TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE MELUN

N°1606916

___________ RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

Association « COLLECTIF REDUIRE,

REUTILISER, RECYCLER » (« COLLECTIF

3R ») AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS ___________

M. Aymard

Rapporteur Le Tribunal administratif de Melun ___________

7ème chambre M. Zanella

Rapporteur public ___________

Audience du 2 mars 2021 Décision du 25 mars 2021

68-01-002-01 C+

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 août 2016 et 9 novembre 2018, l’association dénommée « Collectif Réduire, Réutiliser, Recycler » (Collectif « 3R »), représentée par M^e Cofflard, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté n°2016/449 du 19 février 2016 du préfet du Val-de-Marne qualifiant de projet d’intérêt général le projet de reconstruction de l’usine d’incinération d’ordures ménagères exploitée par la société Ivry PARIS XIII à Ivry-sur-Seine, ensemble la décision expresse notifiée le 16 juin 2016 rejetant son recours gracieux formé le 19 avril 2016 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que :

- ses statuts ont été régulièrement édictés, elle a été déclarée en préfecture, son conseil d’administration a mandaté ses co-présidentes pour ester en justice et son intérêt pour agir n’est donc pas contestable ;

- la décision en cause méconnait l’article L. 102-1 du code de l’environnement car aucune pièce du dossier ne permet de considérer d’une part que le SYCTOM serait une «personne ayant la capacité d’exproprier» et d’autre part que le principe et les conditions de réalisation du projet auraient été régulièrement arrêtés ;

- elle méconnait également l’article L. 122-4 du code de l’environnement, l’article 7 de la charte de l’environnement et la directive 2001/42/CE car aucune évaluation environnementale n’a été organisée alors que la nature des travaux envisagés rendait celle-ci obligatoire en raison de la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme de la commune ;

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- le choix de mettre en œuvre les dispositions relatives à la qualification de projet d’intérêt général n’a eu d’autre but que d’éviter de soumettre le projet en litige à enquête publique environnementale ;

- le projet est dépourvu d’utilité publique en raison de l’absence d’alternatives et des modifications substantielles du projet initialement soumis au débat public devant la commission nationale du débat public.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 septembre 2017, le préfet du Val-de-Marne conclut au rejet de la requête. Il soutient que :

- l’absence d’évaluation environnementale ne peut pas être invoquée pour contester la légalité de la décision attaquée, eu égard à l’objet de celle-ci ;

- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense enregistrés les 24 octobre 2018 et 28 novembre 2018, le Syndicat intercommunal de traitement des ordures ménagères de l’agglomération parisienne, agence métropolitaine des déchets ménagers (SYCTOM), représenté par la SELARL Parme Avocats, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l’association requérante d’une somme de 10 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soulève une fin de non-recevoir tiré du défaut d’intérêt à agir de l’association requérante eu égard à l’absence de lien direct entre son objet et le projet contesté, ainsi que d’habilitation de ses responsables pour ester en justice. A titre subsidiaire, il fait valoir que les moyens ne sont pas fondés.

L’instruction a été close à la date du 20 décembre 2018.

Un mémoire a été présenté par le préfet du Val-de-Marne, enregistré le 7 janvier 2019, postérieurement à la clôture de l’instruction.

Vu les autres pièces du dossier. Vu :

- la Charte de l’Environnement ;

- la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’environnement ;

- le code de l’urbanisme ;

- l’arrêté inter-préfectoral du 16 mai 1984, portant création du Syctom et approbation de ses statuts, modifié successivement par les arrêtés inter préfectoraux n° 85-621 du 25 septembre 1985, n° 98-978 du 25 septembre 1998, n° 2004-162-3 du 10 juin 2004, n° 2011248- 0005 du 5 septembre 2011, et n° 2014132-009 du 12 mai 2014 ;

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- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 2 mars 2021 :

 – le rapport de M. Aymard, premier conseiller ;

- les conclusions de M. Zanella, rapporteur public ;

- et les observations de M^e Bonfour, représentant l’association Collectif « 3R », et de M^e Noël représentant l’agence métropolitaine des déchets ménagers (SYCTOM).

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 17 décembre 2015, le conseil d’administration du Syndicat intercommunal de traitement des ordures ménagères de l’agglomération parisienne, agence métropolitaine des déchets ménagers (SYCTOM), pour le compte duquel la société Ivry Paris XIII exploite l’usine d’incinération d’ordures ménagères d’Ivry-sur-Seine (Val-de-Marne), a autorisé son président à solliciter du préfet du Val-de-Marne le classement du projet de rénovation de cette installation, mise en service en 1969, comme « projet d’intérêt général ». Le préfet du Val-de-Marne a accédé à cette demande par un arrêté du 19 février 2016. Par la requête susvisée, l’association « Collectif Réduire, Réutiliser, Recycler » (Collectif « 3 R ») demande l’annulation de cette décision ainsi que celle par lequel le préfet du Val-de-Marne a rejeté le recours gracieux formé le 19 avril 2016.

Sur la légalité de la décision contestée et sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par le Syndicat intercommunal de traitement des ordures ménagères de l’agglomération parisienne, agence métropolitaine des déchets ménagers (SYCTOM) :

Sur le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions combinées de l’article L. 122-4 du Code de l’environnement, de l’article 7 de la Charte de l’environnement et de la Directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 :

2. D’une part, aux termes de l’article 2 de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 : « Aux fins de la présente directive, on entend par : a) " plans et programmes « : les plans et programmes, y compris ceux qui sont cofinancés par la Communauté européenne, ainsi que leurs modifications – élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local ou élaborés par une autorité en vue de leur adoption par le parlement ou par le gouvernement, par le biais d’une procédure législative, et – exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives ; b) « évaluation environnementale »: l’élaboration d’un rapport sur les incidences environnementales, la réalisation de consultations, la prise en compte dudit rapport et des résultats des consultations lors de la prise de décision, ainsi que la communication d’informations sur la décision, conformément aux articles 4 à 9 ; c) « rapport sur les incidences environnementales »: la partie de la documentation relative au plan ou programme contenant les informations prévues à l’article 5 et à l’annexe I ; d) « le public »: une ou plusieurs personnes physiques ou morales, ainsi que, selon la législation ou la pratique nationale, les associations, organisations et groupes rassemblant ces personnes ». Selon l’article 3 de cette même directive : « 1. Une évaluation environnementale est effectuée, conformément aux articles 4 à 9, pour les plans et programmes visés aux paragraphes 2, 3 et 4 susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ; 2. Sous réserve du paragraphe 3, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes : a) qui sont élaborés pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l’énergie, de l’industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des télécommunications, du

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tourisme, de l’aménagement du territoire urbain et rural ou de l’affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE pourra être autorisée à l’avenir ; ou b) pour lesquels, étant donné les incidences qu’ils sont susceptibles d’avoir sur des sites, une évaluation est requise en vertu des articles 6 et 7 de la directive 92/43/CEE (…) ». Aux termes de l’article 5 de cette directive : « Lorsqu’une évaluation environnementale est requise en vertu de l’article 3, paragraphe 1, un rapport sur les incidences environnementales est élaboré (…) » et aux termes de l’article 6 de cette même directive : « 1. Le projet de plan ou de programme et le rapport sur les incidences environnementales élaboré en vertu de l’article 5 sont mis à la disposition des autorités visées au paragraphe 3 du présent article ainsi que du public (…) ».

3. D’autre part, aux termes de l’article 7 de la Charte de l’environnement, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence en vertu de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ». L’article 34 de la Constitution prévoit, dans la rédaction que lui a donnée la même loi constitutionnelle, que « la loi détermine les principes fondamentaux (…) de la préservation de l’environnement ». Lorsque des dispositions législatives ont été prises pour assurer la mise en œuvre des principes énoncés à l’article 7 de la Charte de l’environnement, la légalité des décisions administratives s’apprécie par rapport à ces dispositions, sous réserve, s’agissant de dispositions législatives antérieures à l’entrée en vigueur de la Charte de l’environnement, qu’elles ne soient pas incompatibles avec les exigences qui découlent de cette Charte. Le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 7 de la Charte de l’environnement doit être apprécié au regard des dispositions législatives qui soumettent les délibérations litigieuses à une procédure d’enquête publique.

4. Enfin, aux termes de l’article L. 122-4 du code de l’environnement, dans sa version applicable à la date de l’arrêté contesté : « I. ― Font l’objet d’une évaluation environnementale au regard des critères mentionnés à l’annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, les plans, schémas, programmes et autres documents de planification susceptibles d’avoir des incidences sur l’environnement qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation de travaux ou prescrire des projets d’aménagement, sont applicables à la réalisation de tels travaux ou projets : 1° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification adoptés par l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, relatifs à l’agriculture, à la sylviculture, à la pêche, à l’énergie ou à l’industrie, aux transports, à la gestion des déchets ou à la gestion de l’eau, aux télécommunications, au tourisme ou à l’aménagement du territoire qui ont pour objet de définir le cadre de mise en œuvre les travaux et projets d’aménagement entrant dans le champ d’application de l’étude d’impact en application de l’article L. 122-1 ; 2° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification adoptés par l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, autres que ceux mentionnés au 1° du présent article, qui ont pour objet de définir le cadre de mise en œuvre des travaux ou projets d’aménagement s’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. 3° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification pour lesquels, étant donné les incidences qu’ils sont susceptibles d’avoir sur des sites, une évaluation des incidences est requise en application de l’article L. 414-4. II. – L’évaluation environnementale des plans, schémas, programmes et autres documents de planification mentionnés aux articles L. […] et L. 104-2 du code de l’urbanisme et aux articles L. […]. 4433-7 du code général des collectivités territoriales est régie par les dispositions du chapitre IV du titre préliminaire du livre Ier du code de l’urbanisme. (…) ».

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5. L’acte administratif portant déclaration d’un projet d’intérêt général s’impose aux documents d’urbanisme des personnes publiques auxquelles il est notifié, mais ce n’est que par la modification de ces documents qu’il a des effets juridiques sur l’utilisation des sols, et n’est pas directement opposable aux décisions d’urbanisme.

6. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l’arrêté en litige, qui a pour seul objet d’imposer à la commune d’Ivry-sur-Seine la prise en compte des nécessités du projet de modernisation de l’usine d’incinération d’ordures ménagères située sur son territoire dans ses documents d’urbanisme opposables, constitue par lui-même un plan, un schéma, un programme ou un document de planification au sens et pour l’application des dispositions citées aux points 2 et 4.

7. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée aurait dû être précédée d’une évaluation environnementale en application des dispositions citées aux points 2 à 4 ne pourra qu’être écarté.

Sur le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 120-1 du code de l’environnement :

8. Aux termes d’une part de l’article L. 120-1 du code de l’environnement, dans sa version applicable : « I. – Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l’article 7 de la Charte de l’environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. II. – Sous réserve des dispositions de l’article L. 120-2, le projet d’une décision mentionnée au I, accompagné d’une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique et, sur demande présentée dans des conditions prévues par décret, mis en consultation sur support papier dans les préfectures et les sous-préfectures en ce qui concerne les décisions des autorités de l’Etat, y compris les autorités administratives indépendantes, et des établissements publics de l’Etat, ou au siège de l’autorité en ce qui concerne les décisions des autres autorités. Lorsque le volume ou les caractéristiques du projet de décision ne permettent pas sa mise à disposition par voie électronique, la note de présentation précise les lieux et horaires où l’intégralité du projet peut être consultée. (…) Au plus tard à la date de la mise à disposition prévue au premier alinéa du présent II, le public est informé, par voie électronique, des modalités de consultation retenues. Les observations du public, déposées par voie électronique ou postale, doivent parvenir à l’autorité administrative concernée dans un délai qui ne peut être inférieur à vingt et un jours à compter de la mise à disposition prévue au même premier alinéa. Pour les décisions des autorités de l’Etat, y compris les autorités administratives indépendantes, et des établissements publics de l’Etat, au terme de la période d’expérimentation prévue à l’article 3 de la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement, les observations déposées sur un projet de décision sont accessibles par voie électronique dans les mêmes conditions que le projet de décision. Le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l’expiration d’un délai permettant la prise en considération des observations déposées par le public et la rédaction d’une synthèse de ces observations. Sauf en cas d’absence d’observations, ce délai ne peut être inférieur à quatre jours à compter de la date de la clôture de la consultation. Dans le cas où la consultation d’un organisme consultatif comportant des représentants des catégories de personnes concernées par la décision en cause est obligatoire et lorsque celle-ci intervient après la consultation du public, la synthèse des observations du public lui est transmise préalablement à son avis. Au plus tard à la date de la publication de la décision et pendant une durée minimale de trois mois, l’autorité administrative qui a pris la décision rend publics, par voie électronique, la synthèse des observations du public ainsi que, dans un

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document séparé, les motifs de la décision. La synthèse des observations indique les observations du public dont il a été tenu compte ».

9. Aux termes d’autre part de l’article L. 103-1 du code de l’urbanisme : « Lorsque des décisions des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement relevant du présent code n’appartiennent pas à une catégorie de décisions pour lesquelles des dispositions législatives particulières ont prévu les cas et conditions dans lesquelles elles doivent être soumises à participation du public, les dispositions des articles L. […]. 120-2 du code de l’environnement leur sont applicables ».

10. L’association requérante soutient que la décision contestée devait, par application de l’article L. 103-1 du code de l’urbanisme, faire l’objet d’une telle participation du public.

11. Toutefois l’article 7 de la Charte de l’environnement, tel qu’interprété par le Conseil constitutionnel, ne concerne que les décisions susceptibles d’avoir une incidence directe et significative sur l’environnement. L’article L. 120-1 du code de l’environnement, qui a pour seul objet la mise en œuvre du principe de participation énoncé à cet article, doit être interprété en conformité avec ce dernier. Il en résulte que la procédure de participation du public qu’il prévoit ne concerne que les décisions ayant une incidence directe et significative sur l’environnement. Eu égard à son objet rappelé au point 5, un arrêté préfectoral qualifiant une opération ou des travaux de projet d’intérêt général ne saurait être regardé comme ayant une telle incidence. Il s’ensuit que, contrairement à ce soutient l’association requérante, la mise en œuvre d’une procédure de participation du public, en particulier de celle décrite au II de l’article L. 120-1 du code de l’environnement, n’était pas requise avant la prise de l’arrêté attaqué. Le moyen ainsi soulevé doit donc être écarté.

Sur les moyens tirés de la méconnaissance de l’article L. 102-1 du code de l’urbanisme et de l’absence d’utilité publique du projet :

12. Aux termes de l’article L. 102-1 du code de l’urbanisme : « L’autorité administrative compétente de l’Etat peut qualifier de projet d’intérêt général tout projet d’ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d’utilité publique et répondant aux deux conditions suivantes : 1° Être destiné à la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’équipement, au fonctionnement d’un service public, à l’accueil et au logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la prévention des risques, à la mise en valeur des ressources naturelles, à l’aménagement agricole et rural ou à la préservation ou remise en bon état des continuités écologiques ; 2° Avoir fait l’objet : a) Soit d’une décision d’une personne ayant la capacité d’exproprier, arrêtant le principe et les conditions de réalisation du projet, et mise à la disposition du public ; b) Soit d’une inscription dans un des documents de planification prévus par les lois et règlements, approuvée par l’autorité compétente et ayant fait l’objet d’une publication ». Un projet ne peut être déclaré d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social ou l’atteinte à d’autres intérêts publics qu’il comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’il présente.

13. L’association requérante soutient que le SYCTOM n’est pas une personne ayant la capacité d’exproprier aux sens des dispositions citées au point 12, que le principe et les conditions de réalisation du projet n’ont pas été régulièrement arrêtés par la décision contestée ainsi que par la délibération du 17 décembre 2015, et enfin que le projet ne revêt pas de caractère d’utilité publique.

14. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales : « (…) Les communes peuvent transférer à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte soit l’ensemble de la compétence de collecte et de traitement des déchets des ménages, soit la partie de cette compétence comprenant le

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traitement, ainsi que les opérations de transport qui s’y rapportent. Les opérations de transport, de transit ou de regroupement qui se situent à la jonction de la collecte et du traitement peuvent être intégrées à l’une ou l’autre de ces deux missions. (…) ».

15. Le Syndicat intercommunal de traitement des ordures ménagères de l’agglomération parisienne, agence métropolitaine des déchets ménagers (SYCTOM), créé sous forme de syndicat mixte central par l’arrêté interpréfectoral susvisé du 16 mai 1984, peut en sa qualité de personne morale de droit public, recourir à la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique.

16. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la délibération du 17 décembre 2015 du conseil d’administration du SYCTOM, mentionnée au point 1, visait et était accompagnée d’un dossier de présentation de 26 pages et 8 annexes, qui a été mis à la disposition du public dès le 18 décembre 2015. Ce document précise que le projet de transformation du centre Ivry-Paris XIII a pour objet de remplacer l’unité actuelle par une nouvelle installation de valorisation organique et énergétique des déchets ménagers d’une capacité de 544 000 tonnes, soit une réduction de 25 % des capacités de traitement par rapport à l’actuel centre d’incinération, de séparer dans l’unité de valorisation organique la fraction organique contenue dans les ordures ménagères résiduelles, d’incinérer, dans l’unité de valorisation énergétique, du combustible solide de récupération ramené à 350 000 tonnes annuelles, représentant une diminution de moitié des tonnages incinérés par rapport à l’usine actuelle, d’intégrer dans sa conception des installations permettant la réception des collectes séparatives des biodéchets à venir, de mettre en œuvre des technologiques innovantes visant notamment une maîtrise des nuisances olfactives et sonores et des rejets polluants et de limiter le trafic routier par le recours massif au transport fluvial. Ainsi la délibération du 17 décembre 2015 comporte une motivation conforme au a) du 2° de l’article L. 102-1 du code de l’urbanisme.

17. L’association requérante soutient en troisième lieu que le projet de modernisation de l’usine d’incinération d’ordures ménagères d’Ivry-sur-Seine est dépourvu d’utilité publique, dès lors, d’une part, qu’aucune solution alternative sérieuse à la reconstruction de l’usine n’aurait été envisagée, alors que certaines existent comme le plan de baisse des ordures ménagères qu’elle-même a élaboré, d’autre part que ce projet a fait l’objet de modifications substantielles par rapport au projet soumis au débat public devant la Commission nationale du débat public.

18. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le projet a pour but de réduire le volume des déchets traités et donc des rejets dans le cadre d’une rénovation intégrale d’une installation ancienne et à la technologie obsolète, qu’il répond aux objectifs du plan régional de réduction des déchets ménagers et assimilés et qu’il permettra de préserver l’alimentation du réseau de chaleur géré par la Compagnie parisienne de chauffage urbain. Il n’est pas établi qu’un projet alternatif, centré sur la seule réduction de la production d’ordures ménagères, permettrait de ne pas avoir à moderniser l’usine d’Ivry-sur-Seine. Par ailleurs, la circonstance que des modifications ont été apportées au projet après le débat public auquel celui-ci a donné lieu en 2009 est sans incidence sur les avantages apportés par ce projet. Son caractère d’intérêt général ne saurait alors être contesté par l’association requérante.

19. Il résulte de ce qui précède que l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté litigieux méconnaîtrait les dispositions de l’article L.102-1 du code de l’urbanisme.

20. Enfin, si l’association « Collectif 3R » prétend que le choix de mettre en œuvre les dispositions relatives à la qualification de projet d’intérêt général n’a eu d’autre but que d’éviter de soumettre le projet en litige à enquête publique environnementale, le détournement de procédure ainsi allégué n’est pas établi.

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21. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la requête de l’association dénommée « Collectif 3 R » ne peut qu’être rejetée.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

22. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante en la présente instance, la somme que demande l’association requérante sur leur fondement. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’association « Collectif 3 R » une somme à verser au Syndicat intercommunal de traitement des ordures ménagères de l’agglomération parisienne, agence métropolitaine des déchets ménagers (SYCTOM) au titre des frais qu’il a exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l’association « Collectif Réduire, Réutiliser, Recycler » (Collectif « 3R ») est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du Syndicat intercommunal de traitement des ordures ménagères de l’agglomération parisienne, agence métropolitaine des déchets ménagers (SYCTOM) présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.