Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 10 avril 2025, M. C… B… et M^me E… D…, représentés par M^e Niord, demandent au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 26 septembre 2024 par lequel le maire de Saint-Etienne a accordé à la société Lolitam un permis de construire en vue de l’édification d’un immeuble de trois étages comportant une maison de santé, douze logements et quarante-six places de stationnement, et la décision du 4 février 2025 rejetant leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Etienne et de la société Lolitam le versement de la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur requête est recevable, dès lors qu’ils justifient d’un intérêt leur donnant qualité pour agir ;

- ce projet n’est pas compatible avec l’orientation d’aménagement et de programmation dite « Le Berland ».

Par un mémoire en défense enregistré le 26 juin 2025, la commune de Saint-Etienne, représentée par M^e Nguyen, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable, dès lors que les requérants ne justifient pas d’un intérêt leur donnant qualité pour agir ;

- il y a lieu d’écarter l’application de l’orientation d’aménagement et de programmation « Le Berland » contenue dans le plan local d’urbanisme, laquelle est entachée d’illégalité en raison de son incohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables ;

- le moyen invoqué n’est pas fondé.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 juillet 2025, la société Lolitam, représentée par M^e Astor, conclut au rejet de la requête, à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et qu’ils soient condamnés à lui verser une indemnité de 30 000 euros sur le fondement de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable, faute pour les requérants de démontrer leur intérêt pour agir ;

- le moyen invoqué n’est pas fondé ;

- le recours des requérants est abusif et elle subit un préjudice qu’elle évalue à 30 000 euros.

Par un mémoire en défense distinct enregistré le 24 juillet 2025, la société Lolitam, représentée par M^e Astor, demande au tribunal de condamner M. B… et M^me D…, sur le fondement des dispositions de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme, à leur verser une indemnité de 30 000 euros en réparation des préjudices résultant pour elle du recours juridictionnel engagé par les requérants.

Elle soutient que :

- le recours présente un caractère abusif, dès lors qu’il a pour effet de reporter le début des travaux, alors qu’elle a investi des frais d’étude et de maîtrise d’œuvre.

- elle subit un préjudice qu’elle évalue à 30 000 euros.

Par courrier du 10 juin 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d’appeler l’affaire à l’audience et de la date à partir de laquelle l’instruction était susceptible d’être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article R. 613-1 et le dernier alinéa de l’article R. 613-2 du code de justice administrative.

La clôture immédiate de l’instruction est intervenue le 11 septembre 2025 par une ordonnance du même jour.

Un mémoire a été enregistré le 11 septembre 2025 pour M. B… et M^me D…, et n’a pas été communiqué, l’instruction étant close.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Viotti, première conseillère,

- les conclusions de M^me Anne-Lise Eymaron, rapporteure publique,

- les observations de M^e Nguyen, représentant la commune de Saint-Etienne et celles de M^e Peycelon, pour la société Lolitam.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 26 septembre 2024, le maire de Saint-Etienne a accordé à la société Lolitam un permis de construire en vue de l’édification d’un immeuble de trois étages comportant une maison de santé, douze logements et quarante-six places de stationnement. Par un courrier daté du 6 décembre 2024, M. B… et M^me D… ont formé un recours gracieux à l’encontre de cet arrêté, que le maire a rejeté le 4 février 2025. Par la présente requête, ils en demandent l’annulation.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Aux termes de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme : « Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ». Aux termes de l’article L. 152-1 de ce code : « L’exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d’installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu’elles existent, avec les orientations d’aménagement et de programmation ».

Il résulte de ces dispositions qu’une autorisation d’urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu’elle prévoit sont incompatibles avec les orientations d’aménagement et de programmation d’un plan local d’urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs. Cette compatibilité s’apprécie en procédant à une analyse globale des effets du projet sur l’objectif ou les différents objectifs d’une orientation d’aménagement et de programmation, à l’échelle de la zone à laquelle ils se rapportent.

Le plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Etienne comporte une orientation d’aménagement et de programmation (OAP) sectorielle dite « Le Berland » visant à étendre l’urbanisation, en continuité des lotissements existants, du secteur du Berland, principal lieu de développement du quartier de Saint-Victor-sur-Loire. Divisée en trois sites, cette OAP a pour finalité de renforcer l’offre d’accueil destinée à de nouveaux habitants au sein d’un tissu « pavillonnaire », de promouvoir l’implantation de logements locatifs, notamment au bénéfice des jeunes ménages, de valoriser le site de la Roseraie et d’encourager le développement des cheminements piétonniers. Il est ainsi prévu l’aménagement de trois secteurs à vocation principalement résidentielle, dont l’un est destiné plus particulièrement à accueillir des logements locatifs, au nord de la route départementale 3-2. L’ensemble des secteurs doivent, selon le schéma d’aménagement, participer à créer ou à conforter une mixité fonctionnelle à dominante d’habitat. Pour le secteur concerné par le projet de la société Lolitam, l’OAP prévoit l’implantation de « logements individuels » sur la partie basse de la parcelle, afin de réduire l’impact paysager des constructions. L’accès au site doit être assuré par le prolongement de la voie existante, tandis que la partie haute du terrain devra demeurer inconstructible afin de préserver une continuité avec le parc de la Roseraie. Un cheminement piéton est également prévu pour relier les deux rives de la RD 3-2. Des orientations paysagères accompagnent ces objectifs d’aménagement, afin de permettre une insertion harmonieuse des constructions dans un environnement structuré par des haies bocagères. A…, la butte située au sud de la RD 3-2 est réservée à une éventuelle extension du parc municipal de la Roseraie, ou la création d’un espace vert en lien avec celui-ci.

La commune de Saint-Etienne fait valoir que son maire était tenu d’écarter l’application de l’OAP « Le Berland » pour statuer sur la demande de permis de construire déposée par la société Lolitam en raison de son incohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme.

En vertu d’un principe général, il incombe à l’autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s’appliquer, en l’absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l’annulation ou les aurait déclarées illégales, lorsque les dispositions d’un document d’urbanisme, ou certaines d’entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d’illégalité, sauf si cette illégalité résulte de vices de forme ou de procédure qui ne peuvent plus être invoqués par voie d’exception en vertu de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme.

Ces dispositions doivent ainsi être écartées, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, par l’autorité chargée de délivrer des certificats d’urbanisme ou des autorisations d’utilisation ou d’occupation des sols, qui doit alors se fonder, pour statuer sur les demandes dont elle est saisie, sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur ou, dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d’une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu’il en soit fait application, sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l’urbanisme.

Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre une OAP et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si l’OAP ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite et en tout état de cause, l’inadéquation de l’OAP à une orientation ou à un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre cette OAP et ce projet.

Le projet d’aménagement et de développement durables poursuit l’objectif d’améliorer et de diversifier l’offre de logements, en favorisant une plus grande mixité sociale. À cette fin, les auteurs du plan local d’urbanisme ont entendu renforcer l’attractivité résidentielle de la commune de Saint-Etienne, en promouvant une offre plus adaptée aux exigences contemporaines et davantage diversifiées, tout en accordant une attention particulière à la qualité de l’environnement résidentiel et aux continuités entre espaces bâtis et naturels. Le projet souligne néanmoins que cet objectif de diversification de l’offre doit être concilié avec le respect de l’identité propre à chaque quartier. Il est ainsi expressément prévu, au sein du quartier de Saint-Victor-sur-Loire, de permettre des extensions pavillonnaires limitées, en continuité des secteurs déjà urbanisés, dans des conditions compatibles avec la préservation de l’environnement et des paysages. Plus globalement, le projet d’aménagement et de développement durables prévoit également de renforcer la présence de la nature à proximité de l’habitat, par la préservation, l’aménagement et le développement des parcs et espaces verts de proximité, ainsi que par l’amélioration de leurs liaisons avec les quartiers résidentiels. Il entend ainsi valoriser les espaces verts existants, poursuivre l’aménagement des parcs urbains et identifier des cheminements dédiés aux modes doux reliant les quartiers d’habitat aux parcs et espaces naturels. A…, les auteurs du plan local d’urbanisme ont affirmé leur volonté de protéger le caractère semi-rural du quartier de Saint-Victor-sur-Loire, en préservant ses atouts touristiques, nautiques, historiques, écologiques et paysagers, tout en maîtrisant le développement pavillonnaire, à la fois pour maintenir les activités agricoles et pour renforcer le rôle central du quartier « Le Berland », notamment par l’accueil de logements locatifs et de services. S’agissant du paysage, le projet souligne que les sites de Rochetaillée et de Saint-Victor-sur-Loire contribuent directement à la qualité de vie à Saint-Etienne, commune « particulièrement dense », et, à ce titre, il entend prévenir toute banalisation du bâti afin de faire du paysage un levier de valorisation et de développement du territoire. Ainsi, si, comme le fait valoir la commune de Saint-Etienne en défense, le projet d’aménagement et de développement durables tend à promouvoir des formes d’habitat moins consommatrices d’espaces et à prévenir le mitage des paysages ruraux par une urbanisation diffuse ou excessivement pavillonnaire, notamment à Saint-Victor-sur-Loire, il prévoit toutefois expressément que des extensions pavillonnaires ciblées doivent rester possibles dans ce quartier, et plus particulièrement dans le secteur « Le Berland ». Ce dernier est d’ailleurs identifié dans le rapport de présentation comme « le site principal de développement » de Saint-Victor-sur-Loire en raison de la présence de commerces, du parc de la Roseraie et du tissu pavillonnaire existant. Le rapport de présentation précise, à cet égard, que les auteurs du plan local d’urbanisme ont entendu proposer de nouvelles formes d’habitat répondant aux besoins des populations faisant le choix de vivre en pavillon dans les secteurs périurbains, notamment lors de l’accession à la propriété. Dans cette perspective, la commune a décidé de retenir le principe d’un développement mesuré de certains secteurs pavillonnaires, combiné à la promotion d’une habitation intermédiaire conciliant maîtrise de la consommation foncière et présence d’espaces extérieurs privatifs. Le rapport souligne enfin que cette orientation, visant à proposer des modes d’habitat renouvelés (logements avec espaces privatifs extérieurs) a été favorablement accueillie par les habitants lors du « second temps fort de la concertation ». Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, et contrairement à ce que soutient la commune de Saint-Etienne, l’OAP sectorielle dite « Le Berland », laquelle prévoit, sur trois zones identifiées et classées en zone 1AU, le développement d’une offre d’habitat pavillonnaire à Saint-Victor-sur-Loire, la construction de logements locatifs intermédiaires, la valorisation du parc de la Roseraie, l’amélioration des cheminements piétons par la création de liaisons dédiées aux modes doux, l’insertion paysagère des constructions afin de préserver le caractère bocager du site, ainsi que la création ou le renforcement d’une mixité fonctionnelle à dominante résidentielle, s’inscrit dans les orientations générales et objectifs précités du projet d’aménagement et de développement durables. Par suite, et en tout état de cause, la commune de Saint-Etienne n’est pas fondée à soutenir que cette orientation d’aménagement et de programmation est incohérente avec le projet d’aménagement et de développement durables et que son application devait être écartée par le maire lors de la délivrance du permis de construire en litige.

En second lieu, la compatibilité d’une autorisation d’urbanisme avec les orientations d’aménagement et de programmation d’un plan local d’urbanisme s’apprécie en procédant à une analyse globale des effets du projet sur l’objectif ou les différents objectifs d’une orientation d’aménagement et de programmation, à l’échelle de la zone à laquelle ils se rapportent.

Le projet de la société Lolitam vise à édifier, sur la parcelle cadastrée 292 AO 59 située dans le quartier « Le Berland », un immeuble en R+2 comportant une maison de santé au rez-de-chaussée et douze logements collectifs. Bien qu’il ne crée pas, comme le regrettent les requérants, des logements individuels, le projet en litige sera réalisé sur une fraction seulement de l’une des trois zones identifiées dans l’OAP sectorielle « Le Berland » et ne peut être regardé comme contrariant, à l’échelle de celle-ci, une telle orientation, alors par ailleurs qu’il contribue à la réalisation des objectifs visant à développer l’accueil de nouveaux habitants et à renforcer la mixité fonctionnelle à dominante habitat du quartier. À cet égard, si le pétitionnaire a indiqué, dans le formulaire normalisé de demande, que les logements collectifs seraient destinés à la vente, une telle circonstance ne fait pas obstacle à ce qu’ils soient, par la suite, mis en location par leurs futurs acquéreurs. Ainsi, le projet de la société Lolitam ne peut être regardé, de ce seul fait, comme contrariant l’objectif de l’OAP visant à « favoriser l’implantation de logements locatifs, en particulier pour les jeunes ménages ». A…, la hauteur limitée à deux étages de l’immeuble et le parti architectural retenu, caractérisé par sa sobriété, l’implantation perpendiculaire du bâtiment sur la parcelle, et la végétalisation significative du terrain, participent à l’atténuation de sa perception depuis l’espace public et les propriétés voisines, et concourent ainsi à une insertion plus harmonieuse de la construction dans le tissu bâti pavillonnaire, objectif également poursuivi par l’OAP « Le Berland ». Dans ces conditions, M. B… et M^me D… ne sont pas fondés à soutenir que le projet de la société Lolitam serait incompatible avec l’OAP « Le Berland ».

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que M. B… et M^me D… ne sont pas fondés à demander l’annulation de l’arrêté du 26 septembre 2024 et de la décision du 4 février 2025 rejetant leur recours gracieux.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme :

Aux termes de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme : « Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager est mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant et qui causent un préjudice au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l’auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel ».

Compte tenu de leur qualité de propriétaires d’une maison d’habitation adjacente au terrain d’assiette du projet en litige et du moyen développé à l’appui de leur requête, il ne résulte pas de l’instruction que le droit de M. B… et M^me D… de former un recours contre le permis de construire en litige autorisant l’édification d’un immeuble collectif en R+2 comportant une maison de santé et douze logements traduirait de leur part un comportement abusif au sens des dispositions précitées. Par suite, les conclusions indemnitaires de la société Lolitam doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Saint-Etienne et la société Lolitam, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, versent quelque somme que ce soit à M. B… et à M^me D… au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Saint-Etienne et la société Lolitam.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. B… et autre est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la société Lolitam sur le fondement de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Etienne et par la société Lolitam sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. C… B… et M^me E… D…, à la commune de Saint-Etienne et à la société Lolitam.

Délibéré après l’audience du 27 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Hervé Drouet, président,

M^me Océane Viotti, première conseillère,

M^me Léa Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 février 2026.

La rapporteure,

O. ViottiLe président,

H. Drouet

La greffière,

C. Chareyre

La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,