Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 janvier 2024 et 21 février 2026, M^me B… A…, représentée par M^e Boulisset, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 22 novembre 2023 par laquelle le conseil municipal de la commune de Cluny a approuvé le plan local d’urbanisme, en tant qu’elle classe sa parcelle ZE 117 en zone An et qu’elle a maintenu l’emplacement réservé n°30 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Cluny la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- le classement de sa parcelle en zone An est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’il n’existe pas de risque inondation à Cluny et que cette parcelle n’est pas située en zone humide ;

- ce classement méconnaît les dispositions des article R. 151-18 et R. 151-22 du code de l’urbanisme dès lors que sa parcelle ne répond à aucune caractéristique d’une zone agricole et qu’elle doit être considérée comme une dent creuse de la partie urbanisée de la commune ;

- il porte une atteinte illégale au principe d’égalité des citoyens devant la loi, sa parcelle devant être classée en zone UL, comme d’autres parcelles proches et d’inondabilité comparable ;

- il porte atteinte à son droit de propriété ;

- l’emplacement réservé n°30, modifié en emplacement réservé ER4, méconnaît les dispositions de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme et est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’il ne correspond à aucun objet ;

- le classement en zone An et l’emplacement réservé sont entachés d’un détournement de pouvoir visant à permettre à la commune de l’exproprier à vil prix et la valeur vénale de sa parcelle en est affectée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2024, la commune de Cluny, représentée par M^e Corneloup, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M^me A… une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens invoqués n’est fondé.

Par une ordonnance du 23 février 2026, la clôture de l’instruction a été fixée au

18 mars 2026.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Frey, rapporteure,

- les conclusions de M^me Ach, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Boulisset, représentant M^me A….

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 22 novembre 2023, le conseil municipal de la commune de Cluny a approuvé le plan local d’urbanisme (PLU). En vertu de ce plan, la parcelle ZE 117, dont M^me A… est propriétaire sur la commune, est classée en zone agricole naturelle (An) et fait l’objet d’un emplacement réservé (ER4). Par la présente requête, M^me A… demande l’annulation de la délibération précitée, en tant qu’elle a classé sa parcelle en zone An et qu’elle contient un emplacement réservé.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le classement de la parcelle ZE 117 en zone An :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du PLU définit notamment « Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques » et « fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain ». Selon l’article L. 151-9 du même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Selon R. 151-22 de ce code : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ». L’article R. 151-23 du même code précise : « Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou au stockage et à l’entretien de matériel agricole par les coopératives d’utilisation de matériel agricole agréées au titre de l’article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d’habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ».

Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

La commune de Cluny, pour la révision de son plan local d’urbanisme, a développé dans son PADD, éclairé par le rapport de présentation et mis en œuvre dans le règlement, un parti d’urbanisme centré sur la mise en valeur de la ville de Cluny de sorte à favoriser son attractivité résidentielle, économique et touristique, en misant sur sa capacité à faire évoluer sa structure urbaine et ses aménagements, tout en se fixant comme impératif la préservation de la structure paysagère du territoire, centré autour de la rivière Grosne. Les objectifs du PADD visent tout à la fois à structurer l’espace de la commune en respectant ses formes urbaines, à accueillir de nouveaux habitants, à réduire de moitié par rapport à la période précédente la consommation d’espaces en limitant, entre autres, l’étalement urbain sur les zones agricoles et naturelles, ce qui peut induire la densification de l’enveloppe urbaine, d’une part, et la préservation d’espaces naturels en cœur de zones urbanisées, respirations vertes et espaces libres, d’autre part. Ainsi, la réduction des surfaces constructibles ou dédiées à l’urbanisation est un axe central du PADD, ce qui se traduit par l’important reclassement de zones urbaines ou à urbaniser en zones agricoles et naturelles. En particulier, le rapport de présentation souligne que les superficies des zones UL et AUL ont largement diminué, que « les secteurs plus proches de la Grosne ont fait l’objet d’une réflexion particulière afin qu’ils puissent être préservés au maximum pour maintenir la Trame Bleue ». En outre, la vallée de la Grosne a été identifiée comme un corridor écologique majeur qu’il convient de préserver tant aux abords directs de la rivière que des prairies qui le constituent, en améliorant son accès et en prenant en compte le risque inondation, tel qu’il ressort de l’atlas des zones inondables, annexé à la délibération d’approbation du PLU, qui implique l’inconstructibilité des terrains repérés comme inondables. Et comme le rappelle le rapport de présentation : « Le vallon est large et relativement plat, la montée des eaux peut ainsi concerner une emprise importante de part et d’autre du lit mineur ». De plus, le PLU, dans l’axe 2 « Cluny, une ville d’accueil », « 2- un paysage dans la vallée de la Grosne à préserver » s’attache au point 2-2 « développer une agriculture durable et locale » à renforcer le rôle paysager et environnemental de l’agriculture qu’il importe de pérenniser et de diversifier : à cette fin « le secteur An traduit la volonté de la commune d’identifier les espaces agricoles comme tels mais sans constructions nouvelles », « la zone agricole a été ajustée notamment sur la partie Est de la commune afin de reclasser une partie en secteur An. L’objectif est de prendre en compte la préservation des enjeux paysagers de la commune ». Enfin, le quartier des Griottons, est identifié dans le rapport de présentation comme un espace situé dans l’enveloppe urbaine, plus précisément dans l’entité paysagère « ville basse », qui est en cours de densification et que la ville envisage de requalifier, présentant une zone mixte d’activités artisanales, d’habitat collectif et pavillonnaire et des équipements sportifs et de loisirs de la ville.

Il ressort des pièces du dossier que la parcelle de la requérante, étendue enherbée dépourvue de toute construction est implantée sur la rive droite de la rivière Grosne et, selon l’annexe 5b du PLU, l’« atlas des zones inondables de la rivière de la Grosne », située en zone inondable, ce qui implique son inconstructibilité. Si la requérante fait valoir qu’un rapport, non versé à la présente instance et qu’elle a commandé, a exclu une vulnérabilité de son terrain au risque inondation en raison de son altimétrie, que plusieurs mesures ont réduit le risque inondation sur le secteur d’implantation de sa parcelle, qui n’est pas situé en zone humide et qui connaît une sécheresse depuis plusieurs années, ces éléments, pour certains sans lien avec le risque d’inondabilité et peu circonstanciés, ne sauraient suffire à contester sérieusement la valeur probante de l’atlas des zones inondables, alors que le point le plus haut du terrain de M^me A… n’est qu’à environ trois mètres au-dessus du lit mineur de la rivière, selon les données altimétriques observables sur le site Géoportail. Ce terrain, bordé à l’ouest par la ripisylve de la Grosne, appartient à la vallée de cette rivière, que la commune souhaite préserver comme corridor écologique, comme cela a été évoqué au point 5. De plus, alors que le PLU affirme sa volonté de maintenir des poumons verts au sein de l’enveloppe urbaine, cette parcelle, qui ne saurait être regardée comme une dent creuse, est située à la marge nord du quartier des Griottons, dans sa partie la moins dense, à proximité d’autres parcelles classées en zone An et N, de la zone de l’hippodrome et d’Equivallée. Au-delà, à l’est, s’ouvrent de vastes étendues classées en zone N ou A qui achèvent de dessiner une zone où la préservation des espaces naturels prévaut. Ainsi, le classement litigieux est compatible avec la destination de la zone An, avec les orientations énoncées par le PADD et avec les objectifs du rapport de présentation, consistant à limiter les extensions des enveloppes urbaines sur les espaces agricoles et à préserver les espaces naturels. Dans ces conditions, eu égard à la configuration des lieux, et alors qu’il ressort des pièces du dossier que ce classement permet d’assurer la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de cette commune, les moyens tirés de l’erreur manifeste d’appréciation et de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme dont serait entaché le classement de la parcelle ZE 117 ne peuvent qu’être écartés.

En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 151-18 du code de l’urbanisme : « Les zones urbaines sont dites « zones U ». Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ».

En l’espèce, la requérante soutient que sa parcelle devait être classée en zone constructible. Toutefois, le juge administratif n’a pas à rechercher si les auteurs du plan auraient pu, pour un secteur particulier, adopter un autre classement. Par suite, les moyens tirés de ce que la parcelle en litige aurait pu faire l’objet d’un autre classement et de ce que la délibération litigieuse méconnaît les dispositions de l’article R. 151-18 précité sont inopérants.

En troisième lieu, M^me A… fait valoir que la commune a retenu le classement de sa parcelle en zone An, non pour un motif d’intérêt général ou pour des préoccupations urbanistiques, mais avec l’objectif non révélé de maintenir sa valeur vénale à un niveau le plus faible possible de sorte à pouvoir l’acquérir à vil prix. Toutefois, il vient d’être précisé au point 6 du présent jugement que le classement de la parcelle litigieuse n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation. Par ailleurs, si la requérante évoque un projet, dont elle aurait eu l’écho et qui pourrait être réalisé sur sa parcelle, elle n’apporte aucun élément objectif permettant d’en attester la réalité. Enfin, et plus généralement, elle n’étaye son propos d’aucune preuve susceptible de démontrer l’existence des intentions prêtées à la commune. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement litigieux serait entaché d’un détournement de pouvoir doit être écarté.

En quatrième lieu, si la requérante se prévaut de la circonstance que des parcelles situées à proximité de la sienne, sur la même rive ou sur la rive opposée de la Grosne et selon elle comparables, en matière d’altimétrie par exemple, ont été classées en zone constructible, il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation ne repose pas, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, sur une appréciation manifestement erronée et n’est pas entachée de détournement de pouvoir, elle ne porte pas d’atteinte illégale au principe d’égalité des citoyens devant la loi. M^me A… ne peut donc utilement s’en prévaloir au soutien de ses conclusions relatives au classement de sa parcelle.

En cinquième lieu, et à supposer le moyen soulevé, la considération selon laquelle la propriété de M^me A… perd de la valeur en raison de son classement en zone agricole qui restreint les possibilités de constructibilité de son terrain, n’est pas au nombre de celles pouvant être utilement prises en compte pour apprécier la légalité d’un document d’urbanisme.

En dernier lieu, eu égard aux motifs énoncés aux points 6 et 9 du présent jugement, le classement en zone An de la parcelle ZE 117, propriété de M^me A… est justifié par les choix d’aménagement de la commune, lesquels répondent à un but d’intérêt général. En l’absence d’erreur manifeste d’appréciation, la requérante n’est pas fondée à soutenir que le classement litigieux aurait porté une atteinte disproportionnée à l’exercice de son droit de propriété. Il s’ensuit que le moyen tiré de l’atteinte disproportionnée au droit de propriété ne peut qu’être écarté.

En ce qui concerne la création de l’emplacement réservé ER 4 sur sa parcelle ZE 117 :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; (…) » Selon l’article R. 151-34 du même code : « Dans les zones U, AU, A et N les documents graphiques du règlement font apparaître, s’il y a lieu : (…) / 4° Les emplacements réservés aux équipements et installations d’intérêt général en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires ».

Le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur la décision de créer un emplacement réservé destiné à l’aménagement d’une voie ou d’un ouvrage public et sur la localisation de cet emplacement. Il ne lui appartient pas d’apprécier l’opportunité du tracé choisi par rapport à d’autres tracés possibles. L’intention d’une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu’emplacement réservé en application des dispositions précitées, sans qu’il soit besoin pour la commune de faire état d’un projet précisément défini. Toutefois, le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le caractère réel de l’intention de la commune.

D’une part, il ressort des pièces du dossier que l’emplacement réservé n° 30, prévu au PLU précédemment en vigueur a été entièrement supprimé dans le PLU approuvé par la délibération litigieuse. Il est constant que le déploiement du projet « Equivallée », situé à proximité de la parcelle de M^me A…, ne nécessite plus le maintien de cet emplacement réservé.

M^me A… ne peut donc pas être fondée à soutenir que cet emplacement réservé, qui n’existe plus, est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et méconnaît les dispositions de l’article

L. 151-41 du code de l’urbanisme.

D’autre part, l’un des partis d’aménagement retenus par les auteurs du PLU en litige consiste, ainsi qu’il ressort du rapport de présentation et du point 7 de l’axe 1 « Cluny, une ville innovante dans un bassin de vie à préserver » du PADD, à favoriser le maillage des mobilités douces à l’échelle de la commune et en particulier le long de la rivière Grosne : « l’accès à la Grosne est important pour les habitants de Cluny. Des aménagements de la berge sont prévus avec des emplacements réservés afin de la rendre plus accessible et de pouvoir se déplacer à pied ou à vélo à proximité. Une étude spécifique est en cours. Le lien pourrait être fait avec les espaces de loisirs de la ville. Le souhait est de relier la Grosne avec le centre-ville pour lui redonner une place plus importante» et « les aménagements le long de la Grosne doivent aussi permettre d’améliorer ce maillage et de relier les quartiers ».

Il ressort des pièces du dossier, et en particulier de l’annexe au PLU « 4c – liste des emplacements réservés » que l’emplacement réservé ER 4 se déploie en bordure ouest de la parcelle ZE 117 sur une largeur d’environ trois mètres prise sur la berge de la rivière Grosne et a pour objectif « l’aménagement d’une liaison modes actifs le long de la Grosne ». De plus, au nord et au sud de la parcelle litigieuse, quatre autres emplacements réservés ER 3, 5, 6 et 7 présentent les mêmes caractéristiques. Eu égard au projet d’aménagement urbain précité, à la configuration des lieux, la création d’un emplacement réservé pour une voie douce sur une parcelle qui borde la rivière Grosne, en cohérence avec la création d’autres emplacements réservés permettant de projeter, en continuité, un aménagement d’ensemble, n’est pas entachée d’une erreur manifeste d’appréciation ni ne méconnaît les dispositions de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme.

En deuxième lieu, pour les mêmes motifs que ceux évoqués au point 9 du présent jugement et alors qu’il vient d’être précisé aux points 16 et 17 que la création de l’emplacement réservé ER 4 n’est pas entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, le moyen tiré de ce que l’emplacement réservé litigieux serait entaché d’un détournement de pouvoir doit être écarté.

En dernier lieu, et comme évoqué au point 11 du présent jugement, à supposer le moyen soulevé, la considération selon laquelle la propriété de M^me A… perd de la valeur en raison de l’existence d’un emplacement réservé qui restreint les possibilités de constructibilité de son terrain, n’est pas au nombre de celles pouvant être utilement prises en compte pour apprécier la légalité d’un document d’urbanisme.

Il résulte de tout ce qui précède que M^me A… n’est pas fondée à demander l’annulation de la délibération du conseil municipal de Cluny du 22 novembre 2023 approuvant le PLU en tant qu’elle classe sa parcelle ZE 117 en zone An et qu’elle crée sur cette même parcelle un emplacement réservé ER 4.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Cluny, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à la requérante au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Cluny sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me A… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Cluny tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me B… A… et à la commune de Cluny.

Délibéré après l’audience du 13 mai 2026, à laquelle siégeaient :

M. Olivier Rousset, président,

M^me Marie-Eve Laurent, première conseillère,

M^me Céline Frey, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mai 2026.

La rapporteure,

C. Frey

Le président,

O. Rousset

La greffière,

C. Chapiron

La République mande et ordonne au préfet de Saône-et-Loire, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,