Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 28 avril, 28 juillet et 1er août 2023, et le 2 février 2025, la société Lithos Promotion, représentée par M^e Gillig, demande au tribunal :

1°) de condamner la commune d’Epinay-sur-Seine à lui verser une somme de 3 977 208,42 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter de sa réclamation préalable indemnitaire du 28 décembre 2022, en réparation du préjudice économique qu’elle impute à l’illégalité fautive de l’arrêté du 4 novembre 2015 par lequel le maire d’Epinay-sur-Seine a opposé un sursis à statuer à sa demande de permis de construire un immeuble de 55 logements sur un terrain situé 57/67, avenue Joffre, ensemble la décision du 29 février 2016 rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune d’Epinay-sur-Seine une somme de 2 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que l’arrêté du 4 novembre 2015 a été jugé illégal par un jugement n° 1603287 du tribunal administratif de Montreuil du 9 novembre 2017, devenu définitif, que cette illégalité constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune d’Epinay-sur-Seine, qu’elle a subi un préjudice économique de 3 977 208,42 euros, constitué par les frais engagés en pure perte, notamment, les honoraires de gestion facturés par la SAS Lithos Finances, les honoraires facturés par les cabinets de géomètres-experts et d’architectes, le rachat des études de sol et de pollution auprès du promoteur précédent, ainsi que les frais bancaires exposés au titre des avals et cautions de l’indemnité d’immobilisation convenue avec les vendeurs du terrain dans le cadre de la promesse unilatérale de vente du 26 novembre 2014, en lien direct et certain avec la réalisation de l’opération immobilière projetée, et, enfin, par la perte des bénéfices escomptés par cette opération immobilière.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 juin et 4 octobre 2023, et le 13 février 2025, la commune d’Epinay-sur-Seine, représentée par M^e Lonqueue, conclut au rejet de la requête et demande le versement d’une somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle oppose, à titre principal, une exception de prescription quadriennale de la créance dont se prévaut la société requérante, et soutient, à titre subsidiaire, que ses prétentions indemnitaires sont infondées.

Vu :

— la réclamation préalable indemnitaire du 30 décembre 2022 ;

— les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code civil ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Hardy, conseillère,

— les conclusions de M. Löns, rapporteur public,

— les observations de M^e Erkel, représentant la société Lithos Promotion, et de M^e Taddei, représentant la commune d’Epinay-sur-Seine.

Une note en délibéré a été enregistrée le 20 février 2025 pour la société Lithos Promotion.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 4 novembre 2015, le maire de la commune d’Epinay-sur-Seine a opposé un sursis à statuer d’une durée de deux ans à la demande de permis de construire de la société Lithos Promotion du 15 mai 2015. Par un jugement n° 1603287 du 9 novembre 2017, devenu définitif, le tribunal administratif de Montreuil a annulé cet arrêté, aux motifs qu’il était insuffisamment motivé, et qu’il méconnaissait les dispositions de l’article L. 111-10 du code de l’urbanisme. Par une réclamation préalable indemnitaire notifiée à la commune le 30 décembre 2022, la société Lithos Promotion a demandé le versement d’une somme de de 3 977 208,42 euros en réparation du préjudice économique qu’elle impute à l’illégalité fautive de l’arrêté du 4 novembre 2015. En l’absence de réponse de la commune, la société requérante demande au tribunal de la condamner, à titre principal, au paiement de cette somme.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne l’exception de prescription quadriennale opposée en défense :

2. Aux termes de l’article 1er de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics  : « Sont prescrites, au profit () des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis () ». L’article 2 de cette même loi dispose que : « La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l’autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l’administration saisie n’est pas celle qui aura initialement la charge du règlement. / Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l’auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l’administration qui aura initialement la charge du règlement n’est pas partie à l’instance () Toutefois, si l’interruption résulte d’un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ». L’article 3 dispose que : « La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l’intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l’existence de sa créance ou de la créance de celui qu’il représente légalement ».

3. Lorsqu’est demandée l’indemnisation du préjudice résultant de l’illégalité d’une décision administrative, le fait générateur de la créance doit être rattaché non à l’exercice au cours duquel la décision a été prise mais à celui au cours duquel elle a été valablement notifiée à son destinataire ou portée à la connaissance du tiers qui se prévaut de cette illégalité.

4. La requérante demande la réparation du préjudice économique qu’elle estime avoir subi du fait de l’illégalité de l’arrêté du 4 novembre 2015 du maire d’Epinay-sur-Seine portant sursis à statuer sur sa demande de permis de construire pour une durée de deux ans. Le fait générateur de la créance dont elle se prévaut est donc l’illégalité de cet arrêté, qui n’a été portée à sa connaissance que par la notification, le 9 novembre 2017, du jugement du tribunal administratif de Montreuil n° 1603287 du même jour, et qui est passé en force de chose jugée à l’expiration du délai de recours en appel de deux mois, soit le lundi 12 février 2018. C’est donc à compter du 1er janvier 2019 que le délai de prescription quadriennale a commencé à courir, pour expirer le 31 décembre 2022. Par suite, la réclamation préalable indemnitaire de la société requérante, qui porte sur ce même fait générateur, ayant été reçue le 30 décembre 2022 par la commune d’Epinay-sur-Seine, l’exception de prescription quadriennale opposée par cette dernière en défense doit être écartée.

En ce qui concerne les illégalités fautives et le lien de causalité :

5. D’une part, toute illégalité commise par l’administration constitue une faute susceptible d’engager sa responsabilité, pour autant qu’il en soit résulté un préjudice direct et certain. A ce titre, la perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l’impossibilité de réaliser une opération immobilière en raison d’une décision illégale portant sursis à statuer à une demande de permis de construire revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation. Il en va toutefois autrement si le requérant justifie de circonstances particulières, tels que des engagements souscrits par de futurs acquéreurs ou l’état avancé des négociations commerciales avec ces derniers, permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l’espèce, un caractère direct et certain. Il est fondé, si tel est le cas, à obtenir réparation au titre du bénéfice qu’il pouvait raisonnablement attendre de cette opération

6. D’autre part, la responsabilité de l’administration ne saurait être engagée pour la réparation des dommages qui ne trouvent pas leur cause dans cette illégalité mais découlent directement et exclusivement de la situation irrégulière dans laquelle la victime s’est elle-même placée, indépendamment des faits commis par la puissance publique, et à laquelle l’administration aurait pu légalement mettre fin à tout moment.

7. Il résulte de l’instruction, ainsi que le tribunal administratif de Montreuil l’a jugé par un jugement du 9 novembre 2017, devenu définitif, que l’arrêté du maire d’Epinay-sur-Seine du 4 novembre 2015 portant sursis à statuer sur sa demande de permis de construire pour une durée de deux ans était illégal, aux motifs qu’il était insuffisamment motivé et qu’il méconnaissait les dispositions de l’article L. 111-10 du code de l’urbanisme. Par suite, cette illégalité fautive est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de la commune d’Epinay-sur-Seine et à entraîner la condamnation de cette dernière à réparer les préjudices en lien direct et certain avec les fautes commises.

8. La commune souligne en défense que la requérante a abandonné son projet immobilier avant-même que le tribunal administratif de Montreuil statue, le 9 novembre 2017, sur la légalité de l’arrêté du 4 novembre 2015, et qu’elle n’a pas davantage confirmé sa demande de permis de construire auprès de ses services à l’expiration du délai de sursis à statuer d’une durée de deux ans, le 5 novembre 2017, ainsi qu’elle aurait dû le faire, en application des dispositions de l’article L. 424-1 du code de l’urbanisme. La commune estime que de tels agissements constituent des fautes de la requérante, de nature à l’exonérer de sa responsabilité.

9. Toutefois, d’une part, il résulte de l’instruction que la société Lithos Promotion a conclu, le 26 novembre 2014, avec les propriétaires de l’assiette foncière située 57 à 65 avenue Joffre, sur laquelle était alors envisagée l’opération immobilière, une promesse unilatérale de vente comportant plusieurs conditions suspensives, dont l’obtention d’un permis de construire avant le 31 octobre 2015 au plus tard. Par un avenant du 2 février 2015, les parties ont convenu de la prorogation de la date de dépôt du permis de construire et du délai de réalisation de la promesse, respectivement, au 15 mars 2015 et au 15 décembre 2015. Il est constant qu’en raison des concertations préalables menées avec la commune d’Epinay-sur-Seine pour la réalisation du projet, la requérante n’a déposé sa demande de permis de construire que le 15 mai 2015, et que la commune a sollicité, le 10 juin 2015, des pièces complémentaires, et l’a informée de ce que le délai d’instruction de sa demande était fixé à six mois. Par un second avenant du 30 octobre 2015, les parties à la promesse unilatérale de vente ont prorogé le délai de réalisation de la promesse au 31 mars 2016. Mais, par l’arrêté du 4 novembre 2015, un sursis à statuer d’une durée de deux a été opposé à sa demande de permis de construire, qu’elle a contesté par un recours gracieux du

4 janvier 2016, expressément rejeté par le maire d’Epinay-sur-Seine le 29 février 2019, puis par l’introduction d’un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif de Montreuil, le 2 mai 2016. Dans ces circonstances, les vendeurs de la parcelle terrain d’assiette du projet n’ont pas souhaité proroger une troisième fois la promesse de vente et ont cédé leur terrain à une autre société, le 28 décembre 2016, soit avant-même que le tribunal statue sur la légalité de l’arrêté du 4 novembre 2015, par le jugement du 9 novembre 2017. Dès lors, la société requérante ne saurait être regardée comme ayant délibérément abandonné son projet, dans la mesure où c’est l’intervention de l’arrêté du 4 novembre 2015 qui lui a fait perdre la maîtrise foncière de cette parcelle.

10. D’autre part, aux termes de l’article L. 424-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : « () A l’expiration du délai de validité du sursis à statuer, une décision doit, sur simple confirmation par l’intéressé de sa demande, être prise par l’autorité compétente chargée de la délivrance de l’autorisation, dans le délai de deux mois suivant cette confirmation. Cette confirmation peut intervenir au plus tard deux mois après l’expiration du délai de validité du sursis à statuer. Une décision définitive doit alors être prise par l’autorité compétente pour la délivrance de l’autorisation, dans un délai de deux mois suivant cette confirmation. A défaut de notification de la décision dans ce dernier délai, l’autorisation est considérée comme accordée dans les termes où elle avait été demandée () ».

11. S’il résulte des dispositions précitées que la requérante aurait pu, à l’expiration du délai de validité du sursis à statuer de deux ans opposé le 4 novembre 2015, soit dès le 5 novembre 2017, confirmer, auprès de la commune d’Epinay-sur-Seine, sa demande de permis de construire avant le 5 janvier 2018, afin qu’une décision définitive soit prise par l’autorité compétente sur cette demande, il résulte toutefois de ce qui a été dit au point 9 que la requérante a perdu la maîtrise foncière du terrain d’assiette du projet le 28 décembre 2016, date à laquelle les propriétaires l’ont cédé à une autre société, soit avant l’expiration du délai de sursis à statuer de deux ans opposé à sa demande de permis de construire, le 5 novembre 2017. Dans ces conditions, la commune ne saurait reprocher à la requérante, contrainte de se désengager de son projet de construction pour les raisons exposées au point 9 avant l’expiration du délai de sursis à statuer, de ne pas avoir confirmé sa demande de permis de construire à l’expiration dudit délai.

12. Par suite, il ne résulte pas de l’instruction que la requérante aurait commis une faute ou une négligence de nature à exonérer la commune de sa responsabilité.

En ce qui concerne les préjudices :

13. La société requérante fait valoir qu’elle a subi, en raison de cette illégalité fautive, un préjudice économique évalué à la somme de 3 977 208,42 euros, constitué par les frais engagés en pure perte, notamment, les honoraires de gestion facturés par la SAS Lithos Finances, les honoraires facturés par les cabinets de géomètres-experts et d’architectes, le rachat des études de sol et de pollution auprès du promoteur précédent, ainsi que les frais bancaires exposés au titre des avals et cautions de l’indemnité d’immobilisation convenue avec les vendeurs du terrain dans le cadre de la promesse unilatérale de vente du 26 novembre 2014, et, enfin, par la perte des bénéfices escomptés par cette opération immobilière.

S’agissant des honoraires de gestion, du cabinet de géomètres-experts, et du cabinet d’architectes :

14. La requérante est fondée à demander l’indemnisation des frais, dont elle justifie du montant, exposés en pure perte dans le cadre de la conception de l’opération immobilière du 57 à 65 avenue Joffre, du fait de l’illégalité fautive affectant l’arrêté du 4 novembre 2015.

15. D’une part, il résulte de l’instruction que la requérante a mandaté la SAS Lithos Finances, par une convention conclue le 19 novembre 2014, afin d’étudier, d’organiser et de coordonner l’opération immobilière projetée aux 57 à 65 avenue Joffre, et que le montant des honoraires a été fixé forfaitairement à la somme de 1 140 000 euros. Si la société requérante verse aux débats une facture datée du 15 mai 2015 et établie par la SAS Lithos Promotion Finances, pour un montant de 380 000 euros, intitulée « honoraires de gestion convention du 19 novembre 2014 », ainsi que plusieurs relevés de compte bancaire, qui attesteraient du paiement, en quatre fois, de la somme de 380 000 euros, par chèque, au mois de juillet 2015 et aux mois de mars et de mai 2016, elle ne verse toutefois aux débats aucune preuve de la réalité du travail accompli par la SAS Lithos Finances aux fins d’étudier, d’organiser et de coordonner l’opération immobilière projetée aux 57 à 65 avenue Joffre, qui aurait pu justifier la facturation de tels honoraires. Par suite, la requérante n’est pas fondée à demander l’indemnisation des honoraires de gestion qu’elle allègue avoir exposés en pure perte du fait de l’illégalité fautive affectant l’arrêté du 4 novembre 2015.

16. D’autre part, la requérante justifie, par les pièces qu’elle verse aux débats, avoir acquitté des frais en pure perte, à hauteur de 105 276 euros, en vertu d’un contrat conclu avec le cabinet d’architectes Bosar Architecture, chargé de la conception de l’opération immobilière. Par suite, elle est fondée à demander l’indemnisation de ces frais, exposés en pure perte du fait de l’illégalité fautive affectant l’arrêté du 4 novembre 2015.

17. Ensuite, d’une part, si la requérante soutient avoir acquitté des frais en pure perte, à hauteur de 4 389,12 euros, facturés par un cabinet de géomètres-experts chargé de la conception des relevés de plans de masse de l’opération immobilière projetée, les deux factures qu’elle verse aux débats, datées des 3 février et 24 avril 2014, ont été établies au nom de la SCCV Epinay Joffre 57/65, et acquittées par cette dernière. D’autre part, elle n’établit pas, par la seule production d’un échange de courriels du 11 septembre 2014 entre deux protagonistes dont les fonctions ne sont, au demeurant, pas précisées, avoir racheté en pure père, aux sociétés SCCV Epinay Joffre 57/65 et Habitat et Commerce, pour un montant de 23 752,80 euros, les études de sol et de pollution des 15 mai et 4 juin 2014, réalisées sur le terrain alors que ces sociétés envisageaient de réaliser un projet immobilier sur la parcelle des 57 à 65 avenue Joffre. Par suite, elle n’est pas fondée à demander l’indemnisation de ces frais, qui n’ont pas été exposés par elle-même en pure perte, du fait de l’illégalité fautive affectant l’arrêté du 4 novembre 2015.

S’agissant des frais de caution d’indemnité d’immobilisation :

18. Il résulte de l’instruction que la requérante a conclu, le 26 novembre 2014, une promesse unilatérale de vente avec les vendeurs des parcelles terrain d’assiette de son projet d’opération immobilière, et qu’une indemnité d’immobilisation d’un montant de 84 000 euros y a été fixée, au bénéfice des vendeurs, dans le cas où la requérante renoncerait à l’achat, et qu’elle a donc conclu, le 20 décembre 2014, une convention de cautionnement auprès de la banque CIC Est, afin d’éviter une immobilisation de trésorerie, et qu’elle a exposé en pure perte des frais de cautionnement d’un montant de 1 375,50 euros, justifiés au titre des mois d’avril 2015 à mars 2016. Par suite, elle est fondée à demander l’indemnisation de ces frais, exposés en pure perte du fait de l’illégalité fautive affectant l’arrêté du 4 novembre 2015.

S’agissant de la perte des bénéfices escomptés :

19. Ainsi qu’il a été dit au point 5, la perte de bénéfices découlant de l’impossibilité de réaliser une opération immobilière en raison d’un sursis à statuer opposé illégalement à une de permis de construire revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation, mais il en va autrement si la requérante justifie de circonstances particulières, tels que des engagements souscrits par de futurs acquéreurs ou l’état avancé des négociations commerciales avec ces derniers, permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l’espèce, un caractère direct et certain.

20. En l’espèce, d’une part, la circonstance dont se prévaut la requérante, selon laquelle le groupe économique Nouvel Habitat, auquel elle appartient, a mené à bien plusieurs projets immobiliers depuis lors, ne constitue pas une circonstance particulière permettant que la perte des bénéfices escomptés par l’opération immobilière soit considéré comme étant en lien direct et certain avec le sursis à statuer illégal du 4 novembre 2015.

21. D’autre part, en se bornant à faire valoir qu’elle avait préparé la commercialisation du programme immobilier qu’elle portait auprès de futurs acquéreurs des logements à construire et que des demandes d’attributions constitutives de « préréservations » des terrains objets du projet avaient été souscrites par les potentiels acquéreurs, la requérante, qui ne verse aucune pièce aux débats en ce sens, n’établit pas la réalité de cette préparation à la commercialisation, et ne démontre pas l’existence d’engagements souscrits par de futurs acquéreurs ou que les négociations commerciales avec les acquéreurs potentiels avaient atteint un stade avancé. La seule production de deux bilans financiers des 12 mars 2015 et 31 janvier 2025 n’est pas suffisante pour faire regarder son préjudice économique comme présentant, en l’espèce, un caractère direct et certain avec l’illégalité fautive du sursis à statuer opposé le 4 novembre 2015.

22. Il résulte de tout ce qui précède que le montant global du préjudice économique que la société Lithos Promotion a subi directement du fait de l’illégalité de l’arrêté du 4 novembre 2015 du maire d’Epinay-sur-Seine peut être évalué à un montant de 106 651,50 euros.

Sur les intérêts au taux légal :

23. Aux termes de l’article 1231-6 du code civil : « Les dommages et intérêts dus à raison du retard dans le paiement d’une obligation de somme d’argent consistent dans l’intérêt au taux légal, à compter de la mise en demeure. / () ». Lorsqu’ils ont été demandés, et quelle que soit la date de cette demande, les intérêts moratoires dus en application de l’article 1231-6 du code civil courent à compter du jour où la demande de paiement du principal est parvenue au débiteur ou, en l’absence d’une telle demande préalablement à la saisine du juge, à compter du jour de cette saisine.

24. En l’espèce, la société Lithos Promotion a droit aux intérêts au taux légal à compter du 30 décembre 2022, date à laquelle la commune d’Epinay-sur-Seine a reçu sa réclamation préalable indemnitaire.

Sur les frais liés au litige :

25. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune d’Epinay-sur-Seine la somme de 2 000 euros au titre des frais liés au litige exposés par la société Lithos Promotion. En revanche, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Lithos Promotion, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la commune d’Epinay-sur-Seine au titre de ces mêmes frais.

D E C I D E :

Article 1er : La commune d’Epinay-sur-Seine est condamnée à verser à la société Lithos Promotion la somme de 106 651,50 euros (cent-six mille six-cent-cinquante-et-un euros et cinquante centimes) à titre de dommages et intérêts.

Article 2 : La somme arrêtée à l’article 1er produira intérêts au taux légal à compter du 30 décembre 2022.

Article 3 : La commune d’Epinay-sur-Seine versera à la société Lithos Promotion la somme de 2 000 (deux-mille) euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par la société Lithos Promotion est rejeté.

Article 5 : Les conclusions de la commune d’Epinay-sur-Seine présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la société Lithos Promotion et à la commune d’Epinay-sur-Seine.

Délibéré après l’audience du 20 février 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Delamarre, présidente,

M^me Renault, première conseillère,

M^me Hardy, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mars 2025.

La rapporteure,

M. Hardy

La présidente,

A-L. Delamarre

La greffière,

I. Dad

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.