Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 15 novembre 2021 et le 18 juillet 2023, M. C A, représenté par M^e B, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 10 septembre 2021 par laquelle le maire de Trans-sur-Erdre a refusé d’abroger le plan local d’urbanisme approuvé le 29 septembre 2019 en tant qu’il classe les parcelles lui appartenant en zone 1AUl, N et Ab et en ce qu’il y inscrit une zone humide et un emplacement réservé ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Trans-sur-Erdre la somme de 3 000 euros en application de l’article L.'761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la création d’un emplacement réservé sur la parcelle cadastrée ZR n° 13 est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation ;

— la délimitation d’une zone humide sur une partie de la parcelle ZR n° 10 est illégale ;

— le classement en zone naturelle d’une partie de la parcelle ZR n° 10 est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

— le classement en zone 1AUl d’une partie de la parcelle ZR n° 13 est illégal ;

— le classement d’une partie de la parcelle cadastrée n° ZR 13 en zone agricole Ab est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 avril 2023, la commune de Trans-sur-Erdre, représentée par M^e Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Brémond, premier conseiller,

— les conclusions de M^me Thomas, rapporteure publique,

— les observations de M^e Rioual, substituant M. B, représentant M. A,

— et les observations de M^e Nguyen, substituant M^e Rouhaud, avocat de la commune de Trans-sur-Erdre.

Considérant ce qui suit :

1. M. A est propriétaire indivis de la parcelle cadastrée ZR n°10 et propriétaire en totalité de la parcelle cadastrée ZR n°13 à Trans-sur-Erdre (Loire-Atlantique), parcelles initialement classées en zone 1 AU par le plan local d’urbanisme de la commune. Par une délibération du 29 septembre 2019, le conseil municipal de Trans-sur-Erdre a approuvé le nouveau plan local d’urbanisme de la commune, et a classé la parcelle ZR n° 10 en zone naturelle « N », en identifiant une zone humide sur une partie de cette parcelle, et la parcelle ZR n°13 en partie en zone 1AUl, avec identification d’un emplacement réservé, et en partie en zone agricole. Estimant que des illégalités affectaient le classement de ces parcelles, M. A a, le 16 juillet 2021, demandé au maire de Trans-Sur-Erdre d’abroger ce plan local d’urbanisme en tant qu’il classe les parcelles lui appartenant en zone 1AUl, N et Ab et en ce qu’il y inscrit une zone humide et un emplacement réservé. M. A demande au tribunal d’annuler la décision du 10 septembre 2021 par laquelle le maire de Trans-sur-Erdre a rejeté cette demande et a refusé d’abroger le plan local d’urbanisme approuvé le 29 septembre 2019.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. Aux termes de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé. ». Lorsqu’il est saisi de conclusions tendant à l’annulation d’un acte réglementaire, le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité de cet acte à la date de son édiction. S’il le juge illégal, il en prononce l’annulation.

3. Toutefois, l’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger un acte réglementaire illégal réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l’autorité compétente, de procéder à l’abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l’ordre juridique. Il s’ensuit que, dans l’hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l’illégalité de l’acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l’excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l’abroger. A l’inverse, si, à la date à laquelle il statue, l’acte réglementaire est devenu illégal en raison d’un changement de circonstances, il appartient au juge d’annuler ce refus d’abroger pour contraindre l’autorité compétente de procéder à son abrogation. Il en résulte que, lorsqu’il est saisi de conclusions aux fins d’annulation du refus d’abroger un acte réglementaire, le juge de l’excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l’acte réglementaire dont l’abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

4. Dans le cadre d’un recours dirigé contre le refus opposé à une demande d’abrogation d’un acte règlementaire, la légalité des règles fixées par cet acte, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées. Il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte règlementaire lui-même et introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux.

En ce qui concerne la parcelle ZR n°13 :

5. En premier lieu, aux termes de L. 151-41 du code de l’urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ;/ 2° Des emplacements réservés aux installations d’intérêt général à créer ou à modifier ; () ".

6. L’appréciation à laquelle se livrent les auteurs d’un plan local d’urbanisme lorsqu’ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l’excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d’erreur manifeste d’appréciation ou si elle procède d’un détournement de pouvoir. En outre, l’intention d’une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu’emplacement réservé sans qu’il soit besoin pour la commune de faire état d’un projet précisément défini. Enfin, il n’appartient pas au juge d’apprécier l’opportunité du choix de la localisation d’un emplacement réservé par rapport à d’autres localisations possibles.

7. Il ressort des pièces du dossier que l’emplacement réservé n° 3 situé sur la parcelle du requérant a pour objet la réalisation d’un équipement culturel, de loisirs ou sportif et d’un aménagement du carrefour. La commune de Trans-sur-Erdre justifie, dans le rapport de présentation du plan local d’urbanisme, la création de cet emplacement réservé d’une superficie de 12 967 m² par la nécessité de redéfinir son besoin en équipements, les terrains de sports et la salle des fêtes de la commune ne répondant plus aux besoins des habitants. Cette création répond à l’objectif n°1 du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) de créer un nouveau pôle d’équipement attractif, incluant un nouvel équipement public à vocation culturelle, sportive et de loisirs. Par ailleurs, cet emplacement réservé est situé dans le périmètre de l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) du secteur de la Croix Rouaud, qui prévoit, outre la création de 41 logements, de garantir un espace réservé à un futur équipement public entre le bourg de Trans-sur-Erdre et le futur quartier d’habitat. Ainsi, la création de l’emplacement réservé n°3 répond à un objectif d’intérêt général et est cohérente avec le rapport de présentation du plan local d’urbanisme de la commune, ainsi qu’avec les objectifs du plan d’aménagement et de développement durables. Si M. A soutient que cet emplacement réservé empiète sur une zone humide identifiée à l’ouest de la parcelle et contreviendrait ainsi aux dispositions du plan local d’urbanisme de la commune protégeant les zones humides identifiées au titre de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme, il ressort des pièces du dossier que ces dispositions autorisent notamment, par exception et sous conditions, l’aménagement de travaux d’équipement présentant une utilité publique ou un caractère d’intérêt général suffisant, critères auxquels répond l’équipement prévu. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient le requérant, la réalisation d’une étude de faisabilité sur la compatibilité entre la construction d’une salle polyvalente et les contraintes environnementales du site n’était pas requise avant la création de cet emplacement réservé, dès lors que les enjeux écologiques de cette zone sont déjà identifiés par la commune et qu’une étude de réalisation est prévue pour définir le type d’équipement à réaliser. L’intention de la commune de Trans-sur-Erdre de créer un équipement collectif suffit à justifier légalement l’emplacement réservé n°3. Il en résulte que M. A n’est pas fondé à soutenir que la création d’un emplacement réservé sur la parcelle cadastrée ZR n° 13 serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

8. En deuxième lieu, M. A soutient que le classement en zone 1AU1 de la parcelle ZR n°13 serait illégal en raison de l’illégalité de l’emplacement réservé identifié sur cette parcelle. Cependant, il ressort des pièces du dossier que le classement de cette parcelle n’a pas été modifié par le plan local d’urbanisme approuvé le 27 septembre 2019, et que le maintien de ce classement est justifié par le parti d’aménagement de la commune d’étendre la centralité du bourg vers l’est et l’OAP du secteur de la Croix Rouaud. Au surplus, pour les motifs indiqués au point 7, la création de l’emplacement réservé n°3 n’est pas illégale. Il en résulte que M. A n’est pas fondé à soutenir que le classement en zone 1AUl de la parcelle ZR n° 13 serait illégal.

9. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites » zones A « . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. »

10. Une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée.

11. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLU ont défini, dans le rapport de présentation, au sein de la zone A, un secteur Ab, situé à proximité directe du bourg de Trans-sur-Erdre, où seuls les équipements d’intérêt collectif ou de services publics sont autorisés afin d’éviter de rapprocher de nouveaux bâtiments agricoles à proximité du bourg.

12. D’une part, si M. A conteste le classement d’une partie de la parcelle cadastrée n° ZR 13 en zone agricole au motif que celle-ci serait concernée par l’OAP du secteur de la Croix Rouaud, il ressort des pièces du dossier que la partie sud de cette parcelle classée en zone agricole A est en dehors du périmètre de cette OAP. D’autre part, la partie de la parcelle n° ZR 13 concernée n’est pas bâtie, est bien située à l’extérieur du bourg, dans un secteur à dominante rurale et possède un potentiel agricole, comme le montre son identification au registre parcellaire graphique de 2020. Son classement en zone A, justifié par la nécessité de préserver le potentiel des terres agricoles de la commune, répond aux orientations et objectifs du projet d’aménagement et de développement durables et correspond, ainsi, au parti d’urbanisme retenu par les auteurs du plan local d’urbanisme attaqué quant au classement des terres agricoles de Trans-sur-Erdre. Contrairement à ce que soutient le requérant, le rapport de présentation du plan local d’urbanisme de la commune ne conditionne pas le classement d’une parcelle en zone A et en secteur Ab à la présence de bâtiments agricoles sur celle-ci, qui n’est qu’un critère alternatif au potentiel agronomique des parcelles concernées. Dès lors, M. A n’est pas fondé à soutenir que ce classement serait empreint d’une erreur manifeste d’appréciation.

En ce qui concerne la parcelle ZR n° 10 :

13. En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d’ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu’il s’agit d’espaces boisés, il est fait application du régime d’exception prévu à l’article L. 421-4 pour les coupes et abattages d’arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. »

14. Il ressort des pièces du dossier que le périmètre de la zone humide identifiée sur la parcelle ZR n°10 a été délimité à la suite d’une étude réalisée en 2014 selon la méthodologie issue de l’arrêté du 1er octobre 2009 relatif à la définition et la délimitation des zones humides. Cette étude a permis de compléter l’inventaire communal des zones humides réalisé en 2010 et 2011 et d’affiner la délimitation des zones humides déjà identifiées, par la réalisation de 32 sondages pédologiques et une analyse de la végétation existante. En se bornant à produire un extrait de la cartographie de l’inventaire réalisé en 2011, le requérant n’apporte aucun élément de nature à remettre en cause la validité de l’étude réalisée en 2014, ni du périmètre de la zone humide identifiée par le règlement graphique du plan local d’urbanisme de la commune sur la parcelle ZR n° 10. Par suite, le moyen tiré de l’illégalité de cette délimitation doit être écarté.

15. En second lieu, aux termes de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme : « Les zones naturelles et forestières sont dites » zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues. "

16. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle ZR n° 10 appartenant à M. A est occupée en majorité par une zone humide, en particulier dans sa partie centrale. Si le requérant soutient que le classement en zone naturelle de la fraction de parcelle non concernée par cette zone humide n’est pas justifié, il ressort des pièces du dossier que le projet d’aménagement et de développement rappelle à la fois la nécessité de préserver les zones humides identifiées et de valoriser les espaces naturels, en aménageant notamment les abords de ces zones. Par ailleurs, la parcelle en litige n’est pas bâtie et est séparée des zones urbanisées de la commune par une route. Dans ces conditions, M. A n’est pas fondé à soutenir que le classement en zone naturelle d’une partie de la parcelle ZR n° 10 serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

17. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n’est pas fondé à demander l’annulation de la décision attaquée.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Trans-sur-Erdre, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. A la somme demandée par la commune à ce même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Trans-sur-Erdre au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C A et à la commune de Trans-sur-Erdre.

Délibéré après l’audience du 24 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Douet, présidente,

M^me Malingue, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 juillet 2025.

Le rapporteur,

E. BRÉMOND

La présidente,

H. DOUETLa greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,