision illégale de retrait partiel de l’aide doit être écarté.

11. En quatrième lieu, aux termes de l’article 103 septdecies, intitulé « Promotion sur les marchés des pays tiers » du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur : " 1. L’aide accordée au titre du présent article porte sur des mesures d’information ou de promotion menées dans les pays tiers en faveur des vins de la Communauté afin d’améliorer leur compétitivité dans les pays concernés. / 2. Les mesures visées au paragraphe 1 concernent des vins bénéficiant d’une appellation d’origine protégée ou d’une indication géographique protégée, ou des vins dont le cépage est indiqué. / 3. Les mesures visées au paragraphe 1 se présentent exclusivement sous les formes suivantes: / a) des actions de relations publiques, de promotion ou de publicité, visant en particulier à souligner les avantages des produits communautaires, sous l’angle, notamment, de la qualité, de la sécurité alimentaire ou du respect de l’environnement; / b) la participation à des manifestations, foires ou expositions d’envergure internationale; / c) des campagnes d’information, notamment sur les régimes communautaires relatifs aux appellations d’origine, aux indications géographiques et à la production biologique; / d) des études de marchés nouveaux, nécessaires à l’élargissement des débouchés; / e) des études d’évaluation des résultats des actions d’information et de promotion. / 4. La participation communautaire aux actions de promotion n’excède pas 50 % de la dépense éligible. ". En application des dispositions précitées et de celles des articles 4 et 5 du règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008, l’article 4 de la décision réglementaire INTERNATIONAL/SAITL/D 2010-52 du 4 août 2010 de la directrice générale de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer fixe la liste des dépenses éligibles et des types particuliers de dépenses susceptibles d’être pris en compte dans les conventions signées avec les opérateurs.

12. Si le Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne soutient que les décisions attaquées sont entachées d’une erreur de fait et d’une erreur de droit, dès lors, d’une part, que les faits au soutien de la réfaction de l’aide ne seraient pas établis, et d’autre part, que les dépenses considérées comme inéligibles seraient dépourvues de base légale, ce moyen ne peut qu’être considéré comme dépourvu des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé, dès lors que l’association requérante ne vise aucune dépense en particulier, parmi celles énumérées dans les trente-six pages dont deux récapitulatives d’annexes de la décision attaquée et ne formule pas davantage de critiques générales susceptibles d’étayer l’éligibilité d’une ou plusieurs catégories de dépenses écartées par l’établissement public, alors que, contrairement à ce qu’elle soutient, le caractère inéligible des dépenses en cause est fondé sur leur absence d’appartenance à la liste définie à l’article 4 de la décision réglementaire précitée de la directrice générale de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer.

13. En cinquième lieu, en tant qu’il porte sur une éventuelle créance de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer, le moyen tiré de la prescription est inopérant, dès lors que cet établissement ne se prévaut d’aucune créance qu’il détiendrait sur l’association requérante dans le présent litige. En tant qu’il porte sur une éventuelle créance que l’association requérante détiendrait sur l’établissement public FranceAgrimer, ce moyen est également inopérant dans le présent litige, dès lors qu’il aurait pour seul effet de faire obstacle au recouvrement de cette créance par l’association requérante. En tout état de cause, le courriel du 10 juillet 2015, qui se borne à reformuler le montant maximal d’aide qu’est susceptible de percevoir le Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne, eu égard à la demande formée de paiement du solde et au montant d’avance déjà perçue, n’a pu créer aucun droit au profit de l’association requérante.

14. En sixième lieu, le principe de sécurité juridique exige notamment qu’une réglementation soit claire et précise afin que les justiciables puissent connaître sans ambiguïté leurs droits et obligations et prendre leurs dispositions en conséquence. Il implique également que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps.

15. En l’espèce, d’une part, tant les dispositions du droit de l’Union européenne applicables que la convention du 26 juillet 2012, qui fait référence à la décision précitée INTERNATIONAL/SAITL/D 2010-52 du 4 août 2010 de la directrice générale de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer indiquent avec une clarté et une précision suffisantes les conditions, tenant notamment à la nature des dépenses éligibles et à la justification de la réalité de l’exécution des actions entreprises, auxquelles était subordonné l’octroi définitif des aides en cause. D’autre part, le Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne ne peut utilement se prévaloir de ce que l’octroi initial de l’aide en litige aurait pu constituer une situation consolidée par l’effet du temps, dès lors que cet octroi était, comme cela a été dit précédemment, subordonné au respect des conditions mises à son attribution définitive, que le paiement du solde intervenu le 31 juillet 2016, d’un montant de 613 818,44 euros, révélait déjà, par lui-même, l’existence d’une décision implicite de rejet du surplus de l’aide sollicitée et que l’association requérante a elle-même laissé s’écouler une durée de près de quatre années avant de solliciter les motifs du refus de versement du surplus. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique doit être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense par l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer, l’association Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne n’est fondée à demander l’annulation ni de la décision du 7 décembre 2020 par laquelle l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer a fixé le montant définitif de l’aide à la promotion des produits vitivinicoles sur les marchés des pays tiers pour l’année 2012 ni de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Par suite, ses conclusions aux fins d’annulation doivent être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction doivent également être rejetées.

Sur les conclusions relatives aux frais de l’instance :

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes que l’association Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête n° 2101716 de l’association Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne est rejetée.

Article 2 : La requête n° 2101717 de l’association Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne est rejetée.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’association Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne et à l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer FranceAgriMer.

Délibéré après l’audience du 24 juin 2022, à laquelle siégeaient :

M. Nicolet, président,

M. Hugez, premier conseiller,

M^me Hascoët, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2022.

Le rapporteur,

I. A

Le président,

Ph. Nicolet

La greffière,

L. Curot

La République mande et ordonne au ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Le greffier,

2, 2101717

lc