Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 21 décembre 2022, la société On Tower France et la société Free Mobile, représentées par M^e Martin (Pamlaw-Avocats), demandent au tribunal :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 10 novembre 2022 par lequel le maire de la commune de Saint-Étienne s’est, au nom de l’État, opposé à la déclaration préalable déposée par la société On Tower France le 13 septembre 2022 pour l’installation de deux nouvelles antennes de radiotéléphonie mobile, la rénovation d’une antenne existante et l’extension de la zone technique afférente, sur un immeuble sis 15 rue du Vernay, parcelle cadastrée n° EV 0018, sur le territoire de ladite commune ;

2°) à titre principal, de reconnaître l’existence d’une décision tacite de non opposition ou, à titre subsidiaire, d’enjoindre au maire de la commune de Saint-Étienne de délivrer au nom de l’État à la société On Tower France une décision de non-opposition à sa déclaration préalable, dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’État une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

— la décision attaquée est entachée d’incompétence de son signataire ;

— elle méconnaît les dispositions de l’article 222 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, en ce qu’une décision tacite de non-opposition est née le 13 octobre 2022, un mois après l’enregistrement de la déclaration préalable, sans que l’information d’un délai d’instruction de deux mois donnée le 23 septembre 2022 ait pu, en l’absence de motivation de la modification du délai, prolonger ce délai, et que l’arrêté du 20 octobre 2022 doit en conséquence être analysé comme une décision de retrait, illégale, de la décision tacite de non-opposition ;

— la décision est entachée d’une erreur de droit, en ce qu’elle oppose une mauvaise insertion dans le milieu environnant sans procéder à l’appréciation en deux temps successifs, d’une part de la qualité du site naturel et d’autre part de l’impact que la construction sur le site, qu’impose l’application de dispositions assimilables à celles de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ;

— le motif de la décision du 10 novembre 2022, tiré, par référence à un avis défavorable du maire de la commune de Saint-Etienne du 2 novembre 2022, de ce que le projet « peut porter atteinte à l’environnement », méconnaît les dispositions de l’article 11.1 du règlement de la zone UAc du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Étienne et est entaché d’une erreur d’appréciation, étant donnés d’une part l’absence de tout intérêt esthétique ou architectural du site et d’autre part le faible impact du projet ;

— en vertu de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme imposant l’indication de l’intégralité des motifs justifiant la décision négative, aucun nouveau motif ne pourra être substitué à l’unique motif, entaché d’erreur de droit et d’erreur d’appréciation, de la décision contestée ; il en résulte qu’il sera enjoint de délivrer une décision de non-opposition.

Par un courrier du 19 février 2024, la préfète de la Loire s’en remet à la sagesse du tribunal.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 mars 2024, la commune de Saint-Étienne, représentée par la SELARL NNG Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge solidaire de la société On Tower France et de la société Free Mobile au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— le juge des référés du tribunal a ordonné la suspension de l’exécution de l’arrêté du 10 novembre 2022 par une ordonnance du 8 février 2023 ;

— le moyen tiré de l’incompétence du signataire n’est pas fondé ;

— le délai d’instruction a été prolongé par un courrier du 23 septembre 2022, l’absence de mention de l’article R. 423-24 du code de l’urbanisme étant sans incidence ;

— le moyen tiré du non-respect de l’article UA 11.1 du règlement du plan local d’urbanisme n’est pas fondé, eu égard à l’intérêt du site et à l’atteinte aggravée par le projet ;

— à titre subsidiaire, le motif tiré de ce que le dossier ne comporte pas l’indication des matériaux utilisés et des modalités d’exécution des travaux, en méconnaissance de l’article R. 431-14 du code de l’urbanisme, doit être substitué au motif de l’arrêté contesté.

Par une ordonnance du 18 mars 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 8 avril 2024.

Vu :

— l’ordonnance n° 2300433 du 8 février 2023 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a ordonné la suspension de l’exécution de la décision d’opposition du 10 novembre 2022 sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative ;

— les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de l’urbanisme ;

— la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique ;

— le décret n° 2007-783 du 10 mai 2007 délimitant des opérations d’intérêt national et modifiant le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Maubon,

— les conclusions de M. Borges-Pinto,

— et les observations de M^e Chareyre, pour la commune de Saint-Etienne.

Considérant ce qui suit :

1. La société On Tower France est propriétaire d’installations et bâtiments permettant d’accueillir des dispositifs de radiotéléphonie qu’elle met à disposition d’opérateurs de téléphonie mobile, parmi lesquels la société Free Mobile. La société On Tower France a déposé une déclaration préalable, enregistrée le 13 septembre 2022, pour l’installation de deux nouvelles antennes de radiotéléphonie mobile, la rénovation d’une antenne existante et l’extension de la zone technique afférente, sur un immeuble sis 15 rue de Vernay sur le territoire de la commune de Saint-Etienne, au sein du périmètre de l’opération d’aménagement de Saint-Etienne visé au 8° de l’article R. 102-3 du code de l’urbanisme. Par leur requête, les sociétés On Tower France et Free Mobile demandent l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté du 10 novembre 2022 par lequel le maire de la commune de Saint-Etienne s’est, au nom de l’État, opposé à cette déclaration préalable.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. Aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’Etat. / () / Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / () ». Aux termes de l’article R. 423-19 de ce code : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet. » Aux termes de l’article R. 423-23 du même code : " Le délai d’instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; / () « Selon l’article R. 423-24 : » Le délai d’instruction de droit commun prévu par l’article R. 423-23 est majoré d’un mois : / () / c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques ; / () « . Aux termes de l’article R. 423-42 : » Lorsque le délai d’instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l’autorité compétente indique au demandeur ou à l’auteur de la déclaration, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; / c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l’article R. 424-2, qu’à l’issue du délai, le silence éventuel de l’autorité compétente vaudra refus tacite du permis. / Copie de cette notification est adressée au préfet. « Selon l’article R. 424-1 du code de l’urbanisme : » À défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; / () "

3. Il résulte de ces dispositions qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l’urbanisme relatives à l’instruction des déclarations préalables naît une décision de non-opposition à déclaration préalable. Une modification du délai d’instruction notifiée après l’expiration du délai d’un mois prévu à l’article R. 423-23 de ce code ou qui, bien que notifiée dans ce délai, ne serait pas motivée par l’une des hypothèses de majoration prévues aux articles R. 423-24 et suivants, n’a pas pour effet de modifier le délai d’instruction de droit commun à l’issue duquel naît une décision de non-opposition à déclaration préalable. S’il appartient à l’autorité compétente, le cas échéant, d’établir qu’elle a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé la prolongation du délai d’instruction, le bien-fondé de cette prolongation est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.

4. Il ressort des pièces du dossier que la société On Tower France a déposé une déclaration préalable pour l’installation de deux nouvelles antennes de radiotéléphonie mobile, la rénovation d’une antenne existante et l’extension de la zone technique afférente, sur une parcelle sise sur le territoire de la commune de Saint-Etienne, qui a été enregistrée le 13 septembre 2022 ainsi qu’en atteste un message électronique du « guichet urbanisme » de la commune de Saint-Etienne du même jour. Par un message électronique du 23 septembre 2022, dont il n’est pas contesté qu’il a été reçu le même jour, ce service a informé la société On Tower France que le dossier de demande enregistré en mairie le 13 septembre 2022 sous le numéro DP 42218 22 0783 était complet et a indiqué que « Le délai d’instruction de votre dossier est de 2 mois. La collectivité a donc jusqu’au 13/11/2022 pour statuer sur votre dossier. Passé cette date votre décision sera réputée favorable. ». Le 10 novembre 2022, le maire de la commune de Saint-Etienne s’est, au nom de l’État, opposé à la déclaration préalable.

5. La commune ne produit pas d’autre pièce que le courrier électronique du 23 septembre 2022 pour justifier de la notification de la modification du délai d’instruction à la société pétitionnaire. Ce courrier, qui ne mentionne pas le c) de l’article R. 423-24 du code de l’urbanisme dont la commune de Saint-Etienne se prévaut dans le cadre de la présente instance, ne précise pas en application de quelle disposition du code de l’urbanisme le délai d’instruction de droit commun d’un mois aurait été prolongé d’un mois, jusqu’au 23 novembre 2022. Cette notification d’une modification de délai, dépourvue de motivation, n’a dès lors pas pu avoir pour effet de modifier le délai d’instruction de droit commun, d’un mois à compter de l’enregistrement du dossier de la déclaration préalable comme complet le 13 septembre 2022, à l’issue duquel est née une décision de non-opposition à déclaration préalable. La société On Tower France est par suite titulaire d’une décision de non-opposition à sa déclaration préalable depuis le 13 octobre 2022, et l’arrêté du 10 novembre 2022 constitue une décision de retrait de cette décision de non-opposition tacite.

6. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. » Aux termes du premier alinéa de l’article 222 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique : « À titre expérimental, par dérogation à l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme et jusqu’au 31 décembre 2022, les décisions d’urbanisme autorisant ou ne s’opposant pas à l’implantation d’antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d’accroche et leurs locaux et installations techniques ne peuvent pas être retirées. »

7. L’arrêté en litige du 10 novembre 2022 procède, ainsi qu’il vient d’être dit, au retrait de la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable déposée le 13 septembre 2022 par la société On Tower France pour l’installation de deux nouvelles antennes de radiotéléphonie mobile, la rénovation d’une antenne existante et l’extension de la zone technique afférente. L’arrêté litigieux méconnaît ainsi les dispositions précitées du premier alinéa de l’article 222 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique.

8. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. » Aux termes de l’article UA 11 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Etienne : « 11.1. Pour tout type de construction : / 11.1.1 – La construction ou l’opération d’aménagement ne doit pas porter atteinte au caractère de la zone, à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. / () / 11.1.4 – Modulation de la règle de hauteur – Les hauteurs (h et H) définies à l’article 10 pourront, pour des motifs d’insertion dans le site, en fonction des hauteurs des constructions du site environnant : / – être modulées à la baisse, – être modulées à la hausse, qui ne pourront dépasser le 1/3 de la hauteur d’un étage courant de la construction. / () ».

9. Si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu’il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d’urbanisme de la commune. Pour apprécier aussi bien la qualité du site que l’impact de la construction projetée sur ce site, il appartient à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l’ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d’autres législations.

10. Il ressort des termes de l’arrêté du 10 novembre 2022 que la décision d’opposition est motivée par référence aux motifs de refus exposés par le maire de la commune de Saint-Etienne dans un avis, joint à l’arrêté contesté, émis le 2 novembre 2022, dans un sens défavorable au projet de la société On Tower France, au visa du 1 et du 4 de l’article 11.1 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Etienne, au motif que « l’installation d’antennes ainsi que le rajout de deux autres antennes peut porter atteinte à son environnement ».

11. Il ressort des pièces du dossier que le projet s’implantera en toiture d’un immeuble d’une hauteur de 15,70 mètres, sur laquelle sont déjà implantés trois secteurs d’antennes dont la hauteur de bas d’antenne (HBA) se situe à 17,20 mètres par rapport au sol. Le projet consiste en l’installation, dans les secteurs 1 et 3, de deux nouvelles antennes d’un mètre de hauteur, avec une HBA à 18,20 mètres par rapport au sol, en la rénovation de l’antenne existante du secteur 2 remplacée par une nouvelle antenne de 2,80 mètres de hauteur placée à 17,20 mètres de HBA par rapport au sol, en l’agrandissement de la zone technique existante et en les aménagements techniques associés. La zone d’implantation du projet est une zone urbaine dense de la ville de Saint-Etienne, et la rue concernée est composée d’immeubles d’habitation ne présentant ni harmonie ni intérêt esthétique, architectural ou patrimonial particulier. L’immeuble sur le toit duquel le projet sera implanté ne présente aucun intérêt esthétique ou patrimonial particulier et la commune, si elle fait valoir que l’immeuble est situé dans le périmètre de protection de très nombreux édifices protégés, n’établit ni même n’allègue que le projet serait en covisibilité avec un ou plusieurs de ces bâtiments remarquables. Le projet consiste quant à lui essentiellement en le rehaussement limité de deux secteurs d’implantation d’antennes existants et en le remplacement d’une antenne existante, sur le toit d’un immeuble de plus de quinze mètres de hauteur. Dans ces conditions, en s’opposant au projet litigieux au motif qu’il « peut porter atteinte à l’environnement », le maire de la commune de Saint-Etienne a entaché sa décision d’une erreur d’appréciation et méconnu les dispositions de l’article UA 11 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Étienne.

12. La commune de Saint-Etienne soutient que peut être substitué au motif de l’arrêté litigieux le motif tiré de la méconnaissance de l’article R. 431-14 du code de l’urbanisme, dès lors que, le projet étant situé dans les abords des monuments historiques, la notice aurait dû indiquer les matériaux utilisés et les modalités d’exécution des travaux. Toutefois, l’arrêté contesté a été édicté par le maire de Saint-Etienne au nom de l’État. Une substitution de motifs ne peut être demandée au juge de l’excès de pouvoir que par l’administration auteur de la décision attaquée. Par suite, il n’y a pas lieu de faire droit à la demande de substitution de motifs présentée par la commune de Saint-Etienne, qui n’est pas l’auteur de l’arrêté attaqué.

13. Il résulte de ce qui précède que les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que la décision du 10 novembre 2022 méconnait les dispositions de l’article 222 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 et celles du 1.1 de l’article UA 11 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Étienne.

14. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est de nature à justifier l’annulation de la décision contestée.

Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :

15. Il résulte de l’instruction, ainsi qu’il a été dit au point 5 du présent jugement, qu’une décision tacite de non-opposition à la déclaration de la société On Tower France est née le 13 octobre 2022. Ainsi, il n’y a pas lieu d’enjoindre au maire de Saint-Etienne de délivrer, au nom de l’État, à la société On Tower France un arrêté de non-opposition à sa déclaration préalable.

Sur les frais liés à l’instance :

16. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’État la somme que la société On Tower France et la société Free Mobile demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

17. La décision en litige ayant été prise au nom de l’État, la commune de Saint-Étienne n’est pas partie à la présente instance au sens des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, bien qu’elle ait été appelée en la cause pour produire des observations. Par suite, les conclusions de la commune de Saint-Étienne tendant à l’application de ces dispositions ne peuvent qu’être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 10 novembre 2022, par lequel le maire de la commune de Saint-Étienne s’est, au nom de l’État, opposé à la déclaration préalable déposée par la société On Tower France le 13 septembre 2022 pour l’installation de deux nouvelles antennes de radiotéléphonie mobile, la rénovation d’une antenne existante et l’extension de la zone technique, sur un immeuble sis 15 rue du Vernay sur le territoire de ladite commune, est annulé.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête n° 2209551 et les conclusions présentées par la commune de Saint-Étienne sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société On Tower France en application du dernier alinéa de l’article R. 751-3 du code de justice administrative, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune de Saint-Étienne.

Copie en sera adressée au préfet de la Loire.

Délibéré après l’audience du 21 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Drouet, président,

M^me Maubon, première conseillère,

M. Gilbertas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin 2024.

La rapporteure,

G. Maubon

Le président,

H. Drouet La greffière,

C. Amouny

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Une greffière,