Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 23 février 2021 et le 1er septembre 2022, la commune d’Allauch, représentée par M^e Grimaldi, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d’annuler l’arrêté du 22 décembre 2020 prononçant la carence de la commune d’Allauch ;

2°) de prononcer la décharge ou le reversement par l’Etat du prélèvement mis à la charge de la commune en exécution de cet arrêté ;

3°) à titre subsidiaire, d’annuler l’article 5 de l’arrêté du 22 décembre 2020 ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la signataire du courrier du préfet du 17 juillet 2020 informant le maire de la commune d’Allauch de son intention d’engager la procédure de carence n’était pas compétente pour signer cette décision ;

— le courrier du préfet du 17 juillet 2020 adressé au maire de la commune est dénué de toute motivation en fait, le bilan triennal joint au courrier étant inintelligible, ce qui a privé le maire d’une garantie ;

— l’arrêté attaqué est entaché de vices de procédure relatifs à l’avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et de la commission nationale solidarité et renouvellement urbain ;

— les avis précités n’ont pas été communiqués au maire de la commune, il y a donc lieu de considérer qu’ils n’ont pas été sollicités avant le prononcé de la carence et qu’ils ont été rendus postérieurement aux dates butoirs figurant dans l’instruction ministérielle du 23 juin 2020 ;

— le prononcé de la carence est constitutif d’un détournement de procédure ;

— l’arrêté attaqué est entaché d’un défaut d’examen de la situation particulière de la commune, le préfet n’ayant pas tenu compte des efforts et des difficultés de la commune ;

— la sanction de majoration du prélèvement est disproportionnée ;

— l’article 5 de l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur de droit.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 août 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir, à titre principal, que la requête est irrecevable en raison de l’absence de production de l’arrêté du maire autorisant la commune à ester en justice et, à titre subsidiaire, qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de la construction et de l’habitation ;

— l’ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014 relative aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me B,

— les conclusions de M^me Beyrend, rapporteure publique,

— les observations de M^e Dubecq, substituant M^e Grimaldi, représentant la commune d’Allauch ;

— et les observations de M. A, représentant le préfet des Bouches-du-Rhône.

Considérant ce qui suit :

1. Le préfet des Bouches-du-Rhône a prononcé, par arrêté du 22 décembre 2020, la carence, au regard de ses objectifs de production de logements sociaux au titre de la période triennale 2017-2019, de la commune d’Allauch, telle que définie par l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, et a fixé le taux de majoration à appliquer au prélèvement effectué sur ses ressources fiscales à 63,55 %. Par sa requête, la commune d’Allauch demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 22 décembre 2020.

Sur le cadre juridique applicable :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction applicable au litige: « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5 au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l’article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune (). Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l’article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l’ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l’article L. 302-7 au 1er janvier de l’année précédente () ».

3. D’autre part, aux termes de l’article L. 302-9-1-1 du même code, dans sa rédaction applicable à l’espèce : « I. Pour les communes n’ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l’Etat dans le département réunit une commission chargée de l’examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. Cette commission, présidée par le représentant de l’Etat dans le département, est composée du maire de la commune concernée, du président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’habitat si la commune est membre d’un tel établissement, des représentants des bailleurs sociaux présents sur le territoire de la commune et des représentants des associations et organisations dont l’un des objets est l’insertion ou le logement des personnes défavorisées, œuvrant dans le département. / () Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle saisit, avec l’accord du maire concerné, une commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement. / II.- La commission nationale () entend le maire de la commune concernée ainsi que le représentant de l’Etat du département dans lequel la commune est située. / () / Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. / III. Préalablement à la signature par les représentants de l’Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l’article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu’elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d’un projet d’arrêté de carence, de l’absence de projet d’arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l’habitat et de l’hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l’Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement. / () ».

4. Enfin, aux termes du III de l’article R. 302-26 du même code, dans sa rédaction applicable à l’espèce, « () Les avis motivés de la commission sont transmis au ministre, qui assure leur publicité. Si l’avis comporte des recommandations en matière de construction de logements locatifs sociaux, prévues aux quatrième ou cinquième alinéas du II de l’article L. 302-9-1-1, l’avis est également transmis au préfet du département, qui le notifie au maire de la commune concernée et, le cas échéant, au président de l’établissement public de coopération intercommunale dont la commune est membre. Lorsque le ministre est destinataire d’un avis lui recommandant l’aménagement des obligations prévues à l’article L. 302-8, il prend sa décision dans le délai de trois mois suivant la transmission de l’avis. Sa décision est transmise au préfet du département, qui la notifie au maire de la commune concernée et, le cas échéant, au président de l’établissement public de coopération intercommunale dont la commune est membre ».

5. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, lorsqu’une commune n’a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus à l’article L. 302-9-1, d’apprécier si, compte tenu de l’écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l’affirmative, s’il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l’article L. 302-7, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l’article L. 302-9-1.

6. Lorsqu’une commune demande l’annulation d’un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l’article L. 302 9-1 du code de la construction et de l’habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d’une erreur d’appréciation des circonstances de l’espèce et, dans la négative, d’apprécier si, compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d’en réformer, le cas échéant, le montant.

Sur le constat de carence :

En ce qui concerne les vices de forme et de procédure :

7. En premier lieu, il résulte de l’instruction que, par arrêté du 4 février 2020 régulièrement publié au recueil des actes administratifs du même jour, le préfet des Bouches-du-Rhône a donné à M^me Juliette Trignat, secrétaire générale, délégation pour signer tous actes à l’exception de décisions limitativement énumérées parmi lesquelles ne figurent pas celles relatives au constat de carence en matière de logement social. Le moyen tiré de l’incompétence du signataire doit, dès lors, être écarté.

8. En deuxième lieu, la commune soutient que le courrier du préfet du 17 juillet 2020 adressé au maire de la commune est dénué de toute motivation en fait, le bilan triennal de production de logements locatifs sociaux 2017-2019 joint au courrier étant inintelligible dans la mesure où il ne précise ni quels sont les objectifs qui n’ont pas été réalisés par la commune, ni à quelle hauteur et à quel taux ces objectifs n’ont pas été respectés. Toutefois, il résulte de l’instruction que le courrier précité informant le maire de la commune d’Allauch de son intention d’engager la procédure de carence mentionne les données chiffrées pour la période considérée, en faisant état de ce que le bilan triennal assigné à la commune d’Allauch pour la période 2017-2019 porte le taux de réalisation de l’objectif triennal à 36,44 % de réalisation de logements locatifs sociaux par rapport à l’objectif quantitatif fixé et à 32,93% de réalisation de logements financés en prêt locatif aidé d’insertion par rapport à l’objectif qualitatif fixé. Ces indications ont ainsi permis à la commune de comprendre la mesure de carence décidée par le préfet. La procédure préalable au constat de carence comporte donc les considérations de fait sur lesquelles elle se fonde, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation en fait devra donc être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes de l’article 2 de l’ordonnance susvisée du 6 novembre 2014 relative aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial, en vigueur depuis le 1er janvier 2015 et qui s’applique au comité régional de l’habitat et de l’hébergement, dans sa rédaction alors applicable : « Sous réserve de la préservation, le cas échéant, du secret du vote, le président du collège d’une autorité mentionnée à l’article 1er peut décider qu’une délibération sera organisée au moyen d’une conférence téléphonique ou audiovisuelle ».

10. Il résulte de l’instruction, et notamment du compte-rendu de sa séance plénière du 16 décembre 2020 produit en défense, que le comité régional de l’habitat et de l’hébergement a bien été consulté. La réunion à distance de ce comité est rendue possible par les dispositions de l’ordonnance précitée. En outre, l’avis du comité a été rendu sur la base de documents de synthèse et de bilans chiffrés par commune (taux de réalisation des logements locatifs sociaux au niveau quantitatif et qualitatif) ainsi que des éléments de contexte local, et il ne résulte pas de l’instruction que la situation particulière de la commune d’Allauch n’aurait pas été examinée. A cet égard, il ne résulte pas des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation précitées, ni d’aucune autre disposition applicable, que le comité soit tenu, avant d’émettre son avis, de débattre de chacune des situations communales envisagées. La seule circonstance que le comité s’est borné dans son avis à émettre un avis global sur l’ensemble des communes sans faire état d’éléments propres à la situation de la commune d’Allauch n’est pas davantage de nature à le faire regarder comme n’ayant pas examiné sa situation particulière. Il ne ressort enfin d’aucun texte, pas plus que d’un principe, que cet avis aurait dû être communiqué à la commune. Par suite, le moyen tiré d’un vice de procédure au regard de l’avis émis par ce comité régional devra être écarté dans l’ensemble de ses branches.

11. En quatrième lieu, il résulte de l’instruction, et notamment du compte-rendu de la réunion du 1er septembre 2020 produit par la requérante, que la commission départementale prévue par les dispositions du I précité de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation s’est réunie pour l’examen du respect des obligations de la commune d’Allauch au titre du bilan triennal 2017-2019. Il ressort du compte-rendu de cette réunion que les représentants de la commune ont été entendus sur les raisons pour lesquelles l’objectif triennal n’avait pas été atteint, et que le maire n’a pas souhaité formuler de remarques sur le bilan chiffré de sa commune. La commission départementale, constatant que la commune n’avait, sur la période envisagée, réalisé que 36,45 % de l’objectif quantitatif 2017-2019, 32,93 % de prêt locatif aidé d’intégration et 28,44 % de prêt locatif social, a pris en considération les difficultés alléguées, tenant notamment au fort accroissement démographique de la commune, dans un contexte de forte densité de la partie urbaine de la commune et de l’existence d’espaces boisés classés sur les trois quarts de la surface de la commune. A l’issue de cette commission départementale, la saisine de la commission nationale sur le fondement des dispositions citées ci-dessus du II de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation n’a pas été décidée, de telle sorte que la commune d’Allauch ne peut utilement soutenir que la procédure prévue par les dispositions précitées et par l’article R. 302-26 du même code auraient été méconnues. A cet égard, est sans influence la circonstance que l’arrêté en litige vise l’avis émis par cette commission nationale sur le fondement des dispositions du II du même article. En tout état de cause, la commune elle-même n’ayant pas souhaité saisir la commission nationale sur le fondement du II, elle ne saurait être regardée comme ayant été privée d’une garantie. Par suite, le moyen devra donc être écarté dans l’ensemble de ses branches.

12. En cinquième lieu, si la commune soutient que le prononcé de la carence de la commune vise à satisfaire de manière purement statistique la recommandation de sévérité contenue dans l’instruction ministérielle du 23 juin 2020 et est constitutive d’un détournement de procédure, le préfet fait valoir, sans être contredit, que si la carence a été prononcée, ce n’est pas pour satisfaire un objectif statistique mais au regard de la faiblesse des objectifs atteints par la commune en matière de création de logements locatifs sociaux. Le détournement de procédure allégué n’est pas établi.

En ce qui concerne le bien-fondé de l’arrêté de carence :

13. En premier lieu, il résulte de l’instruction, comme il a été dit aux points 10 et 11, que les avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et de la commission nationale ont bien été rendus. Il est par ailleurs constant que le calendrier figurant dans l’instruction ministérielle du 23 juin 2020 relative aux conditions de réalisation du bilan triennal et de la procédure de constat de carence au titre de la période 2017-2019 ne présente pas de caractère contraignant mais est simplement indicatif. L’arrêté litigieux ayant été signé avant le 1er janvier 2021, les dispositions précitées de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation ont été respectées, ce moyen devra donc être écarté dans toutes ses branches.

14. En second lieu, il résulte de l’instruction que l’objectif global de réalisation de logements sociaux de la commune d’Allauch pour la période triennale 2017-2019 était de 546 logements locatifs sociaux. Or, le bilan triennal de la période fait état d’une réalisation globale de 199 logements, soit un taux de réalisation de l’objectif quantitatif triennal de rattrapage de 36,45 %. La commune a réalisé cinquante-quatre logements sociaux financés en prêt locatif aidé d’insertion alors que l’objectif sur la période était de 164 logements ; elle a réalisé trente-et-un logements financés en prêt locatif social, alors que l’objectif était de 109 logements et que le taux de réalisation sur les cinq périodes triennales précédentes n’était que de 42,94 % des objectifs triennaux cumulés sur ces périodes. La commune soutient que le préfet n’a pas tenu compte des difficultés, notamment la rareté du foncier disponible dans un contexte de transfert du droit de préemption à la métropole Aix-Marseille-Provence mais également l’existence de nombreux recours contentieux concernant des projets de logements locatifs sociaux, et que les efforts consentis par la commune, s’agissant notamment de la veille foncière avec l’Etablissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur et la direction départementale des territoires et de la mer, par le biais de déclarations d’intention d’aliéner, n’ont pas non plus été pris en considération. Il ne résulte toutefois pas de l’instruction que la commune requérante ait utilisé l’ensemble des outils à sa disposition afin d’atteindre les objectifs de création de logements locatifs sociaux qui lui avaient été préalablement fixés pour la période triennale en cause, et il est constant d’une part que le manque d’opportunités de préemption a bien été pris en compte, et d’autre part que l’un des projets cités par la commune faisant actuellement l’objet d’un recours contentieux, « Les Terrasses d’Allauch », a bien été comptabilisé au titre du bilan 2017-2019. En outre, la réhabilitation de logements sociaux existants ne pouvait pas être comptabilisée au titre de la création de nouveaux logements locatifs sociaux. Par suite, la commune n’apportant pas d’éléments suffisants pour justifier les contraintes qu’elle allègue quant au potentiel urbanisable, il résulte de l’ensemble de ces éléments que la requérante n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté en litige serait entaché d’un défaut d’examen particulier de sa situation ou qu’il aurait été pris en méconnaissance de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation. Ces moyens doivent donc être écartés.

Sur la majoration :

15. Il résulte de ce qui a été dit précédemment que, contrairement à ce que soutient la commune d’Allauch, le préfet des Bouches-du-Rhône a bien tenu compte des difficultés objectives rencontrées par la commune, liées à la rareté du foncier disponible et aux recours contentieux pendants devant le tribunal en matière de logements locatifs sociaux. Dès lors, le préfet n’a pas, en prononçant la carence, commis d’illégalité et la commune n’est pas fondée à soutenir qu’en procédant, sur le fondement des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, à une majoration du prélèvement annuel prévu par l’article L. 302-7 du même code, le préfet aurait entaché l’arrêté en litige de défaut d’examen particulier ou d’erreur d’appréciation. Par suite, s’agissant de la période litigieuse 2017-2019, eu égard au taux de réalisation insuffisant de logements sociaux, la sanction infligée à la commune d’Allauch, qu’il aurait été loisible au préfet de porter à 500 % en application du dispositif prévu par le législateur à l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, ne présente pas de caractère disproportionné.

Sur l’article 5 de l’arrêté de carence :

16. La commune soutient que l’arrêté du 22 décembre 2020 est entaché d’une erreur de droit, en ce qu’aucun texte ne permet au préfet de réserver ou de différer dans le temps la prérogative de déterminer les secteurs dans lesquels le représentant de l’Etat délivre les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol. Elle soutient ainsi que le préfet des Bouches-du-Rhône devait identifier dans son arrêté du 22 décembre 2020 les secteurs de la commune d’Allauch dans lesquels cette substitution s’opérait immédiatement à son profit. Conformément aux dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation citées au point 2, le constat de carence permet au préfet de disposer de plusieurs leviers d’actions qu’il peut, à discrétion, utiliser. Outre la majoration du prélèvement fiscal prévu à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation, l’arrêté de carence peut prévoir que dans certains secteurs, le représentant de l’Etat dans le département devienne compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour certaines catégories de constructions ou d’aménagements à usage de logement. En l’espèce, l’article 5 de l’arrêté en litige prévoit que « les secteurs dans lesquels le préfet est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des constructions à usage de logements comprennent au minimum les terrains figurant sur la liste de parcelles établie par le représentant de l’État dans la région, prévue au II, 2° de l’article L 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques, dans sa dernière version en vigueur. / Des secteurs supplémentaires pourront être définis par arrêtés préfectoraux modificatifs ». Le fait de prévoir d’autres secteurs par des arrêtés ultérieurs ne méconnaît pas les dispositions du texte. Par suite, ce moyen devra être écarté.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation ou de décharge de la requête de la commune d’Allauch doivent être rejetées, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la requérante réclame au titre des frais de justice.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune d’Allauch est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune d’Allauch et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône.

Délibéré après l’audience du 23 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Laso, président,

M^me Niquet, première conseillère,

M^me Ollivaux, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 avril 2023.

La rapporteure,

Signé

J. B

Le président,

Signé

J.-M. Laso

Le greffier,

Signé

P. Giraud

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône, en ce qui le concerne, et à tous les commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Le greffier,