Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 12 décembre 2025, complété le 23 décembre 2025, la société « Exem SAS », représentée par M^e Hasday, demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 551-1 du code de justice administrative :

1°) d’annuler la procédure de passation lancée par l’Agence nationale des fréquences prise en ses lots n°1 et n°4 pour l’attribution d’un accord-cadre à bons de commande relatif à la réalisation de mesures de champs électromagnétiques en France métropolitaine et dans les départements, régions et collectivités d’outre-mer avec toutes conséquences de droit ;

2°) d’annuler les décisions par lesquelles l’Agence nationale des fréquences a, d’une part, a attribué les marchés litigieux pris en ses lots n°1 et n° 4 à la société « Simutech » et a, d’autre part, rejeté son offre ;

3°) d’enjoindre à l’Agence nationale des fréquences, si elle entend de nouveau attribuer ce marché, pris en ses lots n° 1 et n°4, de reprendre la procédure de passation de manière intégrale, en se conformant aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur et aux principes régissant la publicité et la mise en concurrence ;

4°) de mettre à la charge de l’Agence nationale des fréquences la somme de 5.000 euros sur le fondement de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle indique que l’Agence nationale des fréquences a lancé un marché ayant pour objet la mesure des champs électromagnétiques dans la bande des radiofréquences, qu’elle a soumissionné pour les lots n° 1 (France métropolitaine) et 4 (collectivités d’outre-mer) et qu’elle a été informée, le 3 décembre 2025, du rejet de ses offres pour ces deux lots, qu’elle a demandé le rapport d’analyse des offres qui lui a été produit et qu’elle a pu constater que l’offre financière de la société « Simutech » attributaire était très largement inférieure à la sienne..

Elle soutient que l’offre de la société attributaire devait être qualifiée d’anormalement basse et que le pouvoir adjudicateur a commis une erreur manifeste d’appréciation en ne demandant pas de justifications suffisantes sur son prix, que cette société ne pourra pas exécuter ce marché, que la méthode de notation était irrégulière car l’Agence a utilisé un panier de mesures non représentatif du marché réel et artificiellement plus rémunérateur.

Par un mémoire en défense enregistrée le 8 janvier 2026, l’Agence nationale des fréquences conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens ne sont pas fondés.

Par un mémoire en réplique enregistré le 8 janvier 2026, la société « Simutech UAE », représentée par M^es Gallo et Dinichert, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société requérante d’une somme de 5.000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens ne sont pas fondés.

Par un mémoire en réplique enregistré le 9 janvier 2026, la société « Exem SAS » conclut aux mêmes fins.

Vu

la décision attaquée ;

les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la commande publique,

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal administratif de Melun a désigné M. Aymard, vice-président, pour statuer en tant que juge des référés en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative.

Après avoir présenté son rapport au cours de l’audience du 9 janvier 2026, en présence de M^me Sarton, greffière d’audience, et entendu :

- les observations de M^e Hasday, représentant la société « Exem SAS », qui rappelle qu’elle est le candidat évincé, qu’a été mise en œuvre la procédure de vérification de l’offre anormalement basse, que le marché avait comme caractéristiques et des coûts fixes et des coûts semi-fixes soit les techniciens et le matériel de mesures ainsi que les véhicules et les accréditations, la variable étant la productivité quotidienne des techniciens, que l’appréciation de l’offre anormalement basse doit être faite « in concreto », et l’offre appréciée de manière globale, qu’il y a avait une différence de prix de 44 % entre les candidats, et qui maintient que les explications doivent être fournies de manière suffisante et globale, que la justification apportée sur le type de mesure « Cas A » est un cas marginal, que le « Cas B » est plus important et il n’a pas été demandé d’explications, que la raison avancée sur la chute du marché n’est pas établie, alors qu’étaient prévues 2.000 mesures par le mrarché, que la réponse de la société « Simutech » n’a pas apporté les justifications requises, que les économies d’échelle invoquées ne s’appliquent pas aux marchés en cause qui est de nature différente, que les marchés sont en cours d’exécution et leur reconduction n’est pas certaine donc les économies d’échelle ne sont pas précises, que le pouvoir adjudicateur n’a effectué aucune analyse des offres et qu’il a été fait une mauvaise appréciation des offres sur le détail quantitatif estimatif masqué ;

— les observations de M A… et de Mesdames Malguy et Arlud, représentant l’Agence nationale des fréquences, qui rappellent que le contrôle des radiofréquences chez les particuliers est pris en charge par le contribuable et que les deux offres étaient de bonne qualité, que l’écart de prix pouvait laisser penser que le prix payé auparavant était excessif, qu’elle a estimé que si le prix était justifié sur le « Cas A », il n’était pas besoin de le demander sur le « Cas B » et qu’il n’y a aucune preuve d’une baisse du marché ;

- les observations de M^e Gallo, représentant la société « Simutech UAE » qui précise que rien ne dit que toutes les entreprises du secteur fonctionnent de la même façon, que la sanction de l’offre anormalement basse ne se fait que si le prix est manifestement sous-évalué ou fait courir un risque de non-exécution du marché, que le prix antérieur peut être surévalué et qu’une entreprise candidate eut fait un effort pour obtenir un marché, qu’il n’a aucune obligation de poser des questions précises en cas d’offre anormalement basse supposée et que sa réponse aux demandes d’explications étaient suffisantes, que la volumétrie a été prise en compte pour le prix et qu’elle dispose d’un écosystème qui l’a fait vivre par ailleurs ;

- les observations complémentaires de M^e Hasday représentant la société « Exem SAS », qui relève qu’il n’y a pas de justification sur l’écart de notes, que son offre était la meilleure techniquement et qu’il n’y a pas eu de demandes sur le « Cas B » et qui maintient que l’Agence devait respecter l’égalité de traitement des candidats, que le contrôle restreint veut aussi dire contrôle complet des justifications apportées ;

- les observations complémentaires de M^e Gallo, représentant la société « Simutech UAE » qui rappelle que les coûts fixes ne sont pas les mêmes pour tout le monde et que l’organisation de l’entreprise était aussi à prendre en compte.

Considérant ce qui suit :

L’Agence nationale des fréquences a lancé une procédure d’appel d’offres ouvert en vue de conclure un accord-cadre mono-attributaire à bons de commande, assortie d’une obligation de résultat, portant sur la réalisation de mesures de champs électromagnétiques en radiofréquences par des organismes indépendants accrédités en France métropolitaine et en outre-mer dans le cadre du dispositif national de surveillance. Le marché a été divisé en quatre lots, dont le lot n°1 afférent aux mesures de 9 kHz à 6 GHz en France métropolitaine, avec un seuil minimal annuel de 2000 mesures et un montant maximal de 6,1 millions d’euros hors taxes pour les quatre ans, et le lot n°4, afférent aux mesures de large bande au-delà de 6 GHz en France métropolitaine et en outre-mer, pour un montant maximal de 90.000 euros hors taxes sur les quatre ans. Les critères de sélection étaient la valeur technique, valorisée à 60 %, et celui du prix, valorisé à 40 %. Les deux sociétés titulaires sortantes, les sociétés « Exem SAS » de Toulouse (Haute-Garonne) et « Simutech UAE » de Vélizy-Villacoublay (Yvelines), ont présenté une offre et les deux lots n° 1 et 4 ont été attribués à la dernière d’entre elles, avec la même note de 86,20 contre respectivement 82,47 et 84,18 pour la société « Exem SAS », ce dont celle-ci a été informée par une lettre du 3 décembre 2025. Par une requête enregistrée le 12 décembre 2025, celle-ci a demandé au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 551-1 du code de justice administrative, d’annuler la procédure de passation lancée par l’Agence nationale des fréquences pour les lots n°1 et 4 ainsi que la décision décidant d’attribuer le marché à la société « Simutech UAE ».

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 551-1 du code de justice administrative

Aux termes de l’article L. 551-1 du code de justice administrative : « Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu’il délègue, peut être saisi en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation par les pouvoirs adjudicateurs de contrats administratifs ayant pour objet l’exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d’exploitation, ou la délégation d’un service public ou la sélection d’un actionnaire opérateur économique d’une société d’économie mixte à opération unique (…)./ Le juge est saisi avant la conclusion du contrat ».

Il résulte de ces dispositions qu’il appartient au juge administratif, saisi en application de l’article L. 551-1 du code de justice administrative, de se prononcer sur le respect des obligations de publicité et de mise en concurrence incombant à l’administration. En vertu de cet article, les personnes habilitées à agir pour mettre fin aux manquements du pouvoir adjudicateur à ses obligations de publicité et de mise en concurrence sont celles qui sont susceptibles d’être lésées par de tels manquements. Il appartient, dès lors, au juge des référés précontractuels de rechercher si l’opérateur économique qui le saisit se prévaut de manquements qui, eu égard à leur portée et au stade de la procédure auquel ils se rapportent, sont susceptibles de l’avoir lésé ou risquent de le léser, fût-ce de façon indirecte en avantageant un opérateur économique concurrent.

Aux termes de l’article L. 2152-1 du code de la commande publique : « L’acheteur écarte les offres irrégulières, inacceptables ou inappropriées ». Aux termes de l’article L. 2152-2 du même code : « Une offre irrégulière est une offre qui ne respecte pas les exigences formulées dans les documents de la consultation, en particulier parce qu’elle est incomplète, ou qui méconnaît la législation applicable notamment en matière sociale et environnementale ». Aux termes de l’article L. 2152-5 du même code : « Une offre anormalement basse est une offre dont le prix est manifestement sous-évalué et de nature à compromettre la bonne exécution du marché ». Enfin, aux termes de l’article L. 2152-6 du même code : « L’acheteur met en œuvre tous moyens lui permettant de détecter les offres anormalement basses. Lorsque une offre semble anormalement basse, l’acheteur exige que l’opérateur économique fournisse des précisions et justifications sur le montant de son offre. Si, après vérification des justifications fournies par l’opérateur économique, l’acheteur établit que l’offre est anormalement basse, il la rejette dans des conditions prévues par décret en Conseil d’Etat ».

L’article R. 2152-3 du même code précise par ailleurs que « l’acheteur exige que le soumissionnaire justifie le prix ou les coûts proposés dans son offre lorsque celle-ci semble anormalement basse eu égard aux travaux, fournitures ou services, y compris pour la part du marché qu’il envisage de sous-traiter. / Peuvent être prises en considération des justifications tenant notamment aux aspects suivants : 1° Le mode de fabrication des produits, les modalités de la prestation des services, le procédé de construction ; 2° Les solutions techniques adoptées ou les conditions exceptionnellement favorables dont dispose le soumissionnaire pour fournir les produits ou les services ou pour exécuter les travaux ; 3° L’originalité de l’offre ; 4° La règlementation applicable en matière environnementale, sociale et du travail en vigueur sur le lieu d’exécution des prestations ; (…) ». Aux termes de l’article R. 2152-4 du même code : « L’acheteur rejette l’offre comme anormalement basse dans les cas suivants : / 1° Lorsque les éléments fournis par le soumissionnaire ne justifient pas de manière satisfaisante le bas niveau du prix ou des coûts proposés ; / 2° Lorsqu’il établit que celle-ci est anormalement basse parce qu’elle contrevient en matière de droit de l’environnement, de droit social et de droit du travail aux obligations imposées par le droit français, y compris la ou les conventions collectives applicables, par le droit de l’Union européenne ou par les stipulations des accords ou traités internationaux mentionnées dans un avis qui figure en annexe du présent code ».

Il résulte de ces dispositions que, quelle que soit la procédure de passation mise en œuvre, il incombe au pouvoir adjudicateur qui constate qu’une offre paraît anormalement basse de solliciter auprès de son auteur toutes précisions et justifications de nature à expliquer le prix proposé, sans être tenu de lui poser des questions spécifiques. Si les précisions et justifications apportées sont suffisantes pour que le prix proposé ne soit pas regardé comme manifestement sous-évalué et de nature à compromettre la bonne exécution du marché, il appartient au pouvoir adjudicateur de retenir l’offre. Le juge du référé précontractuel exerce un contrôle limité à l’erreur manifeste d’appréciation sur une telle décision.

En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que, pour le lot n°1, la société « Simutech UAE » a présenté une offre à 580.445 euros et la société « Exem SAS » à 1.033.287 euros, soit inférieure de 44 % par rapport à cette dernière. Il en est résulté une note pondérée de 40 contre 22,47 pour la société requérante. Pour le lot n° 4, son offre était de 6.463 euros contre 10.690 euros pour la société « Exem SAS » et des notes respectives pour le critère du prix de 40 et 24,18, L’Agence nationale, des fréquences a mis en œuvre la procédure de détection des offres anormalement basses sur le « CAS A » et a sollicité des informations le 22 novembre 2025 à laquelle il a été répondu de manière détaillée le 24 novembre 2025, la société « Simutech UAE » expliquant ses hypothèses de calcul, ses coûts directs et indirects et sa marge bénéficiaire.

D’une part, la circonstance qu’une offre financière d’un candidat soit sensiblement plus faible que celle des autres candidats n’est pas de nature à permettre, à elle seule, de considérer qu’elle puisse être qualifiée d’offre anormalement basse. D’autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la société « Simutech UAE » ait établi ses propositions financières sur des volumes ne correspondant pas à l’exécution potentielle du marché à venir, dès lors qu’il avait été annoncé par l’Agence que ces volumes avaient subi une forte baisse en 2025 par rapport à 2024, s’approchant du niveau de 2.000 mesures retenu dans le marché. Enfin, si la société requérante soutient que les demandes de justifications de l’Agence n’ont été faites que pour les mesures du seul « Cas A » portant sur seulement un quart des mesures prévues, nécessitant une technicité modérée et un temps sur site inférieur à 30 minutes, et non sur les mesures du « Cas B », plus complexes, portant sur une évaluation plus détaillée avec un coût de matériel plus élevé, il n’apparait pas que les choix économiques de la société attributaire, consistant notamment à bénéficier d’économies d’échelle avec ses autres contrats pour maîtriser ses coûts « semi-fixes » et à faire un effort financier sur ses marges ne puissent pas être transposables sur les mesures du « Cas B » qui, si elles sont mentionnées comme étant plus précises et donc générant une mobilisation matérielle et de personnel plus importante avec une complexité élevée, soient fondamentalement différentes sur les plans technique et organisationnel de celles du « Cas A », dès lors qu’elles nécessitent principalement une mobilisation plus importante des techniciens..

Dans ces conditions, la société requérante n’est pas fondée à soutenir qu’en omettant de solliciter de la société attributaire, pour les mesures du « Cas B », les mêmes justifications que celles demandées pour le « Cas A » aux fins de déterminer si l’offre qui lui était soumise pouvait être qualifiée d’anormalement basse au sens de l’article L. 2152-5 du code de la commande publique, et que, ce faisant, elle n’a pu estimer en toute connaissance de cause si la société attributaire était en état d’exécuter le marché, l’Agence nationale des fréquences a entaché sa décision d’une erreur manifeste d’appréciation. Le moyen ne pourra donc qu’être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2152-7 du code de la commande publique : « Le marché est attribué au soumissionnaire ou, le cas échéant, aux soumissionnaires qui ont présenté l’offre économiquement la plus avantageuse sur la base du critère du prix ou du coût. L’offre économiquement la plus avantageuse peut également être déterminée sur le fondement d’une pluralité de critères non discriminatoires et liés à l’objet du marché ou à ses conditions d’exécution, parmi lesquels figure le critère du prix ou du coût et un ou plusieurs autres critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux ». L’article R. 2152-7 du même code précise : « Pour attribuer le marché au soumissionnaire ou, le cas échéant, aux soumissionnaires qui ont présenté l’offre économiquement la plus avantageuse, l’acheteur se fonde : / 1° Soit sur un critère unique qui peut être : / a) Le prix, (…) / b) Le coût, (…) / 2° Soit sur une pluralité de critères non-discriminatoires et liés à l’objet du marché ou à ses conditions d’exécution, parmi lesquels figure le critère du prix ou du coût et un ou plusieurs autres critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux. (…) ».

Le pouvoir adjudicateur définit librement la méthode de notation pour la mise en œuvre de chacun des critères de sélection des offres qu’il a définis et rendus publics. Il peut ainsi déterminer tant les éléments d’appréciation pris en compte pour l’élaboration de la note des critères que les modalités de détermination de cette note par combinaison de ces éléments d’appréciation. Une méthode de notation est toutefois entachée d’irrégularité si, en méconnaissance des principes fondamentaux d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures, les éléments d’appréciation pris en compte pour noter les critères de sélection des offres sont dépourvus de tout lien avec les critères dont ils permettent l’évaluation ou si les modalités de détermination de la note des critères de sélection par combinaison de ces éléments sont, par elles-mêmes, de nature à priver de leur portée ces critères ou à neutraliser leur pondération et sont, de ce fait, susceptibles de conduire, pour la mise en œuvre de chaque critère, à ce que la meilleure note ne soit pas attribuée à la meilleure offre, ou, au regard de l’ensemble des critères pondérés, à ce que l’offre économiquement la plus avantageuse ne soit pas choisie.

La société requérante soutient que la méthode de notation mise en œuvre par l’Agence nationale des fréquences a faussé la note attribuée au critère prix, en fixant un volume de mesures largement inférieur à la réalité du marché, a altéré la sincérité de la comparaison des offres, dès lors qu’elle a présenté une offre basée sur des volumes supérieurs mais plus conformes à cette réalité et a empêché d’identifier le caractère déficitaire de l’offre de l’attributaire pressenti dans des conditions réelles d’exécution.

Il ressort toutefois des pièces du dossier que l’Agence nationale des fréquences a établi une hypothèse de 2.000 mesures annuelles pour permettre aux candidats de construire leurs simulations financières. Cette hypothèse, si elle était largement inférieure au total des mesures effectuées en 2024, seules données connues au moment de l’établissement du règlement de la consultation en particulier par la société requérante, n’était pas de nature à porter atteinte au principe d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures, dès lors qu’elle s’est appliquée à l’ensemble des candidats et que l’Agence nationale des fréquences était engagée dans une démarche de limitation des volumes des mesures, et qu’elle avait constaté, en début d’année 2025, une forte baisse de celles-ci..

En dernier lieu, si la société requérante soutient que le tableau figurant dans le rapport d’analyses des offres et relatif au lot n° 4 comporte une erreur matérielle en ce qu’il mentionne par deux fois le « Cas B », cette erreur n’est qu’une erreur de plume dès lors que la première ligne du tableau ne peut concerner, eu égard à ses montants, que le « Cas A ».

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : «  Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des motifs tirés des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation ».

L’Agence nationale des fréquences n’étant pas, dans la présente instance, la partie perdante, les conclusions présentées sur ce fondement par la société « Exem SAS » seront rejetées.

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société « Exem SAS » la somme réclamée par la société « Simutech UAE » sur le fondement des mêmes dispositions.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de la société « Exem SAS » est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la société « Simutech UAE » sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée aux sociétés « Exem SAS », « Simutech UAE » et à l’Agence nationale des fréquences.

Le juge des référés,

La greffière,

B… : M. Aymard

B… : C. Sarton

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,