Arrêt du 31 janvier 2023 n° 2106474

31/01/2023

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C A a demandé au Tribunal administratif de Paris de condamner l’Etat à lui verser la somme de 430 000 euros, en réparation des préjudices qu’il aurait subis à raison des manquements fautifs de l’Etat et du fait de la loi

n° 2014-1104 du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur, avec intérêts au taux légal et capitalisation desdits intérêts, et de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Par un jugement n° 1900978/4-2 du 18 octobre 2021 le Tribunal administratif de Paris a rejeté cette demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 19 décembre 2021, M. C A, représenté par M^e Ibara, demande à la Cour :

1°) d’annuler ce jugement du Tribunal administratif de Paris du 18 octobre 2021 ;

2°) de faire droit à ses conclusions en condamnant l’Etat à lui verser, d’une part, une somme de 273 863,02 euros en réparation de ses préjudices patrimoniaux, incluant une somme de 170 000 euros au titre de sa perte de chance de pouvoir céder son fonds commercial, et, d’autre part, une somme de 30 000 euros en réparation de son préjudice moral ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 10 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-

1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le tribunal a à tort jugé que l’interdiction de maraude électronique pour les chauffeurs de VTC subsistait en dépit de l’annulation par le Conseil d’Etat, dans son arrêt du 9 mars 2016, de l’article R. 3124-11 du code des transports qui assortissait cette interdiction de l’amende prévue pour les contraventions de cinquième classe ; la faute commise par l’Etat résultant du défaut de communication de cette disposition à la Commission européenne, qui est à l’origine de son annulation par le Conseil d’Etat, a donc neutralisé les mesures de protection prises par

l’Etat pour maintenir aux chauffeurs de taxis le monopole de la maraude ; en raison de la suppression de ce monopole le requérant est fondé à exciper de l’inconventionnalité de la loi n°2014-1104 du 1er octobre 2014 dite loi Thevenoud ;

- l’Etat ne justifie pas que, préalablement à l’adoption de cette loi, il a satisfait à l’obligation d’information et de communication à la Commission européenne prévue par l’article 8 de la directive 98/34/CE du 22 juin 1998 ; cette loi et les textes pris pour son application sont donc entachés d’inconventionnalité en application de cet

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article 8 de la directive et de l’article 55 de la Constitution de 1958, et le tribunal n’a pas tiré les conséquences de cette inconventionnalité ;

- la responsabilité de l’Etat doit aussi être engagée pour rupture d’égalité devant les charges publiques, dès lors notamment qu’il ne résulte pas de la loi n°2009-888 du

22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques portant ouverture du marché de la réservation préalable aux VTC, ni de la loi n°2014-1104 du 1er octobre 2014 dite loi Thevenoud qu’elles aient entendu exclure l’indemnisation des préjudices résultant de leur application, contrairement à ce qu’a à tort jugé le tribunal ;

- les autres conditions d’engagement de la responsabilité du fait des lois sont également satisfaites compte tenu notamment de la suppression de fait du monopole de la maraude électronique ;

- la responsabilité pour faute de l’Etat doit aussi être engagée en raison de son abstention fautive à constituer un fonds de garantie pour les chauffeurs de taxis, pour remédier aux incidences de l’ouverture à la concurrence du marché de la réservation préalable et de la maraude électronique ;

- l’ouverture à la concurrence du marché de la réservation préalable et de la maraude électronique constitue une atteinte manifestement disproportionnée au droit du requérant et une faute de l’administration, ainsi qu’une distorsion de concurrence contraire au droit communautaire, les taxis et les VTC n’étant pas soumis aux mêmes exigences professionnelles ;

- l’ouverture à la concurrence du marché de la réservation préalable et la suppression des sanctions destinées à prévenir la maraude électronique portent une atteinte d’une exceptionnelle gravité au droit de propriété du requérant dès lors que la valeur marchande du droit de présentation et du fonds de commerce s’est beaucoup dépréciée, ce qui a été accru par l’incessibilité des licences délivrées après l’entrée en vigueur de la loi

Thevenoud ;

- le requérant a subi de graves préjudices tant financiers qu’extrapatrimoniaux.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 décembre 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, demande à la Cour de rejeter cette requête.

Il soutient que :

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 15 décembre 2022, la clôture de l’instruction a été fixée au 13 janvier 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 2014-1104 du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur ;

- le code des transports ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

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Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me B,

- et les conclusions de M^me Naudin, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. C A, chauffeur de taxi, est titulaire de l’autorisation de stationnement n° 8675, qui lui a été délivrée par le préfet de police le 13 janvier 2014, soit à une date antérieure à l’entrée en vigueur de la loi n°2014-1104 du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur. Le 28 septembre 2018, M. A a formé une demande indemnitaire préalable auprès de la ministre chargée des transports pour obtenir réparation des divers préjudices patrimoniaux et extrapatrimoniaux qu’il estime avoir subis, en invoquant la responsabilité pour faute de l’Etat et sa responsabilité du fait de cette loi

n°2014-1104 du 1er octobre 2014. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l’administration sur cette demande, reçue le 2 octobre 2018. M. A a dès lors saisi le tribunal administratif de Paris d’une demande tendant à l’indemnisation des préjudices allégués. Mais le tribunal a rejeté cette demande par un jugement

n°1900978/4-2 du 18 octobre 2021 dont il relève appel.

Sur la régularité du jugement :

2. Il ressort du jugement attaqué que les premiers juges ont exposé de manière suffisamment détaillée les motifs pour lesquels ils ont rejeté la demande indemnitaire présentée par M. A. Par suite, à supposer qu’en faisant apparaitre dans sa requête d’appel des sous-titres intitulés « sur le défaut de motivation de l’exclusion de la responsabilité sans faute de l’Etat » et « sur le défaut de motivation de l’exclusion de la responsabilité sans faute de l’Etat » l’intéressé ait entendu invoquer une insuffisance de motivation du jugement querellé, le moyen, en tout état de cause, manque en fait.

Sur le bien-fondé du jugement :

3. Aux termes de l’article L. 3120-1 du code des transports : « Le présent titre est applicable aux prestations de transport routier de personnes effectuées à titre onéreux avec des véhicules de moins de dix places, à l’exclusion des transports publics collectifs mentionnés au titre Ier de la présente partie et du transport privé routier de personnes mentionné au titre III. » ; et aux termes de L. 3120-2 du même code : " I.- Les véhicules qui effectuent les prestations mentionnées à l’article L. 3120-1 ne peuvent pas être loués à la place, sauf s’ils font l’objet d’une réservation préalable dans les conditions définies par un décret en Conseil d’Etat. II.- A moins de justifier de

l’autorisation de stationnement mentionnée à l’article L. 3121-1, le conducteur d’un véhicule mentionné au I du présent article ne peut : 1° Prendre en charge un client sur la voie ouverte à la circulation publique, sauf s’il justifie d’une réservation préalable ; 2° S’arrêter, stationner ou circuler sur la voie ouverte à la circulation publique en quête de clients ; 3° Stationner sur la voie ouverte à la circulation publique, à l’abord des gares et des aérogares ou, le cas échéant, dans l’enceinte de celles-ci, au-delà d’une durée, fixée par décret, précédant la prise en charge du client qui a effectué une réservation préalable. III.- Sont interdits aux personnes réalisant des prestations mentionnées à l’article L. 3120-1 et aux intermédiaires auxquels elles ont recours, notamment les centrales de réservation au sens de l’article L. 3142-1 : 1° Le fait d’informer un client, avant la réservation mentionnée au 1° du II du présent article, quel que soit le moyen utilisé, à la fois de la localisation et de la disponibilité d’un véhicule mentionné au I quand il est situé sur la voie ouverte à la circulation publique sans que son propriétaire ou son exploitant soit titulaire d’une autorisation de stationnement mentionnée à l’article L.

3121-1 ; 2° Le démarchage d’un client en vue de sa prise en charge dans les conditions mentionnées au 1° du II du présent article ; 3° Le fait de proposer à la vente ou de promouvoir une offre de prise en charge effectuée dans

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les conditions mentionnées au même 1°".

4. M. A invoque d’abord « l’inconventionnalité » de la loi n° 2014-1104 du

1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur du fait d’un défaut de communication à la Commission européenne des dispositions de cette loi, en méconnaissance selon lui de

l’article 8 de la directive 98/34/CE du 22 juin 1998, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information.

Toutefois, par un arrêt du 20 décembre 2017, Asociación Profesional Elite Taxi contre Uber Systems Spain SL,

C 434/15, la grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne a dit pour droit que si des services

d’intermédiation, notamment ceux qui permettent la transmission au moyen d’une application pour téléphone intelligent des informations relatives à la réservation du service de transport entre le passager et le chauffeur non professionnel utilisant son propre véhicule, qui effectuera le transport, répondent, en principe, aux critères pour être qualifiés de « service de la société de l’information », il en va autrement pour ces mêmes services lorsqu’ils sont indissociablement liés à un service de transport. Tel est le cas lorsque le fournisseur du service crée en même temps une offre de services de transport urbain, qu’il rend accessible notamment par des outils informatiques et dont il organise le fonctionnement général en faveur des personnes désireuses de recourir à cette offre aux fins d’un déplacement urbain. Un tel service d’intermédiation doit alors être regardé comme relevant de la qualification de « service dans le domaine des transports », exclu du champ d’application de la directive (UE)

2015/1535 du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d’information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information, ayant remplacé la directive

98/34/CE. Et les textes qui ont trait à un tel « service dans le domaine des transports » ne sont pas soumis à

l’exigence d’information et de transmission prévue par les directives susévoquées pour les « services de la société de l’information ». Par suite, M. A n’est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que la loi n° 2014-1104 du 1er octobre 2014 serait, en tout ou partie, entachée d’inconventionnalité pour n’avoir pas fait l’objet d’une information préalable auprès de la Commission européenne en application desdites directives.

5. Pour les mêmes motifs le défaut de communication des dispositions, insérées à l’article R. 3124-11 du code des transports, prévoyant que la méconnaissance de l’interdiction, posée par le 1° du III de l’article L. 3120-2 du même code, de la pratique dite de la « maraude électronique », effectuée par des personnes ne disposant pas

d’une autorisation de stationnement, pouvait faire l’objet de l’amende prévue pour les contraventions de cinquième classe, alors même qu’elles ont été ensuite annulées par le Conseil d’Etat par un arrêt du 9 mars 2016,

n’est pas constitutif d’une faute de l’Etat de nature à engager sa responsabilité.

6. Par ailleurs l’annulation de ces dispositions de l’article R. 3124-11 du code des transports, contrairement à ce que soutient le requérant, n’a pas eu pour effet de supprimer de fait le monopole des taxis en matière de maraude, qui reste consacré par les dispositions précitées de l’article L. 3120-2 du code des transports, ni de permettre aux

VTC de pratiquer la maraude électronique, l’interdiction de la maraude aux personnes non titulaires de

l’autorisation de stationnement propre aux taxis demeurant, et la méconnaissance de la réglementation applicable

à la profession par le conducteur d’un véhicule de transport public particulier de personnes étant soumise, de manière générale, aux sanctions administratives prévues par l’article L. 3124-11 du code des transports. Par suite, ni le défaut de transmission à la Commission européenne de tout ou partie de la loi du 1er octobre 1994, ni

l’annulation des dispositions qui avaient été intégrées à l’article R. 3124-11 du code des transports ne sont constitutifs de fautes de nature à engager la responsabilité de l’Etat.

7. M. A soutient ensuite que la responsabilité de l’Etat devrait également être engagée en raison de la faute consistant à n’avoir pas créé de fonds de garantie en faveur des chauffeurs de taxis, pour compenser le préjudice résultant pour ceux-ci de l’intervention de la loi du 1er octobre 2014 et en particulier de l’ouverture du marché de la réservation préalable et de la maraude électronique aux VTC. Toutefois, en premier lieu, il résulte de ce qui

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vient d’être dit que l’interdiction de la maraude, y compris électronique, aux VTC comme à tous intervenants autres que les taxis, subsiste en droit et en fait ; en second lieu, il n’est pas justifié que l’ouverture du marché de la réservation préalable aux VTC, alors qu’ils ne sont en concurrence avec les taxis que sur ce seul marché, créerait une distorsion de concurrence ou serait responsable de la dévalorisation du droit de présentation d’un successeur par les chauffeurs de taxis titulaires de licences délivrées antérieurement à l’intervention de la loi du

1er octobre 2014, dans des proportions telles que cette dévalorisation puisse être regardée comme portant atteinte

à leur droit de propriété, alors que cette dévalorisation résulte d’abord du changement de régime des autorisations de licences du fait de cette loi du 1er octobre 2014. S’il n’est pas contesté que cette perte de valeur du droit de présentation d’un successeur aurait pu donner lieu à la création d’un fonds de garantie en faveur des titulaires

d’autorisations de stationnement délivrées avant l’entrée en vigueur de la loi n° 2014-1104, les pouvoirs publics

n’étaient cependant pas tenus de créer un tel fonds et leur abstention n’a dès lors pas le caractère d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat. Si M. A a entendu invoquer l’inconstitutionnalité de la loi, il

n’appartient pas au juge administratif de se prononcer, dans un cadre autre que celui d’une question prioritaire de constitutionnalité, sur la conformité d’une disposition législative à une norme à valeur constitutionnelle. Il ne précise pas non plus qu’une convention internationale aurait été méconnue.

8. Enfin si M. A demande également que soit engagée la responsabilité de l’Etat pour rupture d’égalité devant les charges publiques, il est constant que la responsabilité de l’Etat du fait des lois n’est susceptible d’être engagée que, d’une part, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés, et d’autre part, en raison des exigences inhérentes à la hiérarchie des normes, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent, sous certaines conditions, de l’application d’une loi méconnaissant la Constitution ou les engagements internationaux de la

France.

9. Or il résulte de l’instruction que les préjudices dont M. A fait état, résultant de la concurrence alléguée des

VTC, ne revêtent pas le caractère de spécialité requis pour que puisse être engagée la responsabilité de l’Etat, dès lors qu’ils sont communs à tous les chauffeurs de taxis. Les conditions de l’engagement de la responsabilité de

l’Etat pour rupture d’égalité devant les charges publiques du fait de l’intervention de la loi n° 2014-1104 du 1er octobre 2014 ou de la loi n°2009-888 du 22 juillet 2009 ne sont ainsi, en tout état de cause, pas réunis, sans qu’il soit besoin de rappeler que, ainsi qu’il a été dit au point 7, la concurrence des VTC ne s’exerce que sur le marché de la réservation préalable. Par ailleurs il n’est en rien établi qu’une de ces deux lois méconnaitrait les engagements internationaux de la France.

10. Enfin à supposer que M. A ait entendu invoquer également la rupture d’égalité devant les charges publiques non seulement en raison de la concurrence invoquée avec les VTC mais aussi en raison du changement de régime des autorisations de stationnement instauré par la loi du 1er octobre 2014, l’article L. 3121-5 du code des transports, issu de cette loi dispose que : " La délivrance de nouvelles autorisations de stationnement par

l’autorité administrative compétente n’ouvre pas droit à indemnité au profit des titulaires d’autorisations de stationnement délivrées avant la promulgation de la loi n°2014-1104 du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur ou au profit des demandeurs inscrits sur liste d’attente ". Et il résulte des termes clairs de cet article que le législateur a entendu exclure toute indemnisation résultant du changement de régime des autorisations de stationnement à l’égard des personnes qui étaient déjà titulaires d’autorisations délivrées avant l’entrée en vigueur de la loi n°2014-1104, ce qui était le cas de M. A, comme d’ailleurs de celles qui étaient, à cette date, encore inscrites sur liste d’attente, outre qu’en tout état de cause le préjudice susceptible de résulter pour le requérant de ce changement de régime des licences ne revêt pas non plus le caractère de spécialité requis pour que puisse être engagée la responsabilité de l’Etat, dès lors qu’il est commun à tous les titulaires de licences s’étant vu comme lui attribuer celle-ci avant le 1er octobre 2014.

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11. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Sa requête ne peut par suite qu’être rejetée, y compris les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les différents chefs de préjudice invoqués.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. C A et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Délibéré après l’audience du 17 janvier 2023 à laquelle siégeaient :

- M. Célérier, président de chambre,

- M. Niollet, président-assesseur,

- M^me Labetoulle, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 31 janvier 2023.

La rapporteure,

M-I. BLe président,

T. CELERIER

La greffière,

Z. X

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.