Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 30 novembre 2023 et 27 octobre 2025, M^me B… A…, représentée par M^e Rouchon, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite de rejet de sa demande préalable d’indemnisation adressée le 31 juillet 2023 au directeur départemental de la protection des populations de Saône-et-Loire ;

2)° de condamner l’Etat à lui verser les sommes de 200 713,38 euros au titre des cotisations dues à la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT), de 109 923,12 euros au titre des pensions de réversion de la CARSAT, de 9 865,57 euros au titre des cotisations dues à l’institut de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC) et de 39 794,13 euros au titre des pensions de réversion de l’IRCANTEC, soit une somme totale de 360 296,20 euros ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

M^me A… soutient que :

- l’Etat a commis une faute en s’abstenant de procéder à l’immatriculation et au versement des cotisations sociales au bénéfice de son époux, M. C… A…, vétérinaire exerçant sous mandat sanitaire ;

- elle a subi un préjudice du fait de l’absence de cotisations versées au bénéfice de son époux, ainsi que du fait de la minoration de la pension de réversion qu’elle perçoit depuis son décès ;

- la créance n’est pas prescrite.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 avril 2024, le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les conclusions tendant à l’annulation de la décision de rejet de la demande indemnitaire sont irrecevables ;

- l’autorité de chose jugée par la Cour administrative d’appel de Lyon ne s’applique pas au motif relatif à la prescription de la créance ;

- les autres moyens soulevés par M^me A… ne sont pas fondés.

En dépit d’une mise en demeure qui lui a été adressée le 5 février 2024 le préfet de Saône-et-Loire n’a pas produit de mémoire en défense.

Les parties ont été informées par une lettre du 8 avril 2024 que cette affaire était susceptible, à compter du 20 mai 2024, de faire l’objet d’une clôture d’instruction à effet immédiat en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

La clôture d’instruction a été fixée au 23 mai 2024 par une ordonnance du même jour.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de sécurité sociale ;

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- la loi n° 89-412 du 22 juin 1989 ;

- le décret n° 70-1277 du 23 décembre 1970 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Pfister,

- les conclusions de M. Bataillard, rapporteur public,

- et les observations de M^e Rouchon, représentant M^me A….

Considérant ce qui suit :

M. C… A…, au cours de sa carrière de vétérinaire libéral, a assuré des missions de prophylaxie collective des maladies d’animaux dans le cadre d’un mandat sanitaire que l’État lui a confié au cours des années 1961 à 1989 sur le territoire du département de Saône-et-Loire. Au titre de ces missions, il a perçu des rémunérations, assimilables à des salaires, qui n’ont pas donné lieu à cotisation aux régimes de retraites gérés par la Caisse de retraite et de la santé au travail (CARSAT) et l’institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC). M. A… est décédé le 1er juin 1991, date à laquelle il n’avait pas encore cessé son activité ni, par suite, fait valoir ses droits à la retraite. Sa veuve, M^me B… A…, a obtenu, d’abord, une pension de réversion au titre de l’activité libérale de son défunt conjoint, le 1er juin 2000, puis une pension de réversion au titre de l’activité en qualité de salarié de son époux décédé, à compter du 1er juillet 2016. M^me A… avait présenté initialement une demande auprès du directeur départemental de la protection des populations de Saône-et-Loire, par lettre du 15 février 2012, tendant au règlement par l’État des cotisations patronales et salariales URSSAF et IRCANTEC non réglées par la direction des services vétérinaires pendant l’activité de son conjoint, auxquelles devait être ajouté le montant des mensualités de retraite CARSAT et IRCANTEC « non perçues depuis le départ en retraite du fait de la non déclaration aux services sociaux ». Après le rejet implicite de cette demande, M^me A… a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Dijon d’une demande de provision. Par un arrêt du 11 avril 2019, la Cour administrative d’appel de Lyon a annulé l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Dijon du 30 mai 2017 ayant condamné l’État au versement au profit de M^me A… d’une provision d’un montant de de 288 249,36 euros. M^me A… a ensuite saisi le tribunal administratif de Dijon d’une demande, enregistrée au greffe de cette juridiction le 1er juin 2021, de condamnation de l’État à lui verser la somme de 331 111,77 euros, assortie des intérêts au taux légal en réparation du préjudice subi du fait du défaut d’affiliation par l’État aux régimes général et complémentaire de sécurité sociale pour les missions que M. A… avait effectuées au titre d’un mandat sanitaire pour la période courant de 1961 à 1989. Cette demande a été rejetée par un jugement du 5 avril 2022. Par un arrêt du 11 mai 2023, la Cour administrative d’appel de Lyon a rejeté l’appel formé par M^me A… contre la décision du tribunal administratif de Dijon, au motif de l’absence de demande d’indemnisation préalable à la saisine du juge. Par un courrier du 31 juillet 2023, M^me A… a présenté au directeur départemental de la protection des populations de Saône-et-Loire une demande d’indemnisation d’un montant de 360 296,20 euros au titre des cotisations CARSAT et IRCANTEC non réglées par l’Etat, ainsi qu’au titre du différentiel de pensions de réversion de la CARSAT et de l’IRCANTEC non perçues depuis le décès de son époux. Une décision de rejet de cette demande est née du silence gardé par le directeur départemental de la protection des populations de Saône-et-Loire. M^me A… demande au tribunal de condamner l’Etat à lui verser cette même somme.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

La décision par laquelle le préfet de Saône-et-Loire a implicitement rejeté la demande préalable indemnitaire de M^me A… a eu pour seul effet de lier le contentieux à l’égard de l’objet de sa demande. M^me A… a ainsi donné à l’ensemble de sa requête le caractère d’un recours indemnitaire de plein contentieux. Au regard de l’objet d’une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l’intéressée à percevoir la somme qu’elle réclame, l’illégalité dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux est sans incidence sur la solution du litige. Par suite, les conclusions à fin d’annulation de cette décision sont irrecevables.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne l’exception de chose jugée :

Il ressort des pièces du dossier que la présente requête revêt une identité de parties, de cause et d’objet avec l’instance ayant fait l’objet de l’arrêt n° 22LY01758 de la Cour administrative d’appel de Lyon précité du 11 mai 2023. Toutefois, la requête en appel présentée par M^me A… le 3 juin 2022 a été rejetée pour irrecevabilité, faute pour l’intéressée d’avoir justifié, comme elle y avait été invitée, du dépôt d’une réclamation préalable devant l’administration. Ainsi, compte tenu du motif du rejet de l’appel, il ne saurait être opposée l’autorité relative de chose jugée à la nouvelle demande de M^me A…. Par ailleurs, si la Cour administrative d’appel de Lyon a, dans son arrêt du 11 mai 2023, entendu exclure la prescription de la créance de M^me A… sur l’Etat, ce motif n’est pas revêtu de l’autorité de chose jugée dès lors qu’il ne constitue pas le support du dispositif de l’arrêt, la Cour ayant rejeté l’appel de la requérante au motif de l’absence de liaison préalable du contentieux. Par suite, la requête est recevable.

En ce qui concerne la responsabilité de l’État :

Il n’est pas contesté que M. C… A…, par l’effet du mandat sanitaire qui lui avait été confié, avait la qualité d’agent non titulaire de l’État relevant du régime général de la sécurité sociale en application de l’article L. 311-2 du code de la sécurité sociale ainsi que du régime de retraite complémentaire des agents publics non titulaires de l’État jusqu’au 1er janvier 1990, date d’entrée en vigueur de la loi du 22 juin 1989, et notamment son article 10 aux termes duquel « [Les rémunérations perçues au titre de l’exercice du mandat sanitaire] sont assimilées, pour l’application du code général des impôts et du code de la sécurité sociale, à des revenus tirés de l’exercice d’une activité libérale. Ces dispositions sont applicables à compter du 1er janvier 1990. ». A ce titre, l’État avait l’obligation, dès la date de prise de fonctions de M. A…, d’assurer son immatriculation à la caisse primaire de sécurité sociale ainsi qu’à l’IRCANTEC en application des dispositions, d’une part, de l’ancien article R. 312-4 du code de la sécurité sociale et, d’autre part, des articles 3 et 7 du décret du 23 décembre 1970 portant création d’un régime de retraite complémentaire des assurances sociales en faveur des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques, et de verser les cotisations correspondant aux rémunérations perçues au titre des actes de prophylaxie réalisés. Par suite, en omettant de faire procéder à son immatriculation au régime général de sécurité sociale et auprès de l’IRCANTEC, l’État, ainsi d’ailleurs que ne le conteste pas le ministre dans ses écritures contentieuses, a commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

En ce qui concerne la prescription de la créance :

Aux termes de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics : « Sont prescrites, au profit de l’Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. (…) ». Aux termes de l’article 3 de cette même loi : « La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l’intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l’existence de sa créance ou de la créance de celui qu’il représente légalement. ».

Pour l’application de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 susvisé, une créance telle que celle dont se prévaut M^me A…, correspondant au droit au bénéfice d’une pension de réversion au titre de l’activité de son époux, effectuée dans le cadre du mandat sanitaire qui lui avait été accordé par l’Etat, se rattache à l’année au cours de laquelle le préjudice est connu dans toute son étendue, c’est-à-dire en principe celle au cours de laquelle son époux a cessé son activité et fait valoir ses droits à la retraite.

En l’espèce, dès lors que M. A… est décédé le 1er juin 1991, date à laquelle il n’avait pas encore cessé son activité et fait valoir ses droits à la retraite, la créance de M^me A… se rattache à l’année au cours de laquelle elle a obtenu une pension de réversion au titre de cette activité. Il résulte de l’instruction que si M^me A… a obtenu une pension de réversion au titre de l’activité libérale de son époux le 1er juin 2000, elle n’a sollicité de pension de réversion au titre de l’activité salariée de son époux qu’au 1er juillet 2016. Ainsi, elle n’a pu avoir connaissance de toute l’étendue de son préjudice, correspondant à une minoration des pensions de réversion versées par la CARSAT et l’IRCANTEC, ainsi qu’aux montants de cotisations à verser pour obtenir une pension complète, qu’à compter de l’année 2016 au cours de laquelle la pension de réversion au titre de l’activité salariée de son conjoint décédé a été liquidée. Ainsi, à la date à laquelle M^me A… a saisi le tribunal administratif de Dijon d’une demande de condamnation de l’État à l’indemniser des préjudices subis, le 30 novembre 2023, sa créance n’était pas prescrite, dès lors que le délai de prescription a été interrompu par les instances juridictionnelles entreprises entre 2017 et 2022. Par suite, le ministre n’est pas fondé à opposer l’exception de prescription quadriennale à la créance dont se prévaut M^me A….

En ce qui concerne le préjudice :

Le préjudice ouvrant droit à réparation au profit de M^me A…, qui constitue la créance dont elle peut se prévaloir à l’encontre de l’État, correspond, d’une part, au montant des cotisations patronales et salariales qu’elle aura à acquitter au lieu et place de l’État, employeur de son défunt conjoint, pour la période en cause, tant auprès du régime général de retraite que du régime complémentaire et, d’autre part, au montant correspondant à la minoration de sa pension de réversion au titre de l’activité salariée de son conjoint, au titre de ces deux régimes de retraite, depuis la liquidation de sa pension de réversion au 1er juillet 2016.

En premier lieu, dès lors que le montant des rémunérations perçues par les vétérinaires libéraux au titre du mandat sanitaire ne saurait se déduire de la seule existence de ce mandat, détenu par la quasi-totalité des vétérinaires à raison d’une activité qui ne revêtait au demeurant qu’un caractère accessoire et complémentaire, en sus de leur activité libérale, l’attestation, rédigée le 1er mars 2012 par le directeur adjoint de la protection des populations de Saône-et-Loire, si elle atteste du fait que M. A… bénéficiait d’un mandat sanitaire pour la période courant entre le 15 septembre 1961 et le 31 décembre 1989 inclus, n’est pas de nature à justifier de la réalité de l’exercice de son mandat sanitaire et des revenus qu’il en aurait tirés au titre des années en cause. M^me A… fournit, d’une part, les avis d’imposition sur les revenus des années 1976 à 1978, 1980, 1981, 1983 à 1987, et 1989 faisant état de revenus issus d’une activité salariée, de déclarations de revenus préremplies par les déclarations de la direction des services vétérinaires de Macon identifiant des revenus perçus au titre des actes de prophylaxie pour les années 1982, 1988, 1990 et 1991, et, d’autre part, un relevé de carrière établi au titre du régime général identifiant uniquement des sommes perçues au titre des années 1960 et 1961. Si les documents fournis permettent d’établir de la perception de revenus salariés n’ayant pas fait l’objet de déclaration auprès du régime général au titre des années 1976 à 1978 puis 1980 à 1989, tel n’est pas le cas concernant les années 1960 à 1975 et 1979 pour lesquelles aucun document permettant de lier les sommes perçues et les actes de prophylaxie réalisés n’est produit. Par suite, il y a seulement lieu d’intégrer à l’assiette de calcul de ses indemnités, les rémunérations qui auraient été versées à M. A… au cours des années 1976 à 1978 et 1980 à 1989 à raison de l’exercice de son mandat sanitaire, soit un montant de 218 696,65 euros.

En deuxième lieu, en l’absence de tout élément de nature à justifier de l’existence même d’une rémunération perçue à l’occasion d’opérations effectuées à raison du mandat sanitaire de son défunt époux au titre des années 1960 à 1975 et 1979, M^me A… ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l’article R. 351-11 du code de la sécurité sociale selon lesquelles « lorsque le montant de la rémunération perçue par l’assuré n’est pas démontré (…), les cotisations sont calculées sur une assiette forfaitaire, fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé de l’agriculture (…) ».

En troisième lieu, selon les dispositions de l’article 10 de la loi du 22 juin 1989, modifiant et complétant certaines dispositions du livre II du code rural, ainsi que certains articles du code de la santé publique, applicable à compter du 1er janvier 1990 : « Les rémunérations perçues au titre de l’exercice du mandat sanitaire sont assimilées, pour l’application du code général des impôts et du code de la sécurité sociale, à des revenus tirés de l’exercice d’une profession libérale. ». Il résulte de ces dispositions que toutes les rémunérations perçues à compter du 1er janvier 1990 par les vétérinaires à raison du mandat sanitaire détenu par eux sont, quelle que soit la date de réalisation des prestations auxquelles elles se rapportent, assimilées à des revenus tirés de l’exercice d’une profession libérale. Par suite, il n’y a pas lieu d’intégrer à l’assiette de calcul de ses indemnités les rémunérations qui auraient été versées à M. A… au cours des années 1990 et 1991 à raison de l’exercice de son mandat sanitaire avant le 1er janvier 1990.

En quatrième lieu, à l’appui de sa demande, M^me A… a déterminé le préjudice qu’elle invoque, né d’une part de la nécessaire régularisation des cotisations au régime général et au régime complémentaire, n’ayant pas été versées par l’Etat, et, d’autre part, d’un versement minoré de pensions de réversion par ces deux régimes.

Il résulte de tout ce qui précède que M^me A… est fondée à soutenir que les rémunérations perçues au cours des années 1976 à 1978 et 1980 à 1989 à raison de l’exercice de son mandat sanitaire, soit un montant de 218 696,65 euros, doivent être prises en compte pour le calcul des cotisations et de l’indemnité correspondant à ses arrérages de pension de réversion au titre des régimes général et complémentaire. Néanmoins, à défaut de documents probants établis par les organismes CARSAT et IRCANTEC, le tribunal n’est pas en mesure de calculer le montant des cotisations au régime général et complémentaire de retraite que l’administration aurait dû verser, ni les arrérages échus de pension de réversion des régime général et complémentaire qui devraient être versés à M^me A… au titre des salaires visés aux points précédents pour les années 1976 à 1978 et 1980 à 1989. Par suite, il y a lieu de renvoyer M^me A… devant le ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire pour le calcul des cotisations et de l’indemnité à laquelle elle a droit au titre de ces années.

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’État, une somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par M^me A… et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L’Etat est condamné à verser à M^me B… A… une indemnité correspondant à l’arriéré des cotisations patronales et salariales qui auraient dû être versées au régime général de sécurité sociale et à l’institut de retraite complémentaire des agents non-titulaires de l’Etat et des collectivités publiques au titre des années 1976 à 1978 et 1980 à 1989. La requérante est renvoyée devant l’administration pour que celle-ci procède, dans un délai de six mois à compter de la date de notification du présent jugement, à la liquidation et au paiement de l’indemnité qui lui est due.

Article 2 : L’Etat est condamné à verser à M^me B… A… la somme correspondant à la différence entre le montant des pensions de réversion qu’elle a perçues du 1er juillet 2016 à la date du présent jugement et celui des pensions qu’elle aurait perçues si M. C… A… avait été régulièrement affilié par l’Etat au régime général de sécurité sociale ainsi qu’au régime de l’institut de retraite complémentaire des agents non-titulaires de l’Etat et des collectivités publiques au titre des activités réalisées pendant les années 1976 à 1978 et 1980 à 1989. La requérante est renvoyée devant l’administration pour que celle-ci procède, dans un délai de six mois à compter de la date de notification du présent jugement, à la liquidation et au paiement de l’indemnité qui lui est due.

Article 3 : L’Etat versera à M^me B… A… une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M^me B… A… et au ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet de Saône-et-Loire.

Délibéré après l’audience du 3 février 2026, à laquelle siégeaient :

M. Nicolet, président,

M^me Hascoët, première conseillère,

M^me Pfister, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mars 2026.

La rapporteure,

S. PFISTER

Le président,

P. NICOLET

La greffière,

L. CUROT

La République mande et ordonne au ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,