Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 22 septembre 2023 et le 20 mai 2024, l’association Sauvegarde de l’Environnement du Tech et des Albères (SETA), M. B… F… et M. A… E…, représentés par M^e Da Luz Sousa, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération n° 01-21.03.2023 du 21 mars 2023 par laquelle le conseil municipal de la commune de Montesquieu-des-Albères a approuvé la modification simplifiée du plan local d’urbanisme ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Montesquieu-des-Albères la somme de 2 000 euros à leur verser en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la requête est recevable ;

- la délibération du 21 mars 2023 méconnaît l’article L. 153-41 du code de l’urbanisme dès lors que la modification conduit à augmenter au-delà de 20 % la surface au plancher des futures constructions dans le secteur AUH1 D… ;

- elle est entachée d’un vice de procédure dès lors que :

* le bilan de la consultation est incomplet et insincère, faute de préciser le nombre d’avis qui concernent chaque objectif, de dénombrer ceux qui sont défavorables à la modification, de faire état des 920 signatures recueillies par une pétition déposée dans le registre des observations par l’association SETA, d’exposer le contenu de l’avis de la direction régionale des affaires culturelles, lequel a par ailleurs été occulté lors du conseil municipal, et de préciser le sens des observations récurrentes qui se dégagent des avis rendus ;

* les avis défavorables, recueillis notamment par l’association SETA, ne sont pas mentionnés alors qu’ils ne pouvaient être écartés en raison de leur seule forme et aucune réunion d’information n’a été organisée ;

* elle méconnaît l’article 4 de l’arrêté du 29 mars 2022 faute pour M^me C… d’avoir reçu une réponse à sa demande d’informations ;

* le procès-verbal du conseil municipal du 27 septembre 2022 au cours duquel les modalités de mise à disposition ont été définies et le projet de modification discuté n’a pas été affiché sur le site internet de la commune avant la consultation et pendant le déroulement de l’enquête ;

* M^me C… n’a pas pu accéder au dossier de la consultation sans que cela ait été consigné par la maire de la commune à la clôture du registre ;

- les motifs qui ont présidé à la modification sur le secteur D… sont insincères dès lors que le projet soumis à la consultation du public et aux personnes publiques associées est motivé par la meilleure intégration des constructions dans le paysage en permettant leur alignement sur les voies et emprises publiques, alors que la distance prévue par le règlement modifié peut varier entre 0 et 3 mètres ;

- le règlement issu de la modification, laquelle est justifiée par « l’image d’un village de montagne », est entaché d’incohérence au regard du projet d’aménagement et de développement durables dès lors que ce dernier réserve le secteur D… principalement à de l’habitat pavillonnaire.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 avril 2024, la commune de Montesquieu-des-Albères, représentée par la SCP Chichet-Henry-Pailles-Garidou-Renaudin, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable dès lors que :

* le recours adressé au préfet des Pyrénées-Orientales n’a pu avoir pour effet de proroger le délai de recours contentieux de sorte qu’elle est tardive ;

* l’association SETA est dépourvue d’intérêt à agir compte tenu de la généralité et de l’absence de territorialisation de son objet ;

* sa présidente n’a pas qualité pour agir en son nom dès lors qu’elle n’a été autorisée qu’à déposer un recours auprès du préfet des Pyrénées-Orientales ;

- à titre subsidiaire, aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Didierlaurent,

- les conclusions de M. Sanson, rapporteur public,

- les observations de M^e Lequertier, représentant la commune de Montesquieu-des-Albères.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 29 mars 2022, la maire de la commune de Montesquieu-des-Albères a prescrit la première modification simplifiée du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune et, par une délibération du 27 septembre 2022, le conseil municipal de cette commune a défini les modalités de mise à disposition du projet. L’association SETA, M. F… et M. E… demandent l’annulation de la délibération du 21 mars 2023 par laquelle ce conseil municipal a tiré le bilan de la mise à disposition du public, a examiné les avis émis par les personnes publiques associées et a approuvé le projet de modification simplifiée.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 153-45 du code de l’urbanisme, relatif à la procédure de modification simplifiée du plan local d’urbanisme : « La modification peut être effectuée : / 1° Dans les cas autres que ceux mentionnés à l’article L. 153-41 ; / (…) ». Aux termes de l’article L. 153-41 du même code : « Le projet de modification est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement par le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou le maire lorsqu’il a pour effet : / 1° Soit de majorer de plus de 20 % les possibilités de construction résultant, dans une zone, de l’application de l’ensemble des règles du plan ; / (…) ».

En l’espèce, la modification simplifiée du plan local d’urbanisme, objet de la délibération en litige, a notamment pour objet d’ajouter à l’article 6 du règlement de la zone 1AUh du plan local d’urbanisme, correspondant par ailleurs entre autres au secteur couvert par l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) « Secteur de La Famade » une règle particulière quant au recul des constructions par rapport aux voies et emprises publiques. Aux termes de cet article modifié : « Les constructions, y compris les annexes doivent être édifiées en arrière de l’alignement des voies publiques et privées ouvertes à la circulation publique, ainsi que des emprises publiques, à une distance ne pouvant être inférieure à 3,00 mètres. Toutefois, sur le secteur dit « D… », les constructions y compris les annexes peuvent être édifiées à une distance comprise entre 0 et 3 mètres des voies et des emprises publiques ».

Alors qu’il ressort des pièces du dossier que le secteur dit « D… » comporte, à l’ouest, pour seule voie ou emprise publique, la rue Saint-Christophe, bordée de quelques parcelles, les requérants font valoir qu’une telle modification a nécessairement pour effet de majorer de plus de 20 % les possibilités de construction dans la zone. Toutefois, les éléments de calcul qu’ils produisent à l’appui de leur démonstration, fondés sur l’hypothèse, au minimum, de parcelles disposant chacune d’une façade rectangulaire complète sur une voie publique, ne correspondent ni à l’état parcellaire à la date d’adoption de la délibération en litige, ni, en tout état de cause, aux termes de l’OAP « Secteur de La Famade ». Dès lors, le moyen tiré de ce que la modification contestée aurait nécessairement pour effet de majorer de plus de 20 % les possibilités de construction dans la zone, en méconnaissance de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme, doit être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 153-47 du code de l’urbanisme : « Le projet de modification, l’exposé de ses motifs et, le cas échéant, les avis émis par les personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 sont mis à disposition du public pendant un mois, dans des conditions lui permettant de formuler ses observations. / Ces observations sont enregistrées et conservées. / Les modalités de la mise à disposition sont précisées, selon le cas, (…) par le conseil municipal et portées à la connaissance du public au moins huit jours avant le début de cette mise à disposition. / (…) / À l’issue de la mise à disposition, le président de l’établissement public ou le maire en présente le bilan devant l’organe délibérant de l’établissement public ou le conseil municipal, qui en délibère et adopte le projet éventuellement modifié pour tenir compte des avis émis et des observations du public par délibération motivée (…) ».

Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 27 septembre 2022, le conseil municipal de la commune de Montesquieu-des-Albères a défini les modalités de mise à disposition du projet de modification simplifiée au public, en prévoyant notamment que le dossier de modification simplifiée sera mis à disposition en mairie ainsi qu’un registre permettant de formuler des observations du 3 novembre 2022 au 2 décembre 2022 aux jours et heures habituels d’ouverture au public, soit les lundi, mardi, jeudi et vendredi de 9 h à 12 h et de 14 h 30 à 17 h 00 ainsi que le mercredi de 9 h 00 à 12 h 00. Il ressort des termes de la délibération en litige, sans que ces circonstances soient contestées, que le dossier de modification, composé d’un rapport additif de présentation, du règlement écrit modifié du PLU et de l’avis de dispense d’évaluation environnementale par l’autorité environnementale, a été tenu à la disposition du public au cours de la période prévue, ainsi qu’un registre lui permettant de formuler ses observations, dans les locaux de la mairie. Le bilan de la consultation relève notamment que « la consultation sur le projet de modification simplifiée a fait l’objet d’une importante participation du public » et qu’elle « a généré des contributions provenant de 3 contributeurs différents : des habitants de Montesquieu des Albères, des habitants des communes du département, et des associations et fédérations d’associations du département ». Si les requérants font valoir que l’association SETA s’est proposée de recueillir des observations du public qui n’auraient pas été prises en compte, la seule circonstance que la délibération relève leur caractère stéréotypé n’est pas de nature à entacher d’insuffisance le bilan de la consultation, lequel indique que « la mise à disposition a révélé le caractère clivant pour les habitants de la commune de la perspective de l’urbanisation du secteur D… » sans que la teneur de cette synthèse soit utilement contestée. Par ailleurs, la circonstance que l’association SETA a sollicité en vain la tenue d’une réunion d’information est dépourvue d’incidence quant à la régularité de la consultation dès lors que la procédure de modification simplifiée du plan local d’urbanisme n’impose pas la tenue de réunions publiques d’information et de discussion du projet, de même qu’elle n’impose pas de tirer un bilan exhaustif de l’ensemble des observations émises par le public et de mentionner le contenu précis des différentes observations recueillies. Par suite, le moyen tiré de ce que la procédure de modification simplifiée serait irrégulière compte tenu du caractère incomplet et insincère de son bilan doit être écarté.

En troisième lieu, les requérants font valoir que M^me C… n’a pu accéder au dossier de consultation le 18 novembre 2022 et il ressort des pièces du dossier, en particulier du courriel qui lui a été adressé le même jour, que cette impossibilité temporaire a résulté d’une fermeture exceptionnelle du service de l’urbanisme. Toutefois, la seule circonstance que cette difficulté ponctuelle n’a pas été mentionnée dans le registre destiné à recueillir les observations du public n’est pas de nature à avoir porté atteinte à la bonne information du public ni à vicier la procédure de mise à disposition du public du projet et d’adoption de la modification du plan local d’urbanisme. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que l’intéressée avait pu consulter le dossier le 3 novembre 2022 et qu’elle avait déposé une contribution de quatre pages le 14 novembre suivant. En outre, alors que les modalités de mise à disposition du projet au public ont été définies par la délibération précitée du 27 septembre 2022, la seule circonstance qu’une réponse n’ait pas été apportée à une interrogation de la même habitante de la commune, déposée par le truchement d’un tiers, et en dépit de ce que l’article 4 de l’arrêté du 29 mars 2022 prescrivant la modification en litige comporte l’indication selon laquelle « des informations relatives au projet de modifications simplifiées peuvent être demandées auprès de Madame le maire de Montesquieu-des-Albères » est dépourvue d’incidence quant à la régularité de la délibération en litige.

En quatrième lieu, s’il résulte des dispositions citées au point 5 que la modification simplifiée du plan local d’urbanisme doit être précédée d’une mise à disposition du public des éléments qu’il énumère, l’accomplissement des formalités de publicité conditionnant l’entrée en vigueur de la délibération précisant les modalités de la mise à disposition du public du projet de modification, de l’exposé de ses motifs et, le cas échéant, des avis émis par les personnes publiques associées, ne peut être utilement contesté à l’appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le plan local d’urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que le procès-verbal du conseil municipal du 27 septembre 2022 n’a pas été affiché sur le site internet de la commune avant la consultation et pendant le déroulement de l’enquête ne peut qu’être écarté.

En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ».

Il ressort des termes mêmes de la délibération en litige que le conseil municipal a été informé de ce que le projet a fait l’objet de quatre avis et cette même délibération mentionne le sens de trois d’entre eux et relève, s’agissant de l’avis de la direction régionale des affaires culturelles (DRAC), qu’il est « parvenu le 31 janvier 2023, soit plus de 5 mois après l’envoi du dossier et après la fin de la mise à disposition ». Il ressort des écritures mêmes des requérants que les conseillers municipaux ont pu s’exprimer, poser des questions et débattre du projet de modification simplifiée après notamment que leur attention ait été attirée sur les termes de cet avis dont il ressort au demeurant qu’il se borne à rappeler que les constructions ne doivent pas porter atteinte aux ouvrages existants et que les constructions devront s’adapter aux lieux en minimisant au maximum leur modification. Ainsi, il n’est pas établi que les membres du conseil municipal n’auraient pas été mis en mesure d’appréhender l’objet et la portée du projet de modification simplifiée du plan local d’urbanisme qui leur était soumis et, par suite, d’exercer utilement leur mandat à l’occasion de la séance du 21 mars 2023. Le moyen tiré de ce que la teneur de l’avis de la DRAC a été dissimulée aux membres du conseil municipal doit par suite être écarté.

En sixième lieu, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ».

Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

Il ressort des termes du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du PLU de Montesquieu-des-Albères qu’il est prévu dans le secteur « La Famade » de « développer une urbanisation nouvelle destinée à de l’habitat (…) en réfléchissant à sa composition urbaine dans un souci de gestion économe de l’espace, d’intégration et de valorisation du village ». En se bornant à soutenir que la modification en litige, motivée par l’objectif de correspondre à « l’image d’un village de montagne », serait entachée d’incohérence au regard du PADD dès lors que ce dernier réserve le secteur D… principalement à de l’habitat pavillonnaire, les requérants n’assortissent pas, compte tenu de ce qui a été dit au point précédent, leur argumentation de précisions de nature à en apprécier le bien-fondé.

Enfin, il ressort des termes de la délibération en litige que la modification simplifiée envisagée comporte notamment pour objectif de « permettre un alignement éventuel des constructions par rapport aux voies et emprises publiques » et d’« aligner les garages sur la voie et emprise publique et par la même occasion, rythmer l’urbanisation, à l’image d’un village de montagne ». La seule circonstance qu’une telle modification, consistant à permettre aux constructions d’être édifiées à une distance comprise entre 0 et 3 mètres des voies et des emprises publiques permette d’améliorer, selon les requérants, la rentabilité de futures opérations foncières n’est pas, par elle-même et compte tenu du but d’intérêt général tenant au parti urbanistique ainsi retenu, de nature à regarder la délibération comme entachée de détournement de pouvoir.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir opposées par la commune de Montesquieu-des-Albères, que la requête de l’association SETA et autres doit être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

La commune de Montesquieu-des-Albères n’étant pas, dans la présente instance, la partie perdante, il n’y a pas lieu de mettre à sa charge la somme sollicitée par l’association SETA et autres au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge solidaire des requérants une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Montesquieu-des-Albères et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l’association SETA et autres est rejetée.

Article 2 : L’association SETA et les autres requérants verseront solidairement à la commune de Montesquieu-des-Albères la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’association Sauvegarde de l’Environnement du Tech et des Albères, première dénommée pour l’ensemble des requérants, à la commune de Montesquieu-des-Albères et au préfet des Pyrénées-Orientales.

Délibéré après l’audience du 31 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Bourjade, première conseillère faisant fonction de présidente,

M. Raguin, premier conseiller,

M. Didierlaurent, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 avril 2026.

Le rapporteur,

M. Didierlaurent

La première conseillère faisant

fonction de présidente

A. Bourjade

La greffière,

N. Laïfa-Khames

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 21 avril 2026

La greffière,

N. Laïfa-Khames