Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 28 janvier 2025, le 28 mai 2025 et le 3 juillet 2025, la société Cilaos, représentée par M^e Lefèvre, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler l’arrêté du 29 novembre 2024 par lequel le maire de Saint-Hilaire-de-Riez a refusé de lui délivrer un permis d’aménager portant sur la création d’un lotissement de 11 logements minimum sur un terrain sis Chemin de La Belle Etoile à Saint-Hilaire-de-Riez (Vendée) correspondant aux parcelles cadastrées section DS n° 39, n° 40, n° 41 et n° 42 ;

2°) d’enjoindre au maire de Saint-Hilaire-de-Riez de lui délivrer le permis d’aménager sollicité ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société Cilaos soutient que :

- l’arrêté attaqué méconnaît l’article L. 422-1 du code de l’urbanisme, dès lors que la compétence du signataire de cet arrêté n’est pas établie ;

- le motif opposé tenant à l’absence d’intégration de parcelles voisines est illégal ;

- le motif opposé tenant à l’absence d’intégration de l’espace boisé classé (EBC) dans le périmètre du lotissement est illégal ;

- le motif opposé tenant à l’absence d’aménagement fonctionnel entre l’extension et la première partie du lotissement est illégal.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 mars 2025 et le 20 juin 2025, la commune de Saint Hilaire-de-Riez, représentée par M^e Marchand, conclut au rejet de la requête, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés ;

le projet entrainera une densité de 44 logements par hectare alors que l’OAP sectorielle de la Fradinière prévoit une densité de 25 logements à l’hectare.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Brémond, premier conseiller,

- les conclusions de M^me Thomas, rapporteure publique,

- les observations de M^e Gallot, substituant M^e Lefèvre, représentant la société Cilaos,

- et les observations de M^e Léon, substituant M^e Marchand, représentant la commune de Saint Hilaire-de-Riez.

Considérant ce qui suit :

La société Cilaos a déposé le 26 juillet 2024 une demande de permis d’aménager portant sur la création d’un lotissement devant comporter 11 logements minimum répartis sur quatre ilots, sur des parcelles cadastrées section DS n°39, 40, 41 et 42, d’une superficie totale de 4.337 m², situées chemin de la Belle Etoile à Saint-Hilaire-de-Riez, dans le périmètre de l’OAP de la Fradinière partie sud, secteur Belle Etoile. Par un arrêté du 29 novembre 2024, dont la société requérante demande l’annulation, le maire de Saint-Hilaire-de-Riez a refusé de délivrer le permis d’aménager sollicité.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Par une décision du 26 juillet 2024 dont les mentions attestent du caractère exécutoire, le maire de Saint-Hilaire-de-Riez a donné délégation à M. A…, adjoint au maire, aux fins de signer notamment les autorisations liées au droit des sols. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de ce signataire manque en fait et doit être écarté.

Une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision.

D’une part, aux termes de l’article L. 101-3 du code de l’urbanisme dont le plan local d’urbanisme doit, en application de l’article L. 151-1 du même code, respecter les principes : « La réglementation de l’urbanisme régit l’utilisation qui est faite du sol, en dehors des productions agricoles, notamment la localisation, la desserte, l’implantation et l’architecture des constructions ». En vertu de l’article L. 151-2 du même code, le plan local d’urbanisme comprend un rapport de présentation, un projet d’aménagement et de développement durables, des orientations d’aménagement et de programmation, un règlement et des annexes, chacun de ces éléments pouvant comprendre des documents graphiques. En vertu de l’article L. 151-6, les orientations d’aménagement et de programmation comprennent des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports et les déplacements.

D’autre part, l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme prévoit que : « L’exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d’installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu’elles existent, avec les orientations d’aménagement et de programmation ».

Il résulte de ces dispositions qu’une autorisation d’urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu’elle prévoit sont incompatibles avec les orientations d’aménagement et de programmation d’un plan local d’urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs.

Pour refuser le permis d’aménager demandé, le maire de Saint-Hilaire-de-Riez s’est fondé sur l’incompatibilité du projet d’aménagement avec l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) La Fradinière Partie Sud en ce que le périmètre de l’opération projetée n’inclut pas l’ensemble des parcelles concernées par l’OAP, que ce projet ne prévoit que partiellement des espaces verts publics mettant en valeur l’espace public et privé et la préservation de la biodiversité, que le découpage de l’emprise du projet évince une partie de I’OAP classée en Espace Boisé Classé, rendant ainsi son entretien futur problématique, et enfin qu’il n’existe pas de voirie assurant le déplacement entre le projet d’aménagement et un autre lotissement autorisé à l’est, « Le Clos des Manguiers ».

La commune de Saint-Hilaire-de-Riez s’est opposée au projet au premier motif tiré de ce que l’assiette foncière du projet exclut les parcelles cadastrées section DS n°12, n°13, n°14 et n° 38 faisant partie intégrante de la phase de l’OAP La Fradinière Partie Sud, alors que celle-ci prévoit un aménagement d’ensemble. L’OAP de la Fradinière fixe comme objectifs de préserver l’identité rurale et arborée du village, d’étendre la trame verte pour en faire le support d’une voie verte structurante irrigant les différents quartiers, de traiter les voies d’accès sous forme de venelles arborées, d’irriguer les cœurs d’îlots par des voieries secondaires, d’assurer la continuité des déplacements à l’échelle du village et de rompre la route du Périer en rendant prioritaire la voie verte, pour inciter au ralentissement. En ce qui concerne la Fradinière Partie Sud-Secteur Belle Etoile, l’OAP indique qu’ « afin de préserver la cohérence d’ensemble à l’échelle des secteurs de projet, les trois sites de la Fradinière sud sont appréhendés sur un même plan d’aménagement » mais que « Pour autant, chacun des sites d’OAP est soumis indépendamment à aménagement d’ensemble ». Ainsi, il ne ressort ni du règlement du plan local d’urbanisme de la commune, ni de l’orientation d’aménagement et de programmation relative à ce secteur que les auteurs du plan local d’urbanisme auraient entendu imposer que cette opération porte sur la totalité des terrains de la zone concernée. Par ailleurs, la société Cilaos soutient sans être contredite que les parcelles DS n°12, n°13 et n°14, classées en espaces boisés classés, correspondent aux jardins privés des propriétés implantées sur les parcelles DS n°11 et DS n°9, et qu’elle ne pouvait dès lors inclure ces parcelles dans son projet. Si la commune de Saint-Hilaire-de-Riez soutient que la réalisation du projet sans inclure les parcelles en cause aurait pour effet de les rendre inconstructibles en raison de leur absence d’accès à la voirie, il ressort des pièces du dossier que l’OAP du secteur de la Fradinière prévoit que les parcelles DS n°12, n°13, n°14 deviendront des espaces verts publics, et que la parcelle DS n°38 correspond à un « corridor de verdure » entre les zones prévues pour la construction d’habitations. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la commune, le projet ne rendrait pas inconstructible les parcelles cadastrées section DS n°80 et 81 situées au nord du chemin de la Belle Etoile, dès lors que l’OAP « La Fradinière partie sud » prévoit la création de 38 logements dans ce secteur, alors que le total des logements créés par le projet et le lotissement « Le Clos des Manguiers » est de 31 logements, dont 10 logements sociaux. Par conséquent, le motif opposé par la commune concernant l’incompatibilité du périmètre de l’opération envisagée avec l’OAP « La Fradinière partie sud », ne pouvait légalement fonder la décision contestée.

La commune de Saint-Hilaire-de-Riez s’est également opposée au projet au motif que celui-ci n’intègre pas dans son périmètre l’ensemble des espaces boisés classés existant sur les parcelles attenantes. Cependant, il ressort des pièces du dossier que la société Cilaos a fait figurer sur les plans du projet les espaces boisés classés identifiés par l’OAP du secteur de la Fradinière partie sud inclus dans le périmètre du projet, qui seront préservés. Dès lors, le projet est compatible avec cette OAP, qui indique que les espaces boisés classés doivent être intégrés dans le projet, dans le but de mettre en valeur l’espace public et privé, de préserver la biodiversité et d’assurer la protection des sujets arborés lors des travaux. Si la commune soutient que l’intégration de la totalité des espaces boisés classés dans le périmètre du projet avait pour but de limiter la densité de logements dans le secteur, et d’aboutir à une urbanisation plus aérée, l’OAP du secteur de la Fradinière Partie sud n’impose pas aux aménageurs d’inclure la totalité de ces espaces dans leur projet. D’autre part, comme indiqué au point 9, les espaces boisés classés non inclus dans le périmètre de l’opération sont situés sur des parcelles privées, cadastrées DS n°12, n°13 et n°14, que le pétitionnaire ne pouvait en tout état de cause pas inclure dans son projet. Dans ces conditions, la société requérante est fondée à soutenir que le maire de Saint-Hilaire-de-Riez ne pouvait légalement refuser le permis demandé pour ce motif.

Enfin, il ressort des pièces du dossier que l’OAP la Fradinière Partie sud identifie une voie secondaire sur le chemin de la Belle Etoile qui dessert le terrain d’assiette du projet, et une venelle traversant le site depuis ce chemin jusqu’à la route départementale 59 située à l’est, identifiée comme voirie principale. Si aucun lien fonctionnel n’existe entre le projet d’aménagement en litige et le lotissement « Le Clos des Manguiers » implanté sur des parcelles voisines, il ressort des pièces du dossier, d’une part, que les deux projets sont séparés par la parcelle DS n°38 que l’OAP du secteur identifie comme un « corridor de verdure », et, d’autre part, que la voirie de la première tranche du lotissement « Le Clos des Manguiers » ne prévoit pas non plus de lien avec le terrain d’assiette du projet. Par ailleurs, le projet est en tout état de cause compatible avec les mentions littérales de l’OAP, dès lors que les voiries internes prévues permettent d’assurer la continuité d’un déplacement sur l’ensemble du site de projet et d’accéder au village. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que le maire de Saint-Hilaire-de-Riez ne pouvait légalement refuser le permis demandé pour ce motif.

Toutefois, l’administration peut faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

La commune de Saint-Hilaire-de-Riez fait valoir qu’un autre motif de refus serait susceptible de fonder le refus de délivrer un permis d’aménager à la société Cilaos, tiré de ce que la densité de 44 logements par hectare prévue par le projet serait incompatible avec celle fixée par l’OAP, qui prévoit 25 logements par hectare dans ce secteur. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la densité de 44 logements par hectare correspond à la densité nette du projet, calculée uniquement sur la partie constructible des terrains, hors espaces boisés classés, alors que la densité brute du projet, calculée sur l’ensemble du périmètre du lotissement en incluant les surfaces situées en espace boisé classé sera de 25 logements par hectare. En tout état de cause, la densité attendue dans le secteur de l’OAP « La Fradinière partie sud » doit s’apprécier à l’échelle de la zone, et non du seul projet en litige. Un tel motif n’était pas, ainsi que le fait valoir la société Cilaos, de nature à justifier légalement la décision attaquée.

Il résulte de tout ce qui précède que la société Cilaos est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 29 novembre 2024 par lequel le maire de Saint-Hilaire-de-Riez a refusé de lui délivrer un permis d’aménager.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Lorsque le juge annule un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme, demeurent applicables à la demande, interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

En l’espèce, il ne résulte pas de l’instruction qu’à la date de la décision attaquée, un autre motif aurait été susceptible de fonder le refus de permis d’aménager ou, à la date du présent jugement, qu’un changement de circonstance de fait fasse obstacle à l’intervention d’une décision de délivrer ce permis. Par suite, il y a lieu d’enjoindre au maire de Saint-Hilaire-de-Riez de délivrer, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, un permis d’aménager à la société Cilaos.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Cilaos qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Saint-Hilaire-de-Riez demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez la somme de 1 500 euros à verser à la société Cilaos à ce même titre.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du maire de Saint-Hilaire-de-Riez du 29 novembre 2024 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Saint-Hilaire-de-Riez de délivrer un permis d’aménager à la société Cilaos dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Saint-Hilaire-de-Riez versera à la société Cilaos la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Cilaos et à la commune de Saint- Hilaire-de-Riez.

Délibéré après l’audience du 4 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Douet, présidente,

M^me Malingue, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 décembre 2025.

Le rapporteur,

E. BRÉMOND

La présidente,

H. DOUET

Le greffier,

F. LAINÉ

La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,