Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 30 décembre 2022 et le 30 août 2024, M. A… B… et la société anonyme à responsabilité limitée Vignobles A… B…, représentés par M^e Bouillot, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) à titre principal, d’annuler la décision du 8 août 2022 par laquelle l’association syndicale autorisée de Castelnau – La Redorte a approuvé le règlement de service et la décision du 3 novembre 2022 par laquelle l’association syndicale autorisée a rejeté leur recours gracieux ;

2°) à titre subsidiaire, d’annuler l’article 1.2 du règlement de service de l’association syndicale autorisée de Castelnau – La Redorte ;

3°) de mettre à la charge de l’association syndicale autorisée la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le règlement de service, et en particulier ses articles 1.1, 1.2, 3.2, 5.2 et 8.4, est entaché d’une incompétence, dès lors qu’une association syndicale autorisée est un établissement public soumis au principe de spécialité, et que l’ordonnance du 1er juillet 2004 ne permet pas aux associations syndicales autorisées de gérer un service public de distribution des eaux d’irrigation ; en outre, l’interdiction litigieuse est une mesure de police, relevant exclusivement de l’autorité préfectorale ;

- le règlement de service est entaché d’un vice de procédure dès lors que ce règlement n’a pas été transmis au préfet ;

- l’article 1. 2 du règlement est dépourvu de base légale, dès lors que les techniques d’irrigation gravitaire et par aspersion sont autorisées par les dispositions législatives et réglementaires applicables ;

- en ne construisant pas des ouvrages de nature à permettre les techniques d’irrigation gravitaire et par aspersion, l’association syndicale autorisée a manqué à ses obligations légales et statutaires ;

- le règlement méconnaît le principe d’égalité ;

- le règlement méconnaît la liberté de commerce et de l’industrie ;

- le règlement méconnaît les articles L. 110-1 et L. 211-1 du code de l’environnement, dès lors qu’en imposant des travaux onéreux sans prendre en compte les conséquences économiques de ces décisions, il méconnaît le principe de complémentarité entre l’environnement et l’agriculture posé par ces articles ;

- le règlement est incompatible avec l’orientation fondamentale n°3 du schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux Rhône Méditerranée ;

- l’interdiction de certaines techniques d’irrigation est une mesure de police qui n’est pas adaptée, nécessaire et proportionnée aux objectifs poursuivis.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 décembre 2023, l’association syndicale autorisée Castelnau – La Redorte conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des requérants la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- l’ordonnance n° 2004-632 du 1 juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires ;

- le décret n°2006-504 du 3 mai 2006 portant application de l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Marcovici,

- les conclusions de M^me Lorriaux, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Berguet, représentant l’association syndicale autorisée de Castelnau – La Redorte.

1. Par une délibération du 8 août 2022, le conseil syndical de l’association syndicale autorisée Castelnau – La Redorte a approuvé son règlement de service. Par courrier du 5 octobre 2022, les requérants ont demandé à l’association syndicale autorisée (ASA) de retirer cette décision. Par une décision du 3 novembre 2022, l’ASA Castelnau – La Redorte a rejeté le recours gracieux des requérants. Par la présente requête, les requérants demandent l’annulation de cette délibération et du rejet du recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article 1er de l’ordonnance n°2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires : « Peuvent faire l’objet d’une association syndicale de propriétaires la construction, l’entretien ou la gestion d’ouvrages ou la réalisation de travaux, ainsi que les actions d’intérêt commun, en vue : / a) De prévenir les risques naturels ou sanitaires, les pollutions et les nuisances ; / b) De préserver, de restaurer ou d’exploiter des ressources naturelles ; / c) D’aménager ou d’entretenir des cours d’eau, lacs ou plans d’eau, voies et réseaux divers ; / d) De mettre en valeur des propriétés. ». Aux termes de l’article 2 de la même ordonnance : « Les associations syndicales autorisées ou constituées d’office ainsi que leurs unions sont des établissements publics à caractère administratif, régis par les dispositions des titres III à V de la présente ordonnance et par l’article L. 211-2 du code des juridictions financières. ».

3. Les dispositions de l’article 1er de l’ordonnance précitée donnent compétence aux associations syndicales autorisées pour la construction, l’entretien et la gestion d’ouvrages en vue de préserver, de restaurer ou d’exploiter les ressources naturelles. Ainsi, ces dispositions autorisent une association syndicale autorisée à exploiter un réseau d’irrigation des eaux et d’en organiser la gestion, ce qui constitue un service public industriel et commercial.

4. Par ailleurs, l’article L. 211-2 du code de l’environnement dispose : « I. – Les règles générales de préservation de la qualité et de répartition des eaux superficielles, souterraines et des eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales sont déterminées par décret en Conseil d’Etat. […] II. – Elles fixent : […] 5° Les conditions dans lesquelles sont effectués, par le service chargé de la police des eaux ou des rejets ou de l’activité concernée, des contrôles techniques des installations, travaux ou opérations et les conditions dans lesquelles le coût de ces contrôles peut être mis à la charge de l’exploitant, du propriétaire ou du responsable de la conduite des opérations en cas d’inobservation de la réglementation. Si les contrôles des rejets de substances de toute nature, y compris radioactives, ne sont pas effectués par des laboratoires publics, ils ne peuvent l’être que par des laboratoires agréés. ». Ces dispositions relatives à l’organisation des contrôles techniques des installations par le service chargé de la police des eaux ne font pas obstacle à ce que l’association syndicale autorisée gestionnaire d’un service public d’irrigation assure l’organisation et le bon fonctionnement des installations d’irrigation qu’elle exploite.

5. L’article 3 des statuts de l’association syndicale autorisée Castelnau – la Redorte prévoit que : « l’association a pour but : – sur la totalité du périmètre : la construction l’entretien et l’exploitation d’un réseau d’irrigation ainsi que l’exécution des travaux complémentaires de grosses réparations, d’amélioration ou d’extension qui pourraient ultérieurement être reconnus utiles. […] à titre ponctuel et marginal, l’association pourra accomplir certaines activités accessoires contribuant à l’accomplissement de son objet principal ou qui en sont le complément naturel. ».

6. L’objet de l’association syndicale autorisée tel qu’il est défini par ses statuts comprend la construction et l’exploitation d’un réseau d’irrigation. Dès lors, en décidant d’organiser l’exploitation des ouvrages d’irrigation en encadrant leur fonctionnement, ladite association n’a pas excédé l’objet que lui confèrent ses statuts. Par suite, les dispositions du règlement de service relatives à l’organisation du service public d’irrigation ne sont pas entachées d’une incompétence et d’une méconnaissance du principe de spécialité, et cette décision n’est donc pas dépourvue de base légale.

7. En deuxième lieu, l’article 25 de l’ordonnance du 1er juillet 2004 dispose : « Les délibérations de l’assemblée des propriétaires et du syndicat et les actes pris par le président de l’association ou le directeur sont, dans des conditions fixées par le décret en Conseil d’Etat prévu à l’article 62, transmis à l’autorité administrative compétente dans le département où l’association a son siège et rendus exécutoires. ». L’article 40 du décret n°2006-504 du 3 mai 2006 portant application de l’ordonnance du 1er juillet 2004 prévoit que : « Sont transmis au préfet les actes suivants : […] 7° Le règlement intérieur prévu à l’article 33. Un accusé de réception de ces actes est immédiatement délivré. Le préfet peut demander dans un délai de deux mois à compter de leur réception, en motivant expressément cette demande, la modification de ces actes. […] Les actes qui n’ont pas fait l’objet dans le délai d’une demande de modification sont exécutoires dès qu’il a été procédé à leur affichage au siège de l’association ou à leur notification aux intéressés.». L’article 43 du même décret dispose : « Le président certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire des actes pris par les organes de l’association syndicale. ». L’article 33 du même décret prévoit que : « Le règlement intérieur peut préciser les conditions de recrutement et de travail des agents contractuels de droit public de l’association syndicale autorisée dans le respect des dispositions de la présente sous-section. »

8. Le défaut de transmission d’un acte pris par une association syndicale autorisée au représentant de l’Etat est sans influence sur sa légalité. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure à défaut d’une telle transmission doit être écarté.

9. En troisième lieu, l’ordonnance du 1er juillet 2004 n’a ni pour objet, ni pour effet, d’obliger les associations syndicales autorisées à construire, entretenir et exploiter des ouvrages d’irrigation pouvant fournir un débit d’eau de nature à permettre l’utilisation libre de toutes les techniques d’irrigation existantes. Ainsi, le moyen tiré de ce qu’en ne construisant pas ces ouvrages, l’autorisation syndicale autorisée aurait manqué à ses obligations doit être écarté.

10. En quatrième lieu, le gestionnaire d’un service public est tenu, lorsqu’il définit ou redéfinit les règles d’organisation et de fonctionnement de ce service, de veiller au respect de la neutralité du service et notamment à l’égalité de traitement des usagers. Toutefois, le principe d’égalité n’implique pas que les usagers se trouvant dans des situations différentes doivent être soumises à des régimes différents.

11. L’article 1.2 du règlement de service de l’association syndicale autorisée Castelnau – La Redorte interdit à tous les adhérents l’irrigation gravitaire et l’irrigation par aspersion, par canon ou rampe. Ainsi, à supposer que les requérants se fussent trouvés dans une situation différente des autres adhérents de l’association syndicale autorisée, le règlement intérieur pouvait, sans méconnaître le principe d’égalité, les assujettir à l’interdiction précitée dans les mêmes conditions que l’ensemble des adhérents de l’ASA.

12. En cinquième lieu, dès lors que l’exercice de pouvoirs de police administrative est susceptible d’affecter des activités de production, de distribution ou de services, la circonstance que les mesures de police ont pour objectif la protection de l’ordre public ou, dans certains cas, la sauvegarde des intérêts spécifiques que l’administration a pour mission de protéger ou de garantir n’exonère pas l’autorité investie de ces pouvoirs de police de l’obligation de prendre en compte également la liberté du commerce et de l’industrie et les règles de concurrence. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir d’apprécier la légalité de ces mesures de police administrative en recherchant si elles ont été prises compte tenu de l’ensemble de ces objectifs et de ces règles et si elles en ont fait, en les combinant, une exacte application.

13. Les requérants soutiennent que l’interdiction de l’irrigation gravitaire et l’irrigation par aspersion porte une atteinte disproportionnée à leur liberté de commerce et de l’industrie, dès lors que cette mesure implique en ce qui les concerne la réalisation d’importants travaux. Toutefois, l’unique devis produit, pour un montant hors taxe de 255 798 euros, sans date certaine, ne permet pas de démontrer l’atteinte excessive à la liberté de commerce et de l’industrie des requérants, dès lors que l’interdiction de certaines techniques d’irrigation a pour objet de permettre la distribution d’eau à l’ensemble des adhérents et que le coût des travaux doit être mis en relation avec le chiffre d’affaires des requérants, leurs capacités de financement, et les subventions éventuelles dont ils pourraient bénéficier. En tout état de cause, la circonstance que le coût des travaux soit élevé n’est pas par elle-même de nature à entraîner une violation de la liberté de commerce et de l’industrie. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de la liberté du commerce et de l’industrie manque en fait et doit être écarté.

14. En sixième lieu, l’article L. 110-1 du code de l’environnement dispose : « I. – Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sons et odeurs qui les caractérisent, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l’air, la qualité de l’eau, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. […] II. – Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu’ils fournissent sont d’intérêt général et concourent à l’objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s’inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : […] 8° Le principe de complémentarité entre l’environnement, l’agriculture, l’aquaculture et la gestion durable des forêts, selon lequel les surfaces agricoles, aquacoles et forestières sont porteuses d’une biodiversité spécifique et variée et les activités agricoles, aquacoles et forestières peuvent être vecteurs d’interactions écosystémiques garantissant, d’une part, la préservation des continuités écologiques et, d’autre part, des services environnementaux qui utilisent les fonctions écologiques d’un écosystème pour restaurer, maintenir ou créer de la biodiversité ; ». L’article L. 211-1 du même code dispose : « II.-La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l’alimentation en eau potable de la population. Elle doit également permettre de satisfaire ou concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences : […] 3° De l’agriculture, des pêches et des cultures marines, de la pêche en eau douce, de l’industrie, de la production d’énergie, en particulier pour assurer la sécurité du système électrique, des transports, du tourisme, de la protection des sites, des loisirs et des sports nautiques ainsi que de toutes autres activités humaines légalement exercées. »

15. Si les requérants soutiennent que l’interdiction des techniques d’irrigation méconnaît le principe de complémentarité entre l’environnement et l’agriculture, il résulte des termes même de l’article L. 110 du code de l’environnement précité que ce principe doit inspirer les lois qui définissent la protection, la connaissance, la mise en valeur, la gestion, la capacité à évoluer de la biodiversité. Ce principe ne peut dès lors être utilement soulevé à l’encontre du règlement de service litigieux. En outre, il résulte de ce qui a été dit au point 13 que les requérants ne démontrent pas suffisamment l’atteinte portée à leurs intérêts économiques. Ainsi, le moyen tiré de l’absence de conciliation entre les usages de l’eau et l’activité légalement exercée par les requérants doit être écarté.

16. En septième lieu, l’article L. 212-1 du code de l’environnement dispose : « I. − L’autorité administrative délimite les bassins ou groupements de bassins en déterminant le cas échéant les masses d’eau souterraines et les eaux maritimes intérieures et territoriales qui leur sont rattachées. […] XI. − Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l’eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux. »

17. Les requérants font valoir une incompatibilité de l’interdiction avec l’orientation fondamentale n°3 du schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux Rhône Méditerranée. L’orientation fondamentale n°3 s’intitule « prendre en compte les enjeux sociaux et économiques des politiques de l’eau », et l’introduction de cette orientation précise que « le regard économique est quant à lui particulièrement utile pour éclairer la décision. Face aux coûts potentiels pour atteindre les objectifs environnementaux de la directive cadre sur l’eau, la capacité financière des acteurs à les supporter doit être examinée et les retombées économiques et sociales des mesures envisagées mieux évaluées. ». Toutefois, les objectifs poursuivis par cette orientation se traduisent par sept dispositions destinées à les mettre en œuvre. Les requérants ne soutiennent ni n’allèguent que le règlement litigieux méconnaîtrait ces dispositions. Par suite, le moyen tiré de l’incompatibilité avec le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux Rhône Méditerranée doit être écarté.

18. En huitième lieu, une association syndicale autorisée dispose du pouvoir réglementaire pour l’organisation et le fonctionnement du service public qui lui a été confié et qui est défini par ses statuts. A ce titre, il lui revient de déterminer les règles de fonctionnement des ouvrages qu’elle exploite, parmi lesquelles celles qui permettent d’assurer l’irrigation des parcelles incluses dans son périmètre. Ces règles peuvent légalement avoir pour objet et pour effet de limiter les techniques d’irrigation des adhérents de l’association syndicale autorisée si cela est nécessaire au bon fonctionnement du service public et des ouvrages, adapté et proportionné à ces objectifs.

19. Le réseau d’irrigation de l’association syndicale autorisée Castelnau – La Redorte est un réseau d’irrigation sous pression. Il ne ressort d’aucune pièce du dossier que l’ASA aurait commis une erreur d’appréciation en estimant que les ouvrages dont elle assume la gestion peuvent seulement supporter un réseau d’irrigation au goutte à goutte de ses adhérents, pour un égal accès à l’eau distribuée par l’ASA. L’interdiction des techniques d’irrigation gravitaire et d’irrigation par aspersion, qui ne sont pas des techniques d’irrigation au goutte à goutte et ne sont pas conformes à la capacité des ouvrages de l’ASA, et qui ne concernent nécessairement que les ouvrages entrant dans le périmètre de l’association syndicale autorisée, n’est pas disproportionnée au principe d’égalité et au principe de la liberté du commerce et de l’industrie au regard de la sauvegarde des intérêts spécifiques que l’association a pour mission de protéger. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la mesure d’interdiction des techniques d’irrigation n’est pas adaptée et proportionnée.

20. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l’annulation du règlement de service voté par le conseil syndical de l’association syndicale autorisée Castelnau – La Redorte du 8 août 2022.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’association syndicale autorisée Castelnau – La Redorte, qui n’a pas la qualité de partie perdante, la somme que demande à ce titre les requérants. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des requérants la somme de 1 500 euros à verser à l’association syndicale autorisée Castelnau – la Redorte au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : la requête de M. B… et de la société à responsabilité limitée Vignobles A… B… est rejetée.

Article 2 : M. B… et la société anonyme à responsabilité limitée Vignobles A… B… verseront à l’association syndicale autorisée Castelnau – La Redorte la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A… B…, premier dénommé pour l’ensemble des requérants, et à l’association syndicale autorisée Castelnau – La Redorte.

Délibéré après l’audience publique du 18 novembre 2024 à laquelle siégeait :

M. Charvin, président,

M. Lauranson, premier conseiller,

M^me Marcovici, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 décembre 2024.

La rapporteure,

Le président,

A. Marcovici

J. Charvin

La greffière,

L. Salsmann

La République mande et ordonnance au préfet de l’Aude en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 3 décembre 2024,

La greffière,

L. Salsmann.