Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 21 juillet 2023, la chambre de la fédération nationale de l’immobilier de l’Hérault (FNAIM), représentée par la SCP SVA, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 13 juin 2023 par lequel le préfet de l’Hérault a fixé les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés pour la commune de Montpellier à compter du 1er juillet 2023 pour une durée d’un an ;

2°) de mettre à la charge de l’État la somme de 4 000 euros à lui verser en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté du 13 juin 2023 est entaché d’erreur de droit au regard de l’article 140 de la loi du 23 novembre 2018 dès lors qu’il n’est pas établi que l’observatoire des loyers aurait constaté la structuration du marché locatif dans la ville de Montpellier antérieurement à l’arrêté ;

- les données fournies par l’observatoire des loyers ne présentent pas un caractère objectif dès lors, d’une part, que sa composition est irrégulière au regard de l’article 16 de la loi du 6 juillet 1989 et de l’article 2 du décret du 5 novembre 2014, faute pour l’article R. 366-5 du code de la construction et de l’habitation fixant les statuts type d’une agence départementale d’information sur le logement (ADIL) de garantir une représentation équilibrée des bailleurs, des associations des locataires siégeant à la commission nationale de concertation en matière locative, des gestionnaires au sein de ses organes dirigeants ainsi que la présence de personnalités qualifiées dans le domaine du logement ou de la statistique ;

- la délivrance, par l’arrêté du 15 décembre 2020, de l’agrément d’observatoire local des loyers à l’ADIL de l’Hérault n’a pas été précédée de la consultation du comité régional de l’habitat et de l’hébergement, en méconnaissance de l’article R. 353-2 du code de la construction et de l’habitation ;

- l’arrêté du 13 juin 2023 procède d’une structuration arbitraire du marché locatif et l’inclusion en son sein d’autres loyers que ceux fixés de gré à gré est erronée ;

- pour le même motif, il est illégal par voie d’exception d’illégalité du décret du 2 septembre 2021.

- la délimitation des secteurs géographiques est imprécise, en méconnaissance des termes de la décision du conseil constitutionnel n° 2014-691 du 20 mars 2014 ;

- cette délimitation est entachée d’erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’elle procède d’une démarche arbitraire en quartiers, sans délimiter des zones homogènes en termes de niveaux de loyer constatés sur le marché locatif ; en outre, l’époque de construction n’est pas un critère pertinent faute de pouvoir connaître avec une précision suffisante celle de chaque logement ; le nombre de pièces n’est pas davantage pertinent, d’une part, faute de définition donnée à cette notion et, d’autre part, dès lors que la catégorie des appartements de plus de quatre pièces n’est pas homogène ; elle procède enfin de constatations dénuées de pertinence compte tenu des écarts observables entre les loyers pratiqués et le loyer médian résultant de l’application de l’arrêté contesté ;

- la majoration uniforme de 3 % par mètre carré, appliquée aux loyers de référence s’agissant des logements meublés, est faite uniformément et non à partir des écarts constatés entre les logements loués nus et les loyers des logements loués meublés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 janvier 2026, la préfète de l’Hérault conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son préambule ;

- le code de la construction et de l’habitation ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le décret n° 2014-1334 du 5 novembre 2014 ;

- le décret n° 2015-650 du 10 juin 2015 ;

- le décret n° 2021-1144 du 2 septembre 2021 ;

- l’arrêté ministériel du 15 décembre 2020 délivrant l’agrément d’observatoire local des loyers à l’agence départementale d’information sur le logement de l’Hérault ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Didierlaurent,

- les conclusions de M. Sanson, rapporteur public,

- les observations de MM. Gribal et Averseng, représentant la préfète de l’Hérault.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 13 juin 2023, le préfet de l’Hérault a fixé les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés pour la commune de Montpellier à compter du 1er juillet 2023 pour une durée d’un an. Par sa requête, la chambre de la fédération nationale de l’immobilier de l’Hérault (FNAIM) demande l’annulation de cet arrêté.

Aux termes de l’article 140 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dans sa rédaction applicable à la date de l’arrêté litigieux : « I. – À titre expérimental et pour une durée de huit ans à compter de la publication de la présente loi, dans les zones mentionnées à l’article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’habitat, la commune de Paris, les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, la métropole de Lyon et la métropole d’Aix-Marseille-Provence peuvent demander qu’un dispositif d’encadrement des loyers régi par le présent article soit mis en place. / Sur proposition du demandeur transmise dans un délai de quatre ans à compter de la publication de la loi, un décret détermine le périmètre du territoire de la collectivité demandeuse sur lequel s’applique le dispositif, lorsque les conditions suivantes sont réunies : / 1° Un écart important entre le niveau moyen de loyer constaté dans le parc locatif privé et le loyer moyen pratiqué dans le parc locatif social ; / 2° Un niveau de loyer médian élevé ; / 3° Un taux de logements commencés, rapporté aux logements existants sur les cinq dernières années, faible ; / 4° Des perspectives limitées de production pluriannuelle de logements inscrites dans le programme local de l’habitat et de faibles perspectives d’évolution de celles-ci. / Pour chaque territoire ainsi délimité, le représentant de l’Etat dans le département fixe, chaque année, par arrêté, un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logements et par secteur géographique. / (…) / II. – Pour l’application du I, les catégories de logements et les secteurs géographiques sont déterminés en fonction de la structuration du marché locatif constatée par l’observatoire local des loyers. / Chaque loyer de référence est égal au loyer médian calculé à partir des niveaux de loyers constatés par l’observatoire local des loyers selon les catégories de logements et les secteurs géographiques. / Chaque loyer de référence majoré et chaque loyer de référence minoré sont fixés, respectivement, par majoration et par minoration du loyer de référence. / (…) / Le loyer de référence majoré est égal à un montant supérieur de 20 % au loyer de référence. / Le loyer de référence minoré est égal au loyer de référence diminué de 30 %. »

En application de ces dispositions, le décret n° 2021-1144 du 2 septembre 2021 a fixé le périmètre du territoire de la métropole Montpellier Méditerranée Métropole sur lequel est mis en place le dispositif expérimental d’encadrement des loyers, en prévoyant son application sur le territoire de la commune de Montpellier et, par l’arrêté du 13 juin 2023 en litige, le préfet de l’Hérault a fixé les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés pour la ville de Montpellier, à compter du 1er juillet 2023.

Sur les constatations de l’observatoire local des loyers :

En ce qui concerne la composition de l’observatoire local des loyers :

Par un arrêté ministériel du 15 décembre 2020, l’ADIL 34 a été agréée en tant qu’observatoire local des loyers pour le périmètre géographique de 50 communes du département de l’Hérault, dont la commune de Montpellier. Il ressort des pièces du dossier que l’ADIL 34 a modifié ses statuts en 2019 pour intégrer, dans la composition de ses organes dirigeants, un quatrième collège composé de personnes qualifiées dans le domaine du logement ou de la statistique, dont l’administrateur de la FNAIM, et que les propriétaires bailleurs et les professionnels de l’immobilier sont représentés au sein des collèges n° 1 et n° 2, qui regroupent respectivement les offreurs de biens et de services concourant au logement et les consommateurs et usagers, le collège n° 3 comprenant, pour sa part, les pouvoirs publics et organismes d’intérêt général. Contrairement à ce qui est soutenu, les dispositions du III de l’article 2 du décret du 5 novembre 2014 n’imposent pas de parité de représentation entre bailleurs, locataires et gestionnaires dans la composition des collèges des observatoires locaux des loyers mais leur représentation équilibrée, qui est l’une des conditions pour obtenir l’agrément. Il s’ensuit que le moyen tiré de l’irrégularité de la composition de l’observatoire local des loyers ne peut qu’être écarté.

Par ailleurs, l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale.

En l’espèce, si, en vertu de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989, il appartient à l’observatoire local des loyers de constater les catégories de logement et les secteurs géographiques en fonction de la structuration du marché locatif et les niveaux de loyers selon ces catégories et secteurs, l’arrêté d’agrément de l’observatoire local des loyers du 15 décembre 2020 qui ne présente pas de caractère réglementaire, ne constitue pas la base légale de l’arrêté du 13 juin 2023 fixant les catégories de logement, les secteurs géographiques et les loyers de référence dans la commune de Montpellier. En outre, cet arrêté n’a pas été pris en application de l’agrément de l’observatoire local des loyers. Dès lors, le moyen tiré, par la voie de l’exception, de l’illégalité de l’agrément accordé à l’agence départementale pour l’information sur le logement de l’Hérault en qualité d’observatoire local des loyers, en ce qu’il n’aurait pas été précédé de la consultation du comité régional de l’habitat et de l’hébergement, est sans incidence sur la légalité de l’arrêté en litige.

En ce qui concerne la constatation de la structuration du marché locatif :

En premier lieu, il ressort des termes de l’arrêté en litige qu’il vise les travaux conduits par l’observatoire local des loyers de Montpellier concernant la collecte des données de loyer de l’année 2022 présentées lors du comité de pilotage de cet observatoire du 10 mai 2023 ainsi que la note d’analyse de l’ADIL34 pour la mise en œuvre de l’encadrement des loyers en 2023 au regard de la structuration du marché locatif privé sur le territoire de la ville de Montpellier. Il ressort tant du compte rendu de ce comité de pilotage que de cette note, datés respectivement des 29 mai 2023 et 10 mai 2023, lesquels sont produits par la préfète de l’Hérault en défense, que l’observatoire des loyers avait recueilli les données concernant le marché locatif et constaté sa structuration avant que le préfet ne prenne l’arrêté contesté. Dans ces conditions, et alors qu’il ne résulte d’aucune disposition législative ou règlementaire que la réunion de l’ensemble des quatre collèges de l’ADIL34 serait requise pour constater la structuration du marché locatif, le moyen tiré de ce que l’arrêté en litige ne procéderait pas du constat de la structuration du marché locatif par l’observatoire local des loyers manque en fait et doit, par suite, être écarté.

En deuxième lieu, ni la loi du 23 novembre 2018, ni le décret du 10 juin 2015, ni aucune autre disposition textuelle ne prévoient que les loyers fixés dans le cadre d’une convention conclue entre l’Agence nationale de l’habitat (Anah) et ceux fixés par un bailleur bénéficiant d’un prêt locatif social doivent être exclus des données recueillies par l’OLAP pour déterminer les niveaux de loyers selon les catégories de logement et les secteurs géographiques et pour calculer l’écart entre le niveau moyen de loyer constaté dans le parc locatif privé et le loyer moyen pratiqué dans le parc locatif social ainsi que le niveau de loyer médian, contrairement aux « logements appartenant à ou gérés par des organismes d’habitations à loyer modéré mentionnés à l’article L. 411-2 du code de construction et de l’habitation ou appartenant à ou gérés par des sociétés d’économie mixte agréées en application de l’article L. 481-1 du même code, et faisant l’objet d’une convention mentionnée à l’article L. 351-2 dudit code qui sont exclus de cette expérimentation » en vertu de l’article 140 de la loi du 23 novembre 2018. Il s’ensuit que le moyen tiré de ce que la prise en compte de ces éléments fausserait les résultats de l’observatoire local des loyers et entacherait d’illégalité l’arrêté en litige doit être écarté.

En troisième lieu, si la FNAIM soutient, par la voie de l’exception, que le décret du 2 septembre 2021 est, pour le même motif que celui qui a été examiné au point précédent, illégal, il en résulte que ce moyen doit être pareillement écarté.

En quatrième lieu, s’agissant de la définition des secteurs géographiques, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la note d’analyse du 29 mai 2023, que la structuration du marché locatif montpelliérain a été constatée par l’observatoire local des loyers en fonction de cinq zones présentant des niveaux de loyer homogènes, selon une méthodologie consistant à regrouper des îlots issus du découpage statistique infracommunal IRIS (îlots regroupés pour l’information statistique) de l’INSEE, dont les limites correspondent aux grandes coupures du tissu urbain, afin de construire des zones de loyers homogènes dites « zones iso-prix », conçues spécifiquement pour l’observation des loyers sur le territoire de la commune de Montpellier. La seule circonstance que ce découpage corresponde, au terme de cette analyse, à des quartiers dénommés ne suffit pas à établir que le préfet de l’Hérault n’aurait pas procédé à un examen du caractère homogène des secteurs géographiques ainsi délimités. Alors que la fédération requérante se borne à soutenir, sans davantage de précision, ni remettre en cause la réalité de la mise en œuvre d’une telle méthodologie, qu’il n’est pas justifié de la détermination de secteurs géographiques dans lesquels serait constatée une homogénéité du montant des loyers, le moyen tiré de ce que la structuration du marché locatif procéderait d’une démarche arbitraire doit être écarté.

En ce qui concerne la délimitation des secteurs géographiques :

Les réserves d’interprétation dont une décision du Conseil constitutionnel assortit la déclaration de conformité à la Constitution d’une disposition législative sont revêtues de l’autorité absolue de la chose jugée et lient le juge administratif pour l’application et l’interprétation de cette disposition et il ressort des termes de la décision n° 2014-691 DC du 20 mars 2014 que, pour déclarer conforme à la constitution l’article 140 de la loi du 23 novembre 2018, le conseil constitutionnel a considéré que le dispositif d’encadrement des loyers impliquait que les catégories de logement et les secteurs géographiques soient définis finement et précisément de peine de porter une atteinte disproportionnée au droit de propriété et à la liberté contractuelle.

En l’espèce, la cartographie présentée en annexe 2 de l’arrêté en litige indique expressément que le découpage qu’elle opère correspond à celui des IRIS de la commune de Montpellier et dont les contours peuvent être visualisés avec précision sur le site geoportail.gouv.fr, librement accessible aux parties comme au juge. Par suite le moyen tiré de ce la délimitation des secteurs géographiques à laquelle procède l’arrêté en litige est imprécise doit être écarté.

Sur la détermination des catégories de logement et des secteurs géographiques :

Aux termes de l’article 2 du décret du 10 juin 2015 relatif aux modalités de mise en œuvre du dispositif d’encadrement du niveau de certains loyers : « Les catégories de logement et les secteurs géographiques mentionnés au II de l’article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique sont déterminés selon les modalités suivantes : / 1° Les catégories de logement sont déterminées en fonction au moins des caractéristiques du logement relatives au type de location, meublée ou non meublée, au nombre de pièces principales au sens de l’article R. 111-1 du code de la construction et de l’habitation et à l’époque de construction ; / 2° Les secteurs géographiques délimitent des zones homogènes en termes de niveaux de loyer constatés sur le marché locatif. »

Il résulte de ces dispositions, combinées à celles citées au point 2, qu’il appartient au représentant de l’État de fixer, par catégorie de logement et par secteur géographique, les loyers de référence applicables sur le territoire dans lequel est mis en place un dispositif d’encadrement des loyers. Ces catégories et ces secteurs sont déterminés en fonction de la structuration du marché locatif constatée par l’observatoire local des loyers, les secteurs géographiques devant constituer des zones homogènes en termes de niveaux de loyer constatés sur le marché locatif. Le juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un moyen en ce sens à l’appui d’un recours dirigé contre l’arrêté fixant les loyers de référence, ne censure l’appréciation portée par le représentant de l’État pour déterminer ces secteurs géographiques qu’en cas d’erreur manifeste.

D’une part, s’il ressort de la lecture du tableau annexé à l’arrêté en litige que le préfet a retenu, pour chaque secteur géographique, les catégories de logements d’une pièce, de deux pièces, de trois pièces et de quatre pièces et plus, les dispositions précitées n’imposent pas qu’une catégorie distincte soit retenue pour chaque nombre de pièces. Le préfet fait valoir, sans être utilement contredit, que les logements de cinq pièces et plus ne représentent que 3,6 % du parc locatif privé de Montpellier et que l’écart de loyer entre les logements de quatre pièces et ceux de cinq pièces et plus n’est que de 0,4 €/m² de surface habitable, alors que les écarts entre les catégories comportant un nombre inférieur de pièces sont sensiblement plus marqués. La FNAIM, qui se borne à faire valoir que les loyers médians diffèrent nécessairement selon le nombre de pièces, n’établit pas que ce regroupement, au sein d’une catégorie de logements de quatre pièces et plus, remettrait en cause l’homogénéité des secteurs géographiques en termes de niveaux de loyer constatés.

D’autre part, la seule circonstance que des loyers individuels se situent au-dessus ou en dessous de la médiane retenue pour la catégorie correspondante ne saurait par elle-même révéler une erreur dans la détermination des loyers de référence. Dès lors, les exemples ponctuels produits par la FNAIM, en l’absence de tout élément relatif à la dispersion des loyers constatés au sein de chaque secteur et pour chaque catégorie de logement, ne sont pas de nature à remettre en cause les loyers de référence fixés par l’arrêté en litige.

Par ailleurs, ainsi qu’il a été dit au point 10, le découpage de la commune en secteurs géographiques a été opéré à partir des regroupements IRIS en fonction de la structuration du marché locatif constatée par l’observatoire local des loyers, et il résulte des termes mêmes des dispositions précitées qu’il appartient au préfet de déterminer les catégories de logement en se fondant au moins sur le type de location, le nombre de pièces principales et l’époque de construction, de sorte que la FNAIM n’est pas fondée à contester la pertinence de ces critères.

Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation doit être écarté.

Sur la majoration du loyer des logements meublés :

Aux termes du IV de l’article 140 de la loi du 23 novembre 2018 : « L’arrêté mentionné au I du présent article fixe, pour les logements meublés (…) un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré par catégorie de logement et par secteur géographique. Le loyer de référence, le loyer de référence majoré et le loyer de référence minoré sont déterminés par l’application d’une majoration unitaire par mètre carré aux loyers de référence définis au II du présent article pour tenir compte du caractère meublé du logement. Cette majoration est déterminée à partir des écarts constatés entre les loyers des logements loués nus et les loyers des logements loués meublés observés par l’observatoire local des loyers ».

Il ressort du tableau annexé à l’arrêté en litige que le préfet de l’Hérault a fixé, pour les logements meublés, un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré par catégorie de logement et par secteur géographique. En l’espèce, la majoration unitaire du loyer de référence applicable aux logements meublés varie, de 0,5 à 1,4 selon la zone géographique, le nombre de pièces et l’époque de construction du logement. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que ces loyers, pour les logements meublés, sont fixés par l’application d’une majoration uniforme de 3 % par mètre carré à ceux des logements non meublés manque en fait et doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d’annulation de la requête doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la fédération nationale de l’immobilier de l’Hérault est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la fédération nationale de l’immobilier de l’Hérault, à la préfète de l’Hérault et au ministre de la ville et du logement.

Délibéré après l’audience du 17 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Quéméner, présidente,

M. Raguin, premier conseiller,

M. Didierlaurent, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 avril 2026.

Le rapporteur,

M. Didierlaurent

La présidente,

V. Quéméner

Le greffier,

D. Lopez

La République mande et ordonne au ministre de la ville et du logement en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 8 avril 2026.

Le greffier,

D. Lopez