Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 31 mai 2024, M. et M^me A… représentés par M^e Broussard, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération n°312/23 du 14 décembre 2023 du conseil communautaire de la communauté d’agglomération du grand Guéret portant approbation du projet final de révision du plan local d’urbanisme de la commune de Sainte-Feyre en tant qu’il classe en zone agricole leurs parcelles cadastrées section ZP nos 0017 et 0018, ensemble la décision du 3 avril 2024 par laquelle le président de la communauté d’agglomération du grand Guéret a rejeté leur recours gracieux ;

2°) d’enjoindre au président de la communauté d’agglomération du grand Guéret d’inscrire à l’ordre du jour d’une réunion du conseil communautaire, la question de l’abrogation partielle du plan local d’urbanisme de Sainte-Feyre en tant qu’il classe en zone agricole leurs parcelles cadastrées section ZP nos 0017 et 0018, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération du grand Guéret, la somme de 1 500 euros, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Ils soutiennent que :

- ils disposent d’un intérêt à agir ;

- l’auteur de la décision de rejet de leur recours gracieux n’était pas compétent ;

- il n’appartenait pas au président de l’établissement public de se prononcer sur l’abrogation du PLU mais de convoquer l’organe délibérant à cette fin ;

- le résumé non technique de l’évaluation environnementale est insuffisant ainsi qu’il ressort de l’avis de l’autorité environnementale, en l’absence notamment d’un diagnostic complet des besoins fonciers et de la mise en œuvre d’une véritable démarche d’évitement-réduction des impacts environnementaux ;

- aucun registre en mairie ni aucune réunion publique pourtant prévus par la délibération du 7 septembre 2016 n’ont été mis en œuvre ;

- le classement de leurs parcelles est incohérent avec les orientations du plan d’aménagement et de développement durables ;

- ce classement est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation en ce que les parcelles sont comprises dans le hameau de Gorce, ne sont pas concernées par l’éclatement urbain, ne s’insèrent dans aucun espace agricole, sont dépourvues de tout potentiel agronomique, biologique ou économique et leur caractère fondamentalement résidentiel s’oppose à leur classement en zone agricole.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 avril 2025, la communauté d’agglomération du grand Guéret, représentée par M^e Amela-Pelloquin, conclut :

- à titre principal, au rejet de la requête comme non fondée ;

- à titre subsidiaire, sollicite l’application en cas d’illégalité entachant la révision du PLU de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme ;

- à ce que soit mis à la charge du requérant la somme de 2 500 euros, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Christophe,

- les conclusions de M. D…,

-et les observations de M^e Amela-Pelloquin, représentant la communauté d’agglomération du grand Guéret.

Considérant ce qui suit :

1. M. et M^me A… sont propriétaires de deux parcelles cadastrées section ZP nos 0017 et 0018 localisées au lieudit Gorce, sur la commune de Sainte-Feyre. A la suite de l’approbation le 14 décembre 2023, par la communauté d’agglomération du Grand Guéret (CCAG) de la révision générale du plan local d’urbanisme de la commune de Sainte-Feyre, ces parcelles ont été classées en zone agricole. Les requérants ont formé un recours gracieux le 14 février 2024 contre cette délibération en invitant le président de l’établissement public à la retirer. Par une décision du 3 avril 2024, ce dernier leur a opposé un refus. M. et M^me A… demandent au tribunal d’annuler cette décision ainsi que la délibération du 14 décembre 2023.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne la décision du 3 avril 2024 rejetant le recours gracieux :

2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative.

3. D’une part, les conclusions présentées par les requérants à fin d’annulation de la décision de rejet de leur recours gracieux doivent être regardées comme dirigées contre la délibération du 14 décembre 2023, par laquelle le conseil communautaire de la CCAG a approuvé la révision générale du plan local d’urbanisme de la commune de Sainte-Feyre. D’autre part, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le moyen selon lequel l’auteur de la décision de rejet du recours gracieux était incompétent est inopérant tant en ce qui concerne le rejet du recours gracieux des requérants contre la délibération du 14 décembre 2023 qu’en ce qui concerne le rejet de leur demande de retrait de cette délibération, qui doit être analysée comme une demande de tirer les conséquences de leur recours gracieux et non comme une demande dissociable de celui-ci.

En ce qui concerne la délibération du 14 décembre 2023 :

Sur la légalité externe :

3. Aux termes de l’article L. 104-1 du code de l’urbanisme : « Font l’objet d’une évaluation environnementale, dans les conditions prévues par la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ainsi que ses annexes et par le présent chapitre : (…) 3° bis Les plans locaux d’urbanisme ; (…). ». Aux termes de l’article L. 104-4 du même code : « Le rapport de présentation des documents d’urbanisme mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 : 1° Décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l’environnement ; 2° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives ; (…). ». Aux termes de l’article R. 122-20 du code de l’environnement : « I.- L’évaluation environnementale est proportionnée à l’importance du plan, schéma, programme et autre document de planification, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu’aux enjeux environnementaux de la zone considérée. II.- Le rapport environnemental, qui rend compte de la démarche d’évaluation environnementale, comprend un résumé non technique des informations prévues ci-dessous : (…) 2° Une description de l’état initial de l’environnement sur le territoire concerné, les perspectives de son évolution probable si le plan, schéma, programme ou document de planification n’est pas mis en œuvre, les principaux enjeux environnementaux de la zone dans laquelle s’appliquera le plan, schéma, programme ou document de planification et les caractéristiques environnementales des zones qui sont susceptibles d’être touchées par la mise en œuvre du plan, schéma, programme ou document de planification. Lorsque l’échelle du plan, schéma, programme ou document de planification le permet, les zonages environnementaux existants sont identifiés ; (…) 6° La présentation successive des mesures prises pour : a) Eviter les incidences négatives sur l’environnement du plan, schéma, programme ou autre document de planification sur l’environnement et la santé humaine ; b) Réduire l’impact des incidences mentionnées au a ci-dessus n’ayant pu être évitées ; c) Compenser, lorsque cela est possible, les incidences négatives notables du plan, schéma, programme ou document de planification sur l’environnement ou la santé humaine qui n’ont pu être ni évitées ni suffisamment réduites. S’il n’est pas possible de compenser ces incidences, la personne publique responsable justifie cette impossibilité. (…).

4. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une évaluation environnementale ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative.

5. Les requérants soutiennent que le résumé non technique de l’évaluation environnementale est insuffisant au regard de l’avis du 26 juillet 2023 de la mission régionale d’autorité environnementale (MRAe) s’agissant notamment d’un diagnostic complet des besoins fonciers et de la mise en œuvre d’une démarche d’évitement-réduction des impacts environnementaux sur les secteurs de développement urbains projetés. Toutefois, les requérants n’assortissent pas leur moyen des précisions suffisantes pour permettre au juge d’en apprécier le bien-fondé. Ainsi, s’agissant du diagnostic complet des besoins fonciers, il n’est pas précisé s’il renvoie à la partie diagnostic et analyse de l’état initial de l’environnement ou à celle relative à la justification du projet. En outre, il ressort des pièces du dossier que la CAGG dans son mémoire en réponse aux observations des personnes publiques associées, a complété le rapport de présentation qui doit être proportionné à l’importance du plan, pour tenir compte de cette observation. Elle a précisé à cet effet que la dimension intercommunale dont la MRAe recommande la prise en compte dans les besoins fonciers en matière de zones d’activité, a d’ores et déjà été intégrée à l’occasion de la révision/élaboration de quatre PLU et de trois cartes communales en prévoyant que l’ensemble des études afférentes privilégie une approche d’aménagement et de développement globale et partagée à l’échelle du territoire, respectueuse des spécificités locales. S’agissant de la mise en œuvre d’une stratégie d’évitement-réduction des impacts environnementaux sur les secteurs de développement urbain, là encore sans la moindre précision des requérants, la CCAG dans ce même mémoire en réponse rappelle que les mesures nécessaires ont été précisément définies dans l’évaluation environnementale et les reprend en les listant. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, ce résumé non technique renvoie à une étude plus détaillée de l’état initial de l’environnement en début du rapport de présentation, aux pages 22 à 96. Enfin, si les requérants soutiennent également que les chiffres de la consommation d’espaces mentionnés ainsi que ceux relatifs au foncier agricole ne prennent pas en compte les données disponibles les plus récentes, outre qu’ils ne précisent pas les données litigieuses et leur influence, il ressort du rapport de présentation de décembre 2023 qu’une actualisation des données sur l’année 2021 a bien été prise en compte. En tout état de cause, les requérants ne démontrent pas en quoi l’insuffisance reprochée du résumé non technique de l’évaluation environnementale aurait eu pour effet de vicier la procédure, dès lors qu’elle n’a pas eu pour effet de nuire à l’information complète de la population, qui s’est d’ailleurs exprimée, ni d’exercer une influence sur la décision de la CCAG. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance du résumé non technique de l’évaluation environnementale sera écarté.

6. Aux termes de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme, alors en vigueur : « Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° Les procédures suivantes : a) L’élaboration et la révision (…) du plan local d’urbanisme ; (…) ». Aux termes de l’article L. 103-3 de ce code : « Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : (…) 3° L’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public dans les autres cas. (…) ». Enfin aux termes de l’article L. 103-3 du même code : « Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l’importance et des caractéristiques du projet, au public d’accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l’autorité compétente. ». Il résulte de ces dispositions que la légalité d’une délibération approuvant un plan local d’urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l’a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l’élaboration de ce document d’urbanisme, il ne s’en déduit pas en revanche que l’organisation d’autres formes de concertation en sus des modalités définies par cette dernière délibération aurait, par elle-même, pour effet d’entacher d’illégalité la délibération approuvant le plan local d’urbanisme.

7. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Sainte-Feyre qui a initié la procédure de révision de son PLU avant le transfert de la compétence urbanisme à la CCAG le 27 mars 2017, a adopté une délibération du 7 septembre 2016 dans laquelle elle a notamment précisé les modalités de la concertation. Au titre de ces dernières, était prévue, la mise à disposition du public tout au long de la procédure d’un registre de recueil de leurs observations et la tenue d’une réunion publique. Les requérants soutiennent qu’aucun registre n’a été mis à disposition du public et que la réunion d’information n’a pas eu lieu. Toutefois, il ressort des pièces du dossier notamment d’une attestation du 15 janvier 2025 du maire de Sainte-Feyre qu’un cahier dit de doléances a bien été mis à disposition du public à la mairie, aux jours et heures d’ouverture. Si l’information de la mise à disposition de ce registre n’a pas été spécifiquement mentionnée, celle de la procédure de révision du PLU a bien été publiée à plusieurs reprises dans les bulletins municipaux de la commune de décembre 2017, 2018 et février 2022 permettant aux habitants concernés de se manifester pour faire part de leurs éventuelles observations. En outre, la réunion publique d’information envisagée dans un premier temps au cours de l’année 2020 n’a pu se tenir, selon le défendeur, en raison du contexte sanitaire lié à l’épidémie de Covid-19. Toutefois, pour pallier cette impossibilité momentanée, la commune a décidé la tenue de douze réunions publiques couvrant les cinquante-six hameaux de la commune de Sainte-Feyre dont celui de Gorce où sont situées les parcelles appartenant à M. et M^me A… ainsi qu’en attestent l’invitation qui leur a été adressée ainsi que le compte-rendu de cette réunion tenue le 9 novembre 2021. Par suite, le moyen tenant au vice de procédure sera écarté.

Sur la légalité interne :

8. Aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ». Il résulte de ces dispositions qu’une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

9. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation à ce titre ne peut être discutée devant le juge de l’excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d’erreur manifeste.

10. Il ressort du rapport du PADD qu’au regard de l’évolution de la population et de la taille décroissante des ménages, 147 logements supplémentaires seront construits sur Sainte-Feyre d’ici 2030. Le besoin foncier correspondant serait selon le PADD de 21 hectares, comparés au potentiel constructible de 110 hectares dont 85 à vocation d’habitat du PLU en vigueur et disséminé sur l’ensemble du territoire communal. Or, il est relevé que l’artificialisation des sols s’effectue principalement aux dépens de l’activité agricole. En résulte, au titre des enjeux du PADD, la préservation de l’activité agricole afin de maintenir les exploitations existantes et en développer de nouvelles. Parmi les objectifs partagés avec le grand Guéret, le PADD se donne pour ambition malgré la baisse régulière d’exploitations agricoles, d’une part de préserver les espaces agricoles pour maintenir une activité extensive en limitant l’impact de l’urbanisation sur les terres agricoles et en cherchant à rationaliser le développement de l’urbanisation, et d’autre part de préserver la vocation des villages et hameaux agricoles afin de garantir la fonctionnalité des espaces agricoles dans l’organisation du territoire. La déclinaison de cet objectif stratégique pour Sainte-Feyre, conduit dans le cadre de son objectif n° 1 à concentrer l’urbanisation sur le bourg et préserver les limites urbaines actuelles des autres villages afin de ne pas entraîner d’impact sur les espaces naturels et agricoles. A ce dernier titre, le hameau de Gorce est identifié sur la carte de synthèse du PADD comme à préserver dans ses limites actuelles en lien avec la maîtrise de la consommation foncière des espaces naturels, agricoles et forestier. Au sein des villages et hameaux à vocation agricole, dont celui de Gorce, l’un des objectifs est de permettre l’évolution des exploitations agricoles en permettant d’éventuels projets d’extension ou de construction de bâtiments agricoles. Pour ce faire, il est préférable selon le rapport de présentation de ne pas développer des constructions d’habitation, afin de permettre l’évolution des exploitations présentes et d’éviter toute nuisance pour les riverains.

11. Les requérants contestent le classement en zone agricole A de leurs deux parcelles cadastrées section ZP nos 0017 et 0018, classées au précédent PLU en zone mixte Uc et qui seraient selon leur appréciation, dépourvues de tout potentiel agronomique, biologique ou économique. Ils font valoir que la première est située dans un alignement urbain existant, desservie par la voirie et les réseaux, partiellement enclavée entre deux parcelles pouvant ainsi être considérée comme un interstice urbain, et la seconde construite à proximité du noyau historique du hameau de Gorce.

12. S’agissant de la parcelle n° 0018 sur laquelle est présente la maison d’habitation des requérants, il ressort des pièces du dossier et notamment du site Géoportail, accessible tant au juge qu’aux parties, que si elle est bien située à proximité du noyau urbanisé du hameau de Gorce, elle s’en détache très nettement par son implantation à l’intérieur même de la parcelle n° 0017 avec laquelle elle forme un tout représentant une large superficie de près de 6 hectares et s’ouvrant sur un vaste espace agricole. Il est ainsi soutenu en défense que cette position à l’intérieur de la parcelle n° 0017 classée en zone agricole est la conséquence d’un découpage parcellaire à l’initiative de M. et M^me A… pour « être à l’écart de leurs voisins ». Ce souhait d’isolement grâce à la protection offerte par l’insertion de la parcelle n° 0018 dans celle n° 0017 lui permet ainsi d’être en dehors de la partie urbanisée du hameau de Gorce. Elle est également bordée au nord, à l’ouest et à l’est par de très vastes étendues classées en zone agricole et dépourvues de toute habitation. Elle ne constitue pas, contrairement à ce qui est soutenu par M. et M^me A…, la limite du hameau de Gorce mais son extrémité et présenterait plutôt un risque d’étalement linéaire urbain si les auteurs du PLU avait conservé à la moitié de sa surface son caractère constructible. En outre, il ressort du règlement graphique du secteur que les quelques parcelles construites en dehors du noyau urbanisé du hameau de Gorce, auparavant classées en zone urbanisée en ont été exclues et reclassées en zone agricole afin de retrouver une cohérence dans les limites actuelles du hameau, conformément aux objectif n° 1 du PADD. S’agissant de la parcelle n° 0017, elle est intégrée à un vaste ensemble de parcelles de prairie permanente à vocation agricole qui s’étend vers l’extérieur du village, à l’est, à l’ouest et au nord. Elle présente dès lors un potentiel agronomique, biologique ou économique lequel s’apprécie à l’échelle du secteur, ainsi qu’il ressort de la consultation du registre parcellaire graphique sur le site Géoportail. Les requérants ne peuvent sérieusement prétendre que cette parcelle est située dans l’alignement urbain du hameau et constitue un interstice urbain en raison de son enclavement entre deux parcelles dont la n° 0018, alors d’une part que son importante superficie qui s’ouvre sur une vaste zone agricole ne peut être regardée comme s’insérant dans un tissu bâti existant et que d’autre part, il ressort du rapport de présentation que l’objectif des auteurs du PLU est de parvenir à un équilibre entre la préservation des terres agricoles, des espaces naturels et le développement urbain, ce parti impliquant de limiter et d’encadrer le développement des extensions urbaines linéaires. Par ailleurs, la circonstance que ce terrain soit accessible par la voie publique et relié aux réseaux ne suffit pas à rendre illégal son classement en zone agricole, les auteurs d’un plan local d’urbanisme pouvant classer en zone agricole des terrains équipés ou non. Enfin, les requérants ne peuvent utilement soutenir que leurs parcelles auraient dû être classées en zone constructible, dès lors qu’il n’appartient pas au juge de la légalité de rechercher si les auteurs du plan auraient pu adopter un autre classement, mais seulement de vérifier que le classement retenu n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation au regard des critères notamment énoncés aux points 8 et 10. Dès lors, au regard des caractéristiques de ces parcelles, qui ne sont pas dépourvues de potentiel agricole ou biologique et de leur proximité avec de larges étendues naturelles classées en zone agricole, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que leur classement en zone A serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

13. Il résulte de tout ce qui précède, que les conclusions à fin d’annulation de la délibération du 14 décembre 2023 et du rejet de leur recours gracieux, présentées par M. et M^me A… doivent être rejetées.

Sur les frais d’instance :

14. L’article L. 761-1 du code de justice administrative fait obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de la communauté d’agglomération du grand Guéret, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée à ce titre par les requérants. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de M. et M^me A… une somme d’argent au titre des frais exposés par la communauté d’agglomération du grand Guéret et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er

:

La requête de M. et M^me A… est rejetée.

Article 2

:

Les conclusions présentées par la communauté d’agglomération du grand Guéret au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3

:

Le présent jugement sera notifié à M^me E… A…, désignée représentante unique au titre des dispositions de l’article R. 751-3 du code de justice administrative et à la communauté d’agglomération du grand Guéret.

Délibéré après l’audience du 5 mai 2026 où siégeaient :

- M. Revel, président,

- M. Christophe, premier conseiller,

- M. Gazeyeff, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mai 2026.

Le rapporteur,

F. CHRISTOPHE

Le président,

F-J REVEL

La greffière,

M. F…

La République mande et ordonne

au préfet de la Creuse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision

Pour expédition conforme

Pour le Greffier en Chef,

La Greffière

M. F…