TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE LILLE

N° 1901016

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

COMMUNAUTE DE COMMUNES CŒUR

D’OSTREVENT

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
M^me Z A

Rapporteure

Le tribunal administratif de Lille
M. B C (2ème chambre)

Rapporteur public

Audience du 29 novembre 2021

Décision du 22 décembre 2021

135-05-01

01-03-02

с

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 2 février, 5 juillet et 23 octobre 2019, la communauté de communes Cœur d’Ostrevent, représentée par M^e Dubois, demande au tribunal:

1°) d’annuler l’arrêté du 22 décembre 2018 par lequel le préfet du Nord a décidé du retrait de la commune d’Emerchicourt de la communauté de communes Cœur d’Ostrevent ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 800 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 9 mai et 9 septembre 2019, le préfet du

Nord conclut, à titre principal, au rejet de la requête, et à titre subsidiaire, à ce que

l’annulation soit prononcée avec un effet différé à compter du 1 janvier de l’année suivant la date de notification du jugement.

La procédure a été communiquée à la communauté d’agglomération de la porte du Hainaut, ainsi qu’aux communes d’Emerchicourt, de Wallers, d’Abscon, d’Avesnes-le-Sec, de

Bellaing, de Bouchain, de Bousignies, de Brillon, de Bruille-Saint-Amand, de Château

l’Abbaye, de Denain, de Douchy-les-Mines, d’Escaudain, d’Escautpont, de Flines-lès

Mortagne, d’Hasnon, d’Haspres, d’Haulchin, d’Haveluy, d’Hélesmes, d’Hérin, d’Hordain, de Lecelles, de Lieu-Saint-Amand, de Lourches, de Marquette-en-Ostrevant, de Mastaing, de

Maulde, de Millonfosse, de Mortagne-du-Nord, de Neuville-sur-Escaut, de Nivelle, de

Noyelles-sur-Selle, d’Oisy, de Raismes, de Roeulx, de Rosult, de Rumegies, de Saint-Amand les-Eaux, de Sars-et-Rosières, de La Sentinelle, de Thiant, de Thun-Saint-Amand, de Trith

Saint-Léger, de Wasnes-au-Bac, de Wavrechain-sous-Denain, de Wavrechain-sous-Faulx, de Lewarde, d’Aniche, d’Auberchicourt, de Bruille-lez-Marchiennes, d’Écaillon, d’Erre, de

Fenain, d’Hornaing, de Loffre, de Marchiennes, de Masny, de Monchecourt, de Montigny-en

Ostrevent, de Pecquencourt, de Rieulay, de Somain, de Tilloy-lez-Marchiennes, de Vred, de Wandignies-Hamage, et de X qui n’ont pas produit de mémoire.

Vu:

- les autres pièces du dossier.

Vu:

- le code général des collectivités territoriales;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique : le rapport de M^me A,

- les conclusions de M. C, rapporteur public,

- les observations de M^e Dubois, représentant la communauté de communes Cœur

d’Ostrevent, et celles de M^me L…, représentant la communauté d’agglomération de la porte du Hainaut.

Considérant ce qui suit :

¹. Par une délibération du 16 janvier 2015, la commune d’Emerchicourt (Nord) a sollicité son retrait de la communauté de communes Cœur d’Ostrevent (CCCO) et son adhésion à la communauté d’agglomération des Portes du Hainaut (CAPH), dans le cadre de la procédure dérogatoire prévue à l’article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales. Par une délibération du 9 février 2015, la CAPH a donné son accord à cette adhésion. Par deux arrêtés du 22 décembre 2018, le préfet du Nord a décidé, d’une part, du retrait de la commune d’Emerchicourt de la CCCO et, d’autre part, de son adhésion à la

CAPH, à compter du 1 janvier 2019. Par la présente requête, la CCCO demande au tribunal d’annuler l’arrêté précité retirant la commune d’Emerchicourt de ses communes membres.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

deux mois. / Ce retrait s’effectue dans les conditions fixées par l’article L. 5211-25-1. Il vaut réduction du périmètre des syndicats mixtes dont la communauté de communes est membre dans les conditions fixées au troisième alinéa de l’article L. 5211-19 ». Par ailleurs, en vertu de l’article L. 5211-45 du même code, dans sa version alors applicable : « (…) / La commission départementale de la coopération intercommunale, consultée par le représentant de l’Etat dans le département sur toute demande de retrait (…) d’une communauté de communes en application de l’article L. 5214-26, est composé de la moitié des membres élus par le collège visé au 1° de l’article L. 5211-43, dont deux membres représentant les communes de moins de 2 000 habitants, du quart des membres élus par le collège visé au 2° du même article L. 5211-43, et de la moitié du collège visé au 3° dudit article L. 5211-43 »>.

³. Il ressort de la lettre même des dispositions précitées que la création de la formation restreinte ne répond pas qu’à une volonté de simplification et d’efficacité de la procédure, mais qu’elle a aussi pour but de renforcer la représentation des communes et des établissements intercommunaux par rapport à celle du conseil départemental et du conseil régional, qui en sont exclus. Par suite, la composition de cette commission dans sa formation restreinte prévue par le second alinéa de l’article L. 5211-45 du code général des collectivités territoriales n’est pas le fruit d’une simple réduction proportionnelle du nombre de membres de chacun des collèges, mais traduit un équilibre de représentation différent. Il en résulte que la consultation de la commission départementale de coopération dans sa formation restreinte, qui constitue une garantie, ne saurait être considérée comme équivalente à la consultation de cette même commission dans sa formation plénière.

⁴. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que si la commission départementale de coopération intercommunale s’est réunie en formation restreinte le 18 mai

2015 à l’effet de se prononcer sur le retrait de la commune d’Emerchicourt de la CCCO, le quorum n’était pas atteint, dès lors que seuls dix membres sur vingt et un étaient présents. A

l’issue de la séance, les membres présents, dont un disposant d’un pouvoir, ont néanmoins voté et recueilli neuf voix en faveur du retrait. Il ressort également des pièces du dossier que la formation plénière s’est ensuite également prononcée sur ce retrait, à bulletins secrets, recueillant quarante voix pour et quinze voix contre. Cependant, eu égard à ce qui a été dit au point 3, la consultation de cette dernière formation ne constitue pas une garantie équivalente à celle prévue par les dispositions précitées de l’article L. 5211-45 du code général des collectivités territoriales. Par ailleurs, dès lors que le quorum n’était pas atteint lors de la réunion de la formation restreinte, les communes et établissements publics concernés par ce retrait doivent être regardés comme ayant été privés d’une garantie. Dans ces conditions, le vice de procédure ainsi soulevé entache d’illégalité l’arrêté litigieux.

⁵. En deuxième lieu, une omission ou une erreur dans les visas est sans influence sur la légalité de l’arrêté. Par ailleurs, et en tout état de cause, si l’arrêté en litige est indivisible de l’arrêté du même jour portant adhésion de la commune d’Emerchicourt à la

CAPH, ils sont néanmoins soumis à des dispositions différentes et, par suite, à des procédures

d’adoption concomitantes, mais distinctes. Or, il ne résulte pas des dispositions de l’article L. 5214-26 précité du code général des collectivités territoriales que les communes membres de

l’établissement public de coopération intercommunale d’accueil doivent être consultées préalablement à la décision de retrait. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’absence de mention des avis de ces dernières dans les visas de l’arrêté en litige ne peut qu’être écarté.

6. En troisième lieu, en vertu de l’article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales : « I.- Sans préjudice des dispositions de l’article L. 5215-40, le

périmètre de l’établissement public de coopération intercommunale peut être ultérieurement étendu, par arrêté du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés, par adjonction de communes nouvelles : / 1° Soit à la demande des conseils municipaux des communes nouvelles. La modification est alors subordonnée à l’accord de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale; / 2° Soit sur l’initiative de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale. La modification est alors subordonnée à l’accord du ou des conseils municipaux dont l’admission est envisagée ; / 3° Soit sur l’initiative du représentant de l’Etat. La modification est alors subordonnée à

l’accord de l’organe délibérant et des conseils municipaux dont l’admission est envisagée. / Dans les trois cas, à compter de la notification de la délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale au maire de chacune des communes membres, le conseil municipal de chaque commune membre dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer sur l’admission de la nouvelle commune, dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création de l’établissement public de coopération intercommunale, A défaut de délibération dans ce délai, sa décision est réputée favorable. Les mêmes règles s’appliquent pour les conseils municipaux des communes dont l’admission est envisagée. Dans les cas visés aux 1° et 3°, l’organe délibérant dispose d’un délai de trois mois à compter de la réception de la demande. / (..) »

⁷. Le retrait d’une commune d’une communauté de communes dans le cadre des dispositions de l’article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales ne peut intervenir qu’en vue de l’adhésion de cette commune à un autre établissement public de coopération intercommunale. Il en résulte que les arrêtés autorisant le retrait et l’adhésion forment un tout indivisible, de telle sorte qu’une illégalité affectant l’un des deux arrêtés les rend tous deux illégaux.

⁸. Il ressort des pièces du dossier que le conseil communautaire de la CAPH a donné son accord à l’adhésion de la commune d’Emerchicourt le 9 février 2015 et que les communes membres de cet établissement public de coopération intercommunale ont toutes émis leur avis avant l’édiction de l’arrêté en litige. Les dispositions précitées de l’article L.

5211-18 du code général des collectivités territoriales ne prévoient aucun délai de notification aux communes membres de la délibération du conseil communautaire à peine de nullité. Par ailleurs, à supposer même que certaines communes membres se soient explicitement prononcées en faveur de l’adhésion après l’expiration du délai de trois mois, ce qui n’est au demeurant pas établi faute de preuve de notification de la délibération du 9 février 2015, une telle circonstance n’entache pas d’irrégularité la procédure, ce second avis, en l’espèce identique, ne constituant qu’un élément d’appréciation supplémentaire pour l’autorité décisionnaire. A supposer également que certaines communes se soient prononcées préalablement à la notification de la délibération du conseil communautaire de la CAPH, les dispositions précitées n’imposent pas que leur avis soit postérieur à cette notification. Enfin, la commune d’Helesmes s’étant seule prononcée contre l’adhésion de la commune

d’Emerchicourt, les conditions de majorité qualifiée prévue à l’article précité étaient bel et bien remplies. Par suite, les moyens tirés de l’existence de vices dans la procédure de consultation des communes membres de la CAPH préalablement à l’adoption de l’arrêté du 22 décembre 2018 portant adhésion de la commune d’Emerchicourt à cet établissement public de coopération intercommunale doivent être écartés.

9. En quatrième lieu, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que les élus communautaires aient été dument informés préalablement à l’adoption de la délibération du 9 février 2015 de l’objet et de l’impact de cette délibération, notamment de ses conséquences

financières et fiscales. Par ailleurs, il ne ressort pas davantage des termes des délibérations adoptées par les communes membres de la CAPH qu’elles aient reçu les informations leur permettant d’émettre un avis éclairé. Dans ces conditions, la requérante est fondée à soutenir que l’arrêté décidant de l’adhésion de la commune d’Emerchicourt à la CAPH est entaché

d’un vice de procédure. Compte tenu de ce qui a été dit au point 7, l’arrêté en litige est également entaché d’irrégularité.

10. En cinquième lieu, la CCCO soutient que, compte tenu du délai déraisonnable

à l’issue duquel l’arrêté en litige a été adopté, il méconnait le principe de sécurité juridique. Néanmoins, l’arrêté n’a ni pour objet ni pour effet de remettre en cause une situation acquise. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le retrait-adhésion de la commune d’Emerchicourt était, dès l’origine, envisagé au 1er janvier 2019. Enfin, la procédure, eu égard justement à sa durée, n’a pas constitué un changement brutal de l’organisation territoriale. Dans ces conditions, aucun des arguments invoqués par la requérante ne permet d’établir l’existence d’une atteinte au principe de sécurité juridique. Le moyen doit, par suite, être écarté.

11. En sixième lieu, en vertu de l’article L. 5210-1-1 du code général des

^{collectivité}s ^territoriales : «I Dans chaque département, il est établi, au vu d’une évaluation de la cohérence des périmètres et d’un état des lieux de la répartition des compétences des groupements existants et de leur exercice, un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales. / (…) / III. Le schéma prend en compte les orientations suivantes : 1° La constitution d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant au moins 15 000 habitants; (…) / 2° La cohérence spatiale des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au regard notamment du périmètre des unités urbaines au sens de l’Institut national de la statistique et des études économiques, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale; / 3° L’accroissement de la solidarité financière et de la solidarité territoriale; /

4° La réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes, en particulier par la suppression des doubles emplois entre des établissements publics de coopération intercommunale ou entre ceux-ci et des syndicats mixtes; / 5° Le transfert des compétences exercées par les syndicats de communes ou les syndicats mixtes à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou à un autre syndicat exerçant les mêmes compétences conformément aux objectifs de rationalisation des périmètres des groupements existants et de renforcement de la solidarité territoriale ; / 6° La rationalisation des structures compétentes en matière d’aménagement de l’espace, de protection de l’environnement et de respect des principes du développement durable ; / 7° L’approfondissement de la coopération au sein des périmètres des pôles métropolitains et des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux constitués en application des articles L. 5741-1 et L. 5741-4;/8° Les délibérations portant création de communes nouvelles./ (…)».

¹². Le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur l’appréciation à laquelle se livre le représentant de l’État dans le département pour décider, sur le fondement des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, de délimiter le périmètre territorial des établissements publics de coopération intercommunale.

13. Il ressort des pièces du dossier qu’alors que la CCCO se situe dans l’arrondissement du Douaisis, la commune d’Emerchicourt se situe dans l’arrondissement de

Valenciennes, s’inscrit dans le bassin de vie du Valenciennois et voit ses habitants s’orienter davantage vers les équipements et infrastructures du Valenciennois. Par ailleurs, l’adhésion à la CAPH doit également permettre à la commune d’Emerchicourt de bénéficier d’un soutien économique plus important pour les entreprises situées sur son territoire, contribuant au développement de l’emploi.

14. Si, en défense, la CCCO évoque une perte nette d’environ un million d’euros imputable au retrait de la commune d’Emerchicourt, cette somme ne représente que 3,4% du budget intercommunal. Par ailleurs, s’il ressort des pièces du dossier que la situation financière de la requérante n’a cessé de se dégrader depuis 2011, cette dégradation résulte principalement d’une mauvaise gestion de l’établissement et de choix d’investissements qui se sont avérés coûteux rendant nécessaire un certain nombre de réformes internes préconisées par la chambre régionale des comptes, sans lien avec le retrait de la commune

d’Emerchicourt. En outre, s’il ressort effectivement des pièces du dossier que la décision en cause est susceptible d’affecter la capacité d’autofinancement de la CCCO, il n’est pour autant pas établi que sa viabilité économique soit définitivement remise en cause. Enfin, si la

CCCO soutient que la commune d’Emerchicourt est un membre fondateur de l’établissement, cette circonstance historique ne saurait à elle seule justifier son maintien au sein de celui-ci. Dans ces conditions, et dès lors que l’arrêté en litige ne crée aucune discontinuité territoriale, la CCCO n’est pas fondée à soutenir qu’il serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

¹⁵. Il résulte de tout ce qui précède que la CCCO est fondée à demander l’annulation de l’arrêté qu’elle conteste pour les seuls motifs retenus aux points 4 et 9.

Sur la modulation des effets de l’annulation dans le temps :

16. L’annulation d’un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n’être jamais intervenu. Toutefois, s’il apparaît que cet effet rétroactif de l’annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur que de l’intérêt général pouvant s’attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif – après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l’ensemble des moyens, d’ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l’acte en cause de prendre en considération, d’une part, les conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d’autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l’annulation. Il lui revient

d’apprécier, en rapprochant ces éléments, s’ils peuvent justifier qu’il soit dérogé, à titre exceptionnel, au principe de l’effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l’affirmative, de prévoir dans sa décision d’annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l’acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l’annulation ne prendra effet qu’à une date ultérieure qu’il détermine.

17. En l’espèce, l’annulation rétroactive de l’arrêté litigieux priverait de base légale les décisions prises depuis le 1 janvier 2019 par les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale concernés et induirait des conséquences fiscales et budgétaires importantes. De telles conséquences seraient

manifestement excessives au regard des motifs d’annulation retenus aux points 4 et 9. Par suite, eu égard aux circonstances de l’espèce, il y a lieu de ne prononcer l’annulation de cet arrêté qu’à compter du 1-juillet 2022, afin d’assurer la continuité des services et compétences, et de prévoir que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date du présent jugement contre les actes pris sur son fondement, les effets de l’arrêté litigieux antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs.

Sur les frais liés au litige :

18. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 800 euros à verser à la CCCO au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE:

.Article 1 L’arrêté du 22 décembre 2018 portant retrait de la commune d’Emerchicourt de la communauté de communes Cœur d’Ostrevent est annulé.

Article 2 L’annulation prononcée à l’article 1 du présent jugement prendra effet le 1 juillet 2022.

Article 3 Sous réserve des actions contentieuses engagées à la date du présent jugement contre des actes pris sur le fondement des arrêtés annulés, les effets produits par cet arrêté antérieurement à son annulation sont regardés comme définitifs.

Article 4: L’Etat versera à la CCCO la somme de 1 800 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la communauté de communes Cœur d’Ostrevent, au préfet du Nord, à la communauté d’agglomération de la porte du Hainaut, à la commune d’Emerchicourt, à la commune de Wallers, à la commune d’Abscon, à la commune

d’Avesnes-le-Sec, à la commune de Bellaing, à la commune de Bouchain, à la commune de

Bousignies, à la commune de Brillon, à la commune de Bruille-Saint-Amand, à la commune de Château-l’Abbaye, à la commune de Denain, à la commune de Douchy-les-Mines, à la commune d’Escaudain, à la commune d’Escautpont, à la commune de Flines-lès-Mortagne, à la commune d’Hasnon, à la commune d’Haspres, à la commune d’Haulchin, à la commune d’Haveluy, à la commune d’Hélesmes, à la commune d’Hérin, à la commune d’Hordain, à la commune de Lecelles, à la commune de Lieu-Saint-Amand, à la commune de Lourches, à la commune de Marquette-en-Ostrevant, à la commune de Mastaing, à la commune de Maulde,

à la commune de Millonfosse, à la commune de Mortagne-du-Nord, à la commune de Neuville-sur-Escaut, à la commune de Nivelle, à la commune de Noyelles-sur-Selle, à la commune d’Oisy, à la commune de Raismes, à la commune de Roeulx, à la commune de

Rosult, à la commune de Rumegies, à la commune de Saint-Amand-les-Eaux, à la commune de Sars-et-Rosières, à la commune de La Sentinelle, à la commune de Thiant, à la commune de Thun-Saint-Amand, à la commune de Trith-Saint-Léger, à la commune de Wasnes-au-Bac,

à la commune de Wavrechain-sous-Denain, à la commune de Wavrechain-sous-Faulx, à la commune de Lewarde, à la commune d’Aniche, à la commune d’Auberchicourt, à la commune de Bruille-lez-Marchiennes, à la commune d’Écaillon, à la commune d’Erre, à la commune de Fenain, à la commune d’Hornaing, à la commune de Loffre, à la commune de Marchiennes, à la commune de Masny, à la commune de Monchecourt, à la commune de

Montigny-en-Ostrevent, à la commune de Pecquencourt, à la commune de Rieulay, à la commune de Somain, à la commune de Tilloy-lez-Marchiennes, à la commune de Vred, à la commune de Wandignies-Hamage, et à la commune de X.

Délibéré après l’audience du 29 novembre 2021, à laquelle siégeaient :

M. Bauzerand, président,
M. Even, premier conseiller,
M^me A, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 décembre 2021.

La rapporteure, Le président,

Signé Signé

C. A Ch. BAUZERAND

La greffière,

Signé M. Y

². En premier lieu, en vertu de l’article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales : « Par dérogation à l’article L. 5211-19, une commune peut être autorisée, par le représentant de l’Etat dans le département après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale réunie dans la formation prévue au second alinéa de l’article L. 5211-45, à se retirer d’une communauté de communes pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le conseil communautaire a accepté la demande d’adhésion. L’avis de la commission départementale de la coopération intercommunale est réputé négatif s’il n’a pas été rendu à l’issue d’un délai de