Vu la procédure suivante :

I. Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n° 2504876 les 18 mars, 14 avril, 26 août et 22 septembre 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, M. E… A… D…, M^me C… D…, M^me I… A…, M^me G… A…, M. F… A…, M^me H… A… et M. B… A…, représentés par M^e Danet, demandent au Tribunal :

1°) d’annuler la décision du 25 juin 2024 par laquelle la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France a rejeté le recours dirigé contre la décision du 21 novembre 2023 de l’autorité consulaire française à Islamabad (Pakistan) leur refusant la délivrance de visas d’entrée et de long séjour en France aux fins d’y solliciter l’asile ;

2°) d’enjoindre au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur de leur délivrer les visas demandés dans un délai d’un mois suivant la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, ou, à défaut, de réexaminer leurs demandes dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 200 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la décision attaquée est insuffisamment motivée ;

- elle procède d’un défaut d’examen de leur situation personnelle ;

- l’administration ne peut légalement refuser une demande de visa « asile » sans procéder à un examen de la situation du demandeur ;

- la décision attaquée est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation au regard de leur situation et des risques de persécution qu’ils encourent dans leur pays, en raison de leur lien de parenté avec M^me I… A… qui est une militante politique très connue en Afghanistan et qui a obtenu en France le statut de réfugiée, mais également de leurs activités propres dans leur pays, voire de leur genre ;

- ils remplissent les conditions leur permettant d’obtenir le statut de réfugié ;

- ils ont tissé des liens forts avec la France.

Par un mémoire en intervention enregistré le 14 avril 2025, l’association International Refugee Assistance Project (IRAP), représentée par M^e Benveniste, demande qu’il soit fait droit aux conclusions de la requête.

Elle soutient qu’elle a intérêt à intervenir dans l’instance, que les risques encourus par les requérants justifient la délivrance de visas au titre de l’asile et qu’elle s’associe aux moyens développés dans la requête.

Par un mémoire en défense enregistré le 9 juillet 2025, le ministre d’Etat, ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête est tardive et donc irrecevable ;

- les moyens invoqués ne sont pas fondés ;

- la décision attaquée pouvait également être fondée sur un autre motif, dont il demande implicitement la substitution, tiré de ce que la situation personnelle des demandeurs ne justifie pas la délivrance de visas en vue d’obtenir l’asile en France.

II. Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n° 2508279 les 13 mai, 26 août et 22 septembre 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, M. E… A… D…, M^me C… D…, M^me I… A…, M^me G… A…, M. F… A…, M^me H… A… et M. B… A…, représentés par M^e Danet, demandent au Tribunal :

1°) d’annuler la décision du 23 avril 2025 par laquelle la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France, en exécution de l’ordonnance n°2505582 du 18 avril 2025 du juge des référés du tribunal, a refusé de leur délivrer les visas d’entrée et de long séjour en France demandés ;

2°) d’enjoindre au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur de leur faire délivrer les visas demandés dans un délai d’un mois suivant la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, ou, à défaut, de réexaminer leur demande dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 200 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soulèvent les mêmes moyens que dans la requête n° 2504876.

Par un mémoire en intervention enregistré le 18 mai 2025, l’association International Refugee Assistance Project (IRAP), représentée par M^e Benveniste, demande qu’il soit fait droit aux conclusions de la requête.

Elle soutient qu’elle a intérêt à intervenir dans l’instance, que les risques encourus par les requérants justifient la délivrance de visas au titre de l’asile et qu’elle s’associe aux moyens développés dans la requête.

Par un mémoire en défense enregistré le 9 juillet 2025, le ministre d’Etat, ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir les mêmes moyens et arguments que dans la requête n° 2504876.

Vu :

l’ordonnance n° 2505582 du 18 avril 2025 par laquelle le juge des référés a suspendu l’exécution de la décision du 25 juin 2024 de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France ;

les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la Constitution, et notamment son Préambule ;

- le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- les rapports de M. Berthon,

- les observations de M. Geffray, rapporteur public,

- et les observations de M^e Danet, représentant les requérants, et de Me Benveniste, représentant l’IRAP.

Considérant ce qui suit :

M. E… A… D…, M^me C… D…, M^me G… A…, M. F… A…, M^me H… A… et M. B… A…, ressortissants afghans, ont sollicité le 6 mai 2023 la délivrance de visas d’entrée et de long séjour en France auprès de l’autorité consulaire française à Islamabad (Pakistan) afin de déposer une demande d’asile en France. Par une décision du 21 novembre 2023, cette autorité a refusé de délivrer les visas demandés. Par une décision du 25 juin 2024, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France a rejeté le recours qu’ils ont formé contre les décisions consulaires. Cette décision a été suspendue par une ordonnance du 18 avril 2025 du juge des référés du tribunal. Par une nouvelle décision du 23 avril 2025, prise en exécution de cette ordonnance, la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France a rejeté une nouvelle fois le recours formé par les requérants contre la décision consulaire du 21 novembre 2023. Par des requêtes distinctes enregistrées sous les n°s 2504876 et 2508279, qu’il y a lieu de joindre pour statuer par un seul jugement, les requérants demandent au tribunal d’annuler les décisions du 25 juin 2024 et du 23 avril 2025 de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France.

Sur l’intervention :

L’association IRAP Europe justifie d’un intérêt suffisant à l’annulation des décisions attaquées. Par suite, son intervention à l’appui des requêtes formées par M. et M^me D… et autres est recevable.

Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision du 25 juin 2024 :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée par le ministre :

D’une part, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (…). ». L’article R. 421-2 du même code dispose : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l’intéressé dispose, pour former un recours, d’un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet (…). » Selon l’article R. 421-5 du même code : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ».

D’autre part, en vertu de l’article L. 112-3 du code des relations entre le public et l’administration, toute demande adressée à l’administration fait, sauf exceptions, l’objet d’un accusé de réception. Aux termes de l’article L. 112-6 du même code : « Les délais de recours ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande lorsque l’accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation ». Aux termes de l’article R. 112-5 : « L’accusé de réception prévu par l’article L. 112-3 (…) indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d’acceptation. Dans le premier cas, l’accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l’encontre de la décision. (…) ». Il résulte de ces dispositions que les délais de recours contre une décision tacite de rejet ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande lorsque l’accusé de réception prévu à l’article L. 112-3 ne lui a pas été transmis ou que celui-ci ne porte pas les mentions prévues à l’article R. 112-5 et, en particulier, dans le cas où la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet, la mention des voies et délais de recours.

S’il ressort des pièces du dossier que l’administration a, le 19 mars 2024, accusé réception du recours administratif préalable obligatoire formé par les requérants contre la décision du 21 novembre 2023 de l’autorité consulaire française à Islamabad et que cet accusé de réception mentionne les voies et délais de recours contentieux, le ministre admet avoir notifié cet acte par courrier simple et les requérants soutiennent ne pas l’avoir reçu. Dans ces conditions, cet accusé de réception n’a pas fait courir le délai de recours contentieux. Il en va de même de la décision expresse du 25 juin 2024, dont le ministre n’établit pas qu’elle aurait été notifiée aux requérants, ce que ceux-ci contestent d’ailleurs, faisant valoir qu’elle n’a été portée à leur connaissance que le 14 avril 2025, au cours de la procédure de référé qu’ils ont engagée contre la décision implicite à laquelle elle s’est substituée. Par suite, le ministre n’établit pas la tardiveté de la requête, enregistrée le 18 mars 2025.

En ce qui concerne la légalité de la décision attaquée :

Dans les cas où l’administration peut légalement disposer d’un large pouvoir d’appréciation pour prendre une mesure au bénéfice de laquelle l’intéressé ne peut faire valoir aucun droit, il est loisible à l’autorité compétente de définir des orientations générales pour l’octroi de ce type de mesures. Tel est le cas s’agissant des visas que les autorités françaises peuvent décider de délivrer afin d’admettre un étranger en France au titre de l’asile. Si un demandeur de visa ne peut se prévaloir de telles orientations à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir formé contre une décision refusant de lui délivrer un visa de long séjour en vue de déposer une demande d’asile en France, il peut soutenir que cette décision, compte tenu de l’ensemble des éléments de sa situation personnelle, serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

Il s’ensuit que la circonstance que les visas sollicités en vue de déposer une demande d’asile en France ne sont pas prévus par les dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ne fait pas obstacle, à elle seule, à ce qu’une telle demande soit examinée par les autorités françaises. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que la commission de recours, en fondant la décision attaquée sur ce motif, a commis une erreur de droit.

Toutefois l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

Le ministre de l’intérieur fait valoir dans son mémoire en défense, communiqué aux requérants, que la situation personnelle des demandeurs de visas ne justifie pas la délivrance de visas en vue de demander l’asile en France. Le ministre doit être regardé comme sollicitant implicitement une substitution de motif.

Il ressort des pièces du dossier que M. D… est un général en retraite de l’armée afghane ayant collaboré durant sa carrière avec les forces internationales, que sa fille, M^me I… A…, est une opposante au régime des talibans, contre lequel elle milite très activement, en particulier depuis qu’elle a obtenu en France le statut de réfugiée par une décision du 18 septembre 2023, que M^me C… D… et sa fille G… A…, ont été recrutées respectivement en 2021 et en 2022 par l’association Srak, fondée par M^me I… A… pour favoriser l’instruction des jeunes filles afghanes, notamment par la création d’écoles clandestines en Afghanistan, et que G… et H… A… ont joué le rôle de « fixeuses » pour la réalisation d’un documentaire de France Télévision, intitulé « Afghanes », diffusé en 2023, qui présente de manière critique la situation des jeunes filles et des femmes en Afghanistan. Il ressort également des pièces du dossier que les activités militantes de M^me I… A… en faveur du droit des filles et des femmes en Afghanistan lui confèrent une reconnaissance internationale, révélée par sa nomination au prix Sakharov pour la liberté de l’esprit en 2023 et par les très nombreux soutiens publics et privés dont elle bénéficie en France et en Europe, et une forte exposition médiatique susceptible, ainsi que cela ressort des rapports de l’Agence de l’Union européenne pour l’asile (EUAA) intitulés « Country guidance : Afghanistan », publié en mai 2024, et « Afghanistan Country Focus », publié en novembre 2024, de conduire les autorités afghanes à persécuter les membres de sa famille. Enfin, si les intéressés se sont réfugiés au Pakistan en mai 2024 après avoir obtenu des visas à la suite d’une intervention en leur faveur de la délégation de l’Union européenne en Afghanistan, il est constant que le gouvernement pakistanais a engagé en octobre 2023 un « plan national de rapatriement » des réfugiés Afghans, visant non seulement les personnes en situation irrégulière mais, ce point n’est pas contesté en défense, également les bénéficiaires de visas. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que les visas des requérants leur ont été délivrés par les autorités pakistanaises pour de courtes durées et n’ont d’ailleurs pas été renouvelés après le 22 mai 2025. Le nouveau motif invoqué par le ministre n’étant pas, dans ces conditions, de nature à fonder légalement la décision attaquée, la substitution de motif qu’il demande ne peut être accueillie.

Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que les requérants sont fondés à demander l’annulation de la décision attaquée du 25 juin 2024.

Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision du 23 avril 2025 :

Pour les raisons exposées au point 10, les requérants sont fondés à soutenir que la décision attaquée, prise au motif que leur situation personnelle ne justifie pas la délivrance de visas en vue de demander l’asile en France, est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation. Par suite, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, il y a lieu d’annuler cette décision.

Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :

Le présent jugement, eu égard aux motifs d’annulation retenus, implique nécessairement qu’il soit enjoint au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur de faire délivrer à M. E… A… D…, M^me C… D…, M^me G… A…, M. F… A…, M^me H… A… et M. B… A… les visas d’entrée et de long séjour demandés dans un délai de trois mois suivant sa notification, sans qu’il soit besoin, dans les circonstances de l’espèce, d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais liés à l’instance :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 200 euros à verser aux requérants en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L’intervention de l’association IRAP Europe est admise

Article 2 : Les décisions du 25 juin 2024 et du 23 avril 2025 de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France sont annulées.

Article 3 : Il est enjoint au ministre de l’intérieur de faire délivrer à M. E… A… D…, M^me C… D…, M^me G… A…, M. F… A…, M^me H… A… et M. B… A… les visas demandés dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 4 : L’Etat versera à M. E… A… D…, M^me C… D…, M^me G… A…, M. F… A…, M^me H… A… et M. B… A… la somme de 1 200 (mille deux cents) euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. E… A… D…, M^me C… D…, M^me G… A…, M. F… A…, M^me H… A… et M. B… A… et au ministre de l’intérieur.

Délibéré après l’audience du 7 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Berthon, président,

M^me Moreno, conseillère,

M. Lehembre, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 octobre 2025.

Le président rapporteur,

E. BERTHON

L’assesseure la plus ancienne dans le grade

C. MORENO

La greffière,

N. BRULANT

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,