Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Paris le 15 décembre 2022, puis transmise par ordonnance de renvoi du 4 avril 2023 au tribunal administratif de Montpellier, M. A… B…, représenté par M^e Vidal et M^e Cholet, doit être regardé comme demandant au tribunal :

1°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 420 000 euros en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il appartenait à l’Etat de prendre les mesures nécessaires pour empêcher la propagation du virus responsable de la Covid-19 et permettre à la population de se protéger ;

- une faute simple dans la mise en œuvre de ces attributions est de nature à engager la responsabilité de l’Etat ;

- en l’espèce, l’absence d’anticipation de la survenue d’une épidémie telle que celle de la covid-19, qui s’est traduite par le constat d’une pénurie de masques de protection à l’apparition de ce virus, constitue une faute, l’Etat n’ayant pas mis en œuvre les mesures de prévention adaptées ;

- la gestion de la pénurie de masques entre les mois de janvier et mars 2020 s’est révélée défaillante ;

- la communication contradictoire et inexacte des autorités de l’Etat portant sur l’utilité des masques pour le grand public et des dépistages et sur l’éventualité de la mise en place prochaine de mesures visant à fermer les écoles et instaurer un confinement de la population n’a pas permis à la population de se protéger et est constitutive d’une faute ;

- le choix du gouvernement français de ne pas procéder aux mois de mars et d’avril 2020 au dépistage massif des personnes présentant des symptômes de la covid-19 ainsi que l’absence d’anticipation pour permettre une production suffisante de tests sont constitutifs d’une faute ;

- l’ensemble de ces fautes est à l’origine de sa contamination par le virus de la Covid-19, intervenue dans le cadre professionnel et de celle de son épouse ;

- les préjudices concernant son intégrité physique, son préjudice moral, son préjudice d’angoisse et d’anxiété, et son préjudice financier s’élèvent à 420 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 janvier 2024 le ministre de la santé, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la requête ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à la caisse primaire d’assurance maladie qui n’a pas produit de mémoire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- le code de la défense ;

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Charvin,

- les conclusions de M^me Lorriaux, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. A… B…, médecin généraliste exerçant dans l’Aude, a été diagnostiqué positif au virus de la Covid-19 le 24 mars 2020. Il a été hospitalisé le 25 mars 2020 à l’hôpital de Narbonne puis placé en réanimation jusqu’au 10 avril 2020. Son épouse a été diagnostiquée positif à ce virus le 30 mars 2020. M. B… demande au tribunal de condamner l’Etat à lui verser la somme de 420 000 euros en réparation des préjudices résultant de sa contamination par le virus responsable de la Covid-19.

Sur la responsabilité de l’Etat :

2. Aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation « garantit à tous (…) la protection de la santé ». Aux termes de l’article L. 1411-1 du code de la santé publique : « La Nation définit sa politique de santé afin de garantir le droit à la protection de la santé de chacun. / La politique de santé relève de la responsabilité de l’Etat. (…) / La politique de santé comprend : / (…) 7° La préparation et la réponse aux alertes et aux crises sanitaires (…) ». Aux termes de l’article L. 1142-8 du code de la défense : « Le ministre chargé de la santé est responsable de l’organisation et de la préparation du système de santé et des moyens sanitaires nécessaires à la connaissance des menaces sanitaires graves, à leur prévention, à la protection de la population contre ces dernières, ainsi qu’à la prise en charge des victimes. / Il contribue à la planification interministérielle en matière de défense et de sécurité nationale en ce qui concerne son volet sanitaire ». En vertu du 2° de l’article L. 1411-4 du code de la santé publique, le Haut Conseil de la santé publique a notamment pour missions de « fournir aux pouvoirs publics, en liaison avec les agences sanitaires et la Haute Autorité de santé, l’expertise nécessaire à la gestion des risques sanitaires ainsi qu’à la conception et à l’évaluation des politiques et stratégies de prévention et de sécurité sanitaire ». En vertu de l’article L. 1413-1 du même code, l’Agence nationale de santé publique, établissement public de l’Etat à caractère administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la santé et que l’article R. 1413-1 autorise à employer l’appellation « Santé Publique France », a pour missions « (…) 2° La veille sur les risques sanitaires menaçant les populations ; (…) / 5° La préparation et la réponse aux menaces, alertes et crises sanitaires ; / 6° Le lancement de l’alerte sanitaire. / (…) Elle assure, pour le compte de l’Etat, la gestion administrative, financière et logistique de la réserve sanitaire et de stocks de produits, équipements et matériels ainsi que de services nécessaires à la protection des populations face aux menaces sanitaires graves (…) ».

3. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions qu’il incombe à l’Etat, conformément à l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé, d’une part, d’assurer une veille sur les risques sanitaires graves susceptibles de menacer la population et, afin de prévenir et limiter les effets sur la santé des différentes menaces possibles, de définir, en l’état des connaissances et au regard des moyens dont il dispose ou auxquels il peut faire appel, les mesures destinées à s’y préparer, d’autre part, en cas d’alerte ou de crise sanitaire, de prendre les mesures appropriées aux circonstances de temps et de lieux pour la protection de la population et la prise en charge des victimes.

4. Une faute commise dans la mise en œuvre par l’Etat de sa mission de préparation ou de réponse aux alertes et crises sanitaires est de nature à engager sa responsabilité s’il en résulte pour celui qui s’en plaint un préjudice direct et certain. Dans le cas d’une crise sanitaire liée à l’émergence d’un agent pathogène contagieux, le préjudice susceptible de résulter directement d’une faute commise par l’Etat dans la mise en œuvre de cette mission est la contamination par cet agent pathogène.

En ce qui concerne le stock de masque :

5. Il résulte de l’instruction que, dès 2004, à la suite des premières manifestations chez l’homme du virus H5N1 et conformément aux recommandations de l’Organisation mondiale de la santé, la France s’est dotée d’un plan « pandémie grippale » élaboré par le Secrétariat général de la défense nationale et actualisé chaque année. Ce plan prévoyait notamment la constitution, par l’Etat, d’un stock d’un milliard de masques anti-projections, dits chirurgicaux, destinés aux personnes malades. En 2009, le stock national de masques était constitué d’un milliard de masques chirurgicaux et de 700 millions de masques de protection respiratoire individuelle, de type FFP2.

6. En octobre 2011, ce plan a été révisé pour tenir compte des enseignements de la gestion de l’épisode de grippe A (H1N1) survenu en 2009, alors que la réponse apportée à cet épisode était regardée comme ayant été surdimensionnée, en retenant comme orientation de privilégier la flexibilité et l’adaptation aux caractéristiques de chaque pandémie. Saisi, dans le cadre de cette révision, quant à la stratégie à adopter concernant le stock national de masques à constituer en prévision de l’émergence d’un agent à transmission respiratoire hautement pathogène, le Haut Conseil de la santé publique a recommandé, dans un avis du 1er juillet 2011, « la constitution d’un stock tournant, impliquant la libération (par exemple vers les hôpitaux pour l’usage en soins courants) et la reconstitution régulière d’une partie du stock et ce compte tenu des durées de péremption de ces masques ». Le plan révisé a prévu notamment la constitution d’un stock national de masques destinés aux personnes malades et à leur entourage, géré par l’Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS), établissement intégré à Santé Publique France à compter du 1er mai 2016, sans fixer de cible chiffrée, et précise que l’acquisition d’équipements de protection individuelle pour la protection des personnels dans le cadre de leur activité professionnelle relève de la responsabilité de chaque employeur, public ou privé. Ce plan a été complété, en mai 2013, par une « doctrine pour protéger les travailleurs contre les maladies hautement pathogènes à transmission respiratoire », élaborée par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, qui réaffirme la responsabilité des employeurs, y compris les établissements de santé et médico-sociaux, dans la constitution de stocks de masques de type FFP2 pour leur personnel, et, en juin 2013, par une instruction du ministre de la santé aux directeurs généraux d’agences régionales de santé, qui prévoit la constitution de stocks tactiques zonaux positionnés dans les établissements de santé.

7. Ainsi, à compter de 2013, la stratégie de l’Etat en matière de masques a reposé sur trois niveaux de stocks : un stock national stratégique de masques chirurgicaux destinés aux personnes symptomatiques et à leurs proches, des stocks tactiques zonaux de masques chirurgicaux et de masques de type FFP2 dans les établissements de santé destinés aux patients et aux professionnels de santé et des stocks de masques de type FFP2 constitués par les employeurs privés ou publics, dont les établissements de santé et médico-sociaux, en fonction de leur évaluation du risque pour leur personnel. Le principe d’un stock stratégique national minimal tournant a de nouveau été retenu en mai 2019 par le groupe d’experts présidé par le professeur D… C…, saisi par le ministre de la santé, en novembre 2016, d’une demande d’avis sur l’évolution de la stratégie à adopter en matière de contre-mesures médicales, et notamment de stockage des masques. Les arbitrages rendus ont conduit à stabiliser le stock stratégique national à hauteur de 100 millions de masques chirurgicaux destinés aux personnes symptomatiques et à leurs proches.

8. Dans ces conditions, alors que la constatation ex post de l’insuffisance du nombre de masques disponibles au sein du stock national pour répondre aux besoins de protection de la population lors d’une crise sanitaire particulière ne saurait par elle-même caractériser la méconnaissance par l’Etat de ses obligations en matière de préparation aux alertes et crises sanitaires et alors qu’une telle préparation est nécessairement tributaire des ressources et moyens que l’Etat peut raisonnablement allouer à cette mission, afin de faire face à un risque particulier parmi l’ensemble des différentes menaces possibles, le requérant n’est pas fondé à soutenir que l’Etat, qui, conformément à ces obligations, a identifié dès 2004 le risque d’émergence d’un agent respiratoire hautement pathogène, a élaboré, à compter de cette date, une doctrine, régulièrement réévaluée, de constitution et d’utilisation de plusieurs niveaux de stocks de masques et a constitué un stock stratégique national de 100 millions de masques chirurgicaux, aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité dans la mise en œuvre de sa mission de préparation aux alertes et crises sanitaires au motif que le dimensionnement du stock national de masques n’aurait pas été suffisant pour lutter contre une épidémie mondiale liée à un agent respiratoire hautement pathogène.

En ce qui concerne la communication relative aux masques :

9. L’émergence d’un nouveau coronavirus, responsable de la maladie dite covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d’urgence de santé publique de portée internationale par l’Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020.

10. Il résulte de l’instruction qu’alors que la connaissance de ce nouveau virus et notamment de ses schémas de transmission était initialement limitée, l’Organisation mondiale de la santé a d’abord recommandé, entre janvier et mars 2020, en se fondant sur l’hypothèse d’une transmission par les seules personnes symptomatiques, que le port d’un masque chirurgical soit réservé aux personnes symptomatiques et aux professionnels de santé en contact avec ces personnes et que le port d’un masque de type FFP2 soit réservé aux professionnels de santé lorsqu’ils pratiquent certains actes au niveau de la sphère respiratoire. Ces recommandations ont notamment été reprises par la Société française d’hygiène hospitalière dans un avis du 4 mars 2020 et par le Haut Conseil de la santé publique dans un avis du 10 mars 2020. A compter de début avril 2020, l’analyse des données épidémiologiques ayant permis une amélioration de la connaissance des schémas de transmission et ayant notamment mis en évidence la possibilité d’une transmission par des personnes présymptomatiques voire asymptomatiques, l’Académie nationale de médecine, dans un communiqué de presse du 2 avril 2020, puis le Haut Conseil de la santé publique, dans un avis du 8 avril 2020, ont recommandé que le port de masques « alternatifs » ou « grand public » en tissu soit rendu obligatoire en période de confinement et dans le cadre de la levée du confinement. La circonstance que ces recommandations aient, comme celles du conseil scientifique, été émises dans un contexte de pénurie mondiale de masques chirurgicaux et de masques de type FFP2 et qu’elles aient contribué à en rationaliser l’usage en identifiant les indications dans lesquelles leur port apparaissait le plus efficace pour limiter la propagation du virus n’est pas de nature à remettre en cause leur pertinence.

11. Il résulte également de l’instruction que la communication des autorités publiques a d’abord consisté, entre fin février et fin mars 2020, dans le cadre de conférences de presse du ministre de la santé, du directeur général de la santé ou de la porte-parole du Gouvernement, à préconiser que le port du masque soit réservé en priorité aux personnes symptomatiques et aux professionnels de santé, puis, à partir de début avril 2020, à inciter le grand public à porter des masques « alternatifs », le port du masque ayant ensuite été rendu obligatoire à compter du 11 mai 2020 dans le cadre du déconfinement. Cette communication en deux temps est en cohérence avec les recommandations mentionnées au point précédent.

12. Dans ces conditions, le requérant n’est pas fondé à soutenir que l’Etat, qui a adapté sa communication relative au port du masque au contexte de pénurie mondiale et aux recommandations scientifiques en la matière, aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité dans sa mission de réponse à la crise sanitaire en préconisant dans un premier temps que le port d’un masque soit réservé en priorité aux personnes symptomatiques et aux professionnels de santé.

En ce qui concerne la gestion de la pénurie de masques :

13. Il résulte de l’instruction que des mesures ont été prises dès le mois de février 2020 pour renforcer la production nationale de masques et que des commandes massives ont alors été passées à l’étranger en vue d’importations depuis les principaux pays fournisseurs, dont la Chine, sur un marché international extrêmement tendu. Santé Publique France a ainsi procédé, le 25 février 2020, alors même que l’Organisation mondiale de la santé n’avait pas encore qualifié l’épidémie de covid-19 de pandémie, à une première commande de 179 millions de masques de type FFP2, complétée les jours suivants par plusieurs commandes de masques chirurgicaux et de masques de type FFP2. Au 30 mars 2020, 2 milliards de masques avaient été ainsi commandés, dont 1,5 milliards de masques chirurgicaux et 500 millions de masques de type FFP2. Ces commandes ont été complétées par la réquisition, jusqu’au 31 mai 2020, des masques disponibles auprès des personnes morales de droit public et privé, par un décret du 3 mars 2020, précisé et complété par un décret du 13 mars 2020, modifié le 20 mars 2020, ces mesures ayant ensuite été reprises par le décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

14. Il résulte également de l’instruction, ainsi qu’il a été dit au point 10, que tant l’Organisation mondiale de la santé que la Société française d’hygiène hospitalière et le Haut Conseil de la santé publique ont recommandé, jusqu’au début du mois d’avril 2020, que le port d’un masque chirurgical soit réservé aux personnes symptomatiques et aux professionnels de santé en contact avec ces personnes et que le port d’un masque de type FFP2 soit réservé aux professionnels de santé lorsqu’ils pratiquent certains actes au niveau de la sphère respiratoire. Conformément à ces recommandations, la distribution des masques commandés ou réquisitionnés a été assurée en priorité auprès des professionnels de santé et des établissements de santé.

15. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l’instruction, contrairement à ce que soutient le requérant, que les mesures prises par l’Etat pour faire face à la pénurie de masques au début de l’épidémie n’auraient pas été appropriées aux circonstances de temps et de lieux et que l’Etat aurait à cet égard méconnu ses obligations.

En ce qui concerne le dépistage :

16. Il résulte de l’instruction que l’Etat ne pouvait anticiper, avant l’apparition du nouveau coronavirus, le déploiement de capacités de dépistage, l’Organisation mondiale de la santé ayant seulement publié le 13 janvier 2020 un premier protocole pour la mise au point de tests RT-PCR. L’Institut Pasteur, centre national de référence saisi par Santé Publique France, a mis au point un tel test de dépistage dès le 22 janvier 2020. Cette technique a dans un premier temps été déployée auprès des établissements de santé de référence, puis dans un deuxième temps à plus de soixante-cinq laboratoires hospitaliers de deuxième ligne, ainsi qu’à des laboratoires de biologie médicale privés en capacité de réaliser ces tests. Les capacités de dépistage ont toutefois été limitées par les difficultés d’approvisionnement en réactifs, les pays producteurs, notamment l’Allemagne et la Corée du Sud, devant faire face à une forte demande mondiale. La stratégie d’approvisionnement centralisée mise en place pour peser sur les fournisseurs internationaux dans un contexte concurrentiel entre Etats a pour autant permis d’atteindre une capacité de 13 500 tests par jour en mars 2020.

17. Il résulte également de l’instruction que, compte tenu des difficultés d’approvisionnement mentionnées au point précédent, la stratégie de dépistage a consisté, dans un premier temps, conformément aux recommandations du Haut Conseil de la santé publique dans son avis provisoire du 10 mars 2020, à cibler les personnes symptomatiques présentant des risques de développer une forme grave de covid-19, puis, à compter d’avril 2020, conformément à l’avis du conseil scientifique du 2 avril 2020, à tester également les personnels soignants au contact de populations fragiles en ville, en établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, en établissements et services sociaux et médico-sociaux ainsi que dans les prisons et autres établissements fermés.

18. Dans ces conditions, le requérant n’est pas fondé à soutenir que l’Etat aurait commis une faute dans l’anticipation et la montée en charge de la capacité de tests et dans le choix de ne pas procéder, dès mars 2020, au dépistage de toutes les personnes présentant des symptômes de covid-19.

19. Il résulte de tout ce qui précède que le requérant n’est pas fondé à soutenir que l’Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité. Par suite, ses conclusions indemnitaires doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que réclame le requérant au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. B… est rejetée.

Article 2 : Le jugement sera notifié à M. A… B…, au ministre de la Santé, des Familles, E… et des Personnes handicapées et à la caisse primaire d’assurance maladie.

Délibéré après l’audience du 16 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Charvin, président,

M. Lauranson, premier conseiller,

M. Goursaud, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 janvier 2026.

Le président-rapporteur,

J. Charvin

La greffière,

M. FerrandoL’assesseur le plus ancien,

M. Lauranson

La république mande et ordonne au ministre de la Santé, des Familles, E… et des Personnes handicapées en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 6 janvier 2026,

La greffière,

M. Ferrando