Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 25 juin 2025, la société par actions simplifiée (SAS) Free mobile, représentée par M^e Martin, demande au juge des référés :

1°) d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de la décision du 9 avril 2025 par laquelle le maire de la commune de la Baule-Escoublac s’est opposé à la déclaration préalable qu’elle avait déposé le 23 juillet 2024 pour l’implantation d’antennes de téléphonie mobile, camouflées par un film miroir, sur le toit d’un bâtiment situé 53 à 57 avenue Louis Lajarrige ;

2°) d’enjoindre au maire de la commune de la Baule-Escoublac, à titre principal, de lui délivrer une décision de non-opposition dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard et, à titre subsidiaire, de réinstruire sa déclaration préalable en prenant une décision dans le même délai ;

3°) de mettre à la charge de la commune de la Baule-Escoublac la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la condition d’urgence est satisfaite dès lors que la décision attaquée préjudicie à un intérêt public qui est celui de la couverture du territoire de la commune par les réseaux 3 G, 4 G et 5 G de téléphonie de la société au moyen de ses propres installations ; elle porte également atteinte à ses intérêts propres en faisant obstacle à l’implantation d’une station relais et, par voie de conséquence, à la couverture, par le service de téléphonie mobile, d’une partie du territoire de la commune et ralentit le déploiement du réseau, notamment 5 G, de la société ainsi que, par voie de conséquence, l’atteinte par elle du taux de couverture en 4 G de 99,6% de la population métropolitaine ; elle cause un préjudice suffisamment grave et immédiat aux intérêts précités en faisant obstacle à ce qu’elle puisse démarrer les travaux alors que la station relai est nécessaire au déploiement de son réseau ;

— il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

* la compétence de son auteur n’est pas établie ;

* elle porte atteinte à l’autorité de la chose décidée par le juge des référés dans son ordonnance n°2500861 du 13 février 2025 ;

* elle est entachée d’une erreur de droit en ce que l’auteur de la décision ne pouvait se fonder sur les dispositions de l’article II. 1.1.2.1 du règlement « site patrimonial remarquable » (SPR).

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 juillet 2025, la commune de la Baule-Escoublac, représentée par M^e Leraisnable, conclut au rejet de la requête et à ce que la société Free Mobile soit condamnée à lui verser la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu’aucun des moyens soulevés par Free mobile, n’est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

— le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’arrêté d’opposition à déclaration préalable litigieux manque en fait ;

— elle ne fait pas obstacle à l’autorité de la chose décidée dès lors que les motifs d’opposition à la déclaration préalable ne sont pas identiques dans l’arrêté du 9 octobre 2024 et dans celui du 9 avril 2025 notamment au regard des dispositions de l’article II.2.3 du règlement du SPR pour lequel le contrôle de la commune est un contrôle normal ; au surplus, une circonstance de droit nouvelle est survenue puisque dans une décision du 4 juillet 2025 (n°23NT03540), la cour administrative d’appel de Nantes s’est prononcée sur l’interprétation des règles de hauteur maximales des constructions et des éléments techniques de superstructure au sein de la commune de La Baule-Escoublac

— le maire est fondé à considérer que le projet ne respectait pas l’article II.1.1.2.1. du règlement du SPR dès lors que la création d’un relais de téléphonie mobile composé d’antennes panneaux atteignant « une hauteur sommitale projetée de 22, 20 mètres par rapport au niveau du terrain naturel existant » ;

— elle n’a pas méconnu les dispositions de l’article UA 10 fixent les règles de hauteur maximale des constructions dans la zone UA, des « dispositions générales » puisqu’en application des dispositions combinées des articles UA 10.1 et UA 10.2., les constructions situées en zone UAa et dans un secteur indicé SPR, sont soumises aux dispositions du règlement du SPR ;

— elle n’a pas méconnu les dispositions de l’article II.2.3 dès lors que le projet méconnait à la fois la « règle générale » portant sur une obligation positive de prévoir des projets qui répondent aux objectifs généraux de préservation ou de confortation du caractère architectural et paysager de la ville jardin mais aussi la « déclinaison » de cette règle imposant un respect de la volumétrie générale de l’édifice et de la continuité du front bâti sur l’espace public ;

— les pièces du dossier de la déclaration préalable litigieuse sont entachées de contradictions dès lors que les insuffisances du dossier n’ont pas permis au service instructeur de connaitre l’emplacement de la parabole déjà existante et alors qu’au surplus les couleurs des éléments de l’antenne-relais projetées n’étant pas identiques dans les différentes pièces composant le dossier de la déclaration préalable, le service instructeur ne pouvait s’assurer du respect des dispositions de l’article II.2.3. et suivants du règlement du SPR relatives au respect des objectifs fondamentaux de la zone protégée de préservation ou de conservation du caractère architectural et paysager de la Ville jardin ;

— le projet méconnait l’article II.2.8.5 du règlement du SPR dès lors que le projet prévoit le déplacement d’une parabole, sans préciser toutefois le lieu exact d’implantation de celle-ci ;

— elle sollicite une substitution de motifs, en faisant valoir que le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article II.1.1.1 aurait pu justifier, à la date de la décision, l’arrêté attaqué dès lors que les antennes dépassent largement le maximum autorisé de 21 mètres et le projet méconnait ainsi les dispositions du règlement du SPR applicables aux constructions

Par un mémoire en réplique, enregistré le 11 juillet 2025, la société Free Mobile, représentée par M^e Martin, conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens.

Elle fait valoir que :

— la commune ne conteste pas l’existence d’une urgence à suspendre la décision litigieuse

— sur le doute sérieux : la décision contestée a méconnu l’autorité de la chose décidée :

* la méconnaissance de l’autorité de chose décidée qui s’attache aux ordonnances rendues par le juge des référés n’est pas caractérisée par la seule circonstance que la décision faisant suite à la suspension est strictement identique mais peut être rédigée de manière différente mais présenter les mêmes motifs d’opposition ; de même, l’autorité de chose décidée est méconnue lorsque l’administration reprend une décision sur le fondement de motifs qui avaient été précédemment avancés en guise de substitution de motifs et écarté par le juge des référés comme en l’espèce s’agissant des dispositions de l’article UA 10.4 du règlement du PLU, les dispositions de l’article II.1.1.2.1, de l’article II.2.8.5 du règlement du SPR et de l’article II.2.3 du règlement du SPR et les prétendues contradictions du dossier de déclaration préalable concernant la parabole et les couleurs des éléments techniques composant le projet ;

* s’agissant des dispositions de l’article II.2.3 du règlement du SPR, ces dispositions ont trait à l’intégration paysagère du projet, qui avait déjà été analysée à l’aune des dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ;

* la circonstance nouvelle dont entend se prévaloir la commune tirée de l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Nantes, le 4 juillet 2025 n° 23NT03540 dès lors que l’interprétation faite des règles du PLU de La Baule-Escoublac et de son SPR s’agissant des règles de hauteur avait déjà été livrée par le tribunal de céans dès 2023, soit avant même l’édiction du premier arrêté de non-opposition et alors qu’au cas d’espèce, le projet dont il était alors question concernait l’implantation de fausses cheminées en toiture d’un bâtiment d’ores et déjà non conforme à la règle de hauteur et situé dans le secteur UD SPR 1 et non dans le sous-secteur particulier dont il était ici question ;

— la demande de substitution de motifs ne peut qu’être rejetée :

* elle est entachée d’une méconnaissance de l’autorité de chose décidée dès lors que la commune défenderesse s’était déjà prévalue ses dispositions de l’article II.1.1.1 du SPR pour justifier sa décision d’opposition du 9 octobre 2024, ce motif a été censuré par juge des référés ;

* pour rappel, ces dispositions sont insérées sous l’article II.1 du règlement du SPR qui concerne seules les « constructions nouvelles », ce qui ne concerne pas l’ajout d’antennes en toiture d’un bâtiment existant, et le projet ne peut pas davantage être qualifié d’extension d’une construction existante, ni une annexe ; au surplus la hauteur maximale doit être calculée « hors éléments techniques de superstructure », le point haut à prendre en considération pour déterminer la hauteur maximale est " l’acrotère mais le projet n’ayant aucune influence sur la hauteur de l’acrotère du bâtiment, il ne saurait être regardé comme méconnaissant les dispositions de l’article II.1.1.2 du SPR.

Vu :

— les pièces du dossier ;

— la requête enregistrée le 6 juin 2025 sous le numéro 2509860 par laquelle la société Free mobile demande l’annulation de la décision attaquée ;

— l’ordonnance n° 2500861 du 13 février 2025.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le plan local d’urbanisme de la commune de La Baule-Escoublac approuvé le 22 février 2013 et modifié le 28 juillet 2023 ;

— le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Rosier, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 11 juillet 2025 à 10h30 :

— le rapport de M. Rosier, juge des référés,

— les observations de M^e Candelier, substituant M^e Martin, avocat de Free mobile ;

— et les observations M^e Leraisnable, avocat de la commune de la Baule-Escoublac.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.

Considérant ce qui suit :

1. Par un premier arrêté du 9 octobre 2024, le maire de la commune de la Baule-Escoublac s’est opposé à la déclaration préalable du 23 juillet 2024 présentée par la société Free Mobile en vue d’installer une station relais de téléphonie sur le toit d’un bâtiment situé 53 à 57 avenue Louis Lajarrige à La Baule-Escoublac. Par une ordonnance du 13 février 2025, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a suspendu cet arrêté et enjoint au maire de la Baule-Escoublac de prendre, à titre provisoire, une nouvelle décision sur la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile dans un délai d’un mois. Le 3 mars 2025, la commune de la Baule-Escoublac s’est pourvue en cassation devant le Conseil d’Etat lequel n’a pas admis ce pourvoi par une décision du 15 mai 2025. Par un second arrêté du 9 avril 2025, le maire de la commune de La Baule-Escoublac s’est, à nouveau, opposé à la déclaration préalable présentée par la société Free Mobile. Par la présente requête, la société Free mobile demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, d’ordonner la suspension de l’exécution de cet arrêté.

2. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. » ; aux termes de l’article L. 522-1 dudit code : « Le juge des référés statue au terme d’une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu’il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d’y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l’heure de l’audience publique. » ; enfin, aux termes du premier alinéa de l’article R. 522-1 dudit code : « La requête visant au prononcé de mesures d’urgence doit () justifier de l’urgence de l’affaire. ».

En ce qui concerne la condition d’urgence :

3. Il résulte des dispositions précitées que la condition d’urgence à laquelle est subordonné le prononcé d’une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient alors au juge des référés, saisi d’une demande tendant à la suspension d’une telle décision, d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence doit s’apprécier objectivement et globalement. Enfin, la condition d’urgence s’apprécie à la date de la présente ordonnance.

4. Or, il résulte de l’instruction que la société Free Mobile établit, par la production de cartes de couverture réseau, que le territoire concerné par le projet litigieux n’est pas couvert par son propre réseau de téléphonie. D’ailleurs, la commune ne conteste pas en défense que, eu égard à l’intérêt public qui s’attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile et aux intérêts propres de la société requérante, qui a pris des engagements vis-à-vis de l’Etat quant à la couverture du territoire par son réseau, la condition d’urgence exigée par l’article L. 521-1 du code de justice administrative doit être, en l’espèce, regardée comme remplie.

En ce qui concerne l’existence d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision :

5. Si, eu égard à leur caractère provisoire, les décisions du juge des référés n’ont pas, au principal, l’autorité de la chose jugée, elles sont néanmoins, conformément au principe rappelé à l’article L. 11 du code de justice administrative, exécutoires et, en vertu de l’autorité qui s’attache aux décisions de justice, obligatoires. Il en résulte notamment que lorsque le juge des référés a prononcé la suspension d’une décision administrative et qu’il n’a pas été mis fin à cette suspension – soit, par l’aboutissement d’une voie de recours, soit dans les conditions prévues à l’article L. 521--4 du code de justice administrative, soit par l’intervention d’une décision au fond – l’administration ne saurait légalement reprendre une même décision sans qu’il ait été remédié au vice que le juge des référés avait pris en considération pour prononcer la suspension.

6. D’une part, par l’ordonnance n° 2500861 du 13 février 2025, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a suspendu l’exécution de l’arrêté du 9 octobre 2024 en retenant que le moyen tiré de ce que le maire de la commune de la Baule-Escoublac, en s’opposant au projet au motif que celui-ci ne respectait pas l’article II.1.1.2.1 du règlement du site patrimonial remarquable (SPR) avait commis une erreur de droit, était de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de cet arrêté et n’avait pas fait droit à la demande de substitution de motifs par lesquels le maire faisait valoir que le projet contesté méconnaissait les dispositions de l’article UA 10 du règlement du plan local d’urbanisme (PLU), les « dispositions générales » de l’article II.1.1.1 du règlement du SPR, les dispositions de l’article II.2.8.5 du règlement du SPR, les dispositions de l’article R. 111- 27 du Code de l’urbanisme et l’insuffisance du dossier de déclaration préalable en estimant que ces nouveaux motifs n’apparaissaient pas susceptibles de fonder légalement la décision contestée. Dans son nouvel arrêté d’opposition du 9 avril 2025, pris en exécution de l’ordonnance du 13 février 2025, le maire de la commune de la Baule-Escoublac s’est de nouveau fondé sur la circonstance que le projet, par ses caractéristiques, méconnait les dispositions de l’article UA 10 du règlement du plan local d’urbanisme (PLU), les « dispositions générales » de l’article II.1.1.1 du règlement du SPR, les dispositions de l’article II.2.8.5 du règlement du SPR, les dispositions de l’article R. 111- 27 du Code de l’urbanisme et l’insuffisance du dossier de déclaration préalable. La seconde décision d’opposition à la déclaration préalable de la société requérante se fonde ainsi sur les mêmes motifs que ceux écartés par l’ordonnance du 13 février 2025, y compris les dispositions de l’article II.2.3 du règlement du SPR qui ont trait à l’intégration paysagère du projet, qui avait déjà été analysée à l’aune des dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme. Par suite, et eu égard à ce qui a été rappelé au point 5 de la présente ordonnance, et en l’absence de circonstances nouvelles, la société Free Mobile est fondée à soutenir que le maire de la commune de la Baule-Escoublac ne pouvait, sans méconnaître le caractère exécutoire de la décision du juge des référés et sans entacher d’illégalité l’arrêté du 9 avril 2025, se fonder sur des motifs analogues à ceux retenu dans son arrêté du 9 octobre 2024.

En ce qui concerne les demandes de substitution de motifs :

7. L’administration peut faire valoir, devant le juge des référés, que la décision dont il est demandé la suspension de l’exécution, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge des référés, après avoir mis à même l’auteur de la demande, dans des conditions adaptées à l’urgence qui caractérise la procédure de référé, de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher s’il ressort à l’évidence des données de l’affaire, en l’état de l’instruction, que ce motif est susceptible de fonder légalement la décision et que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative et à condition que la substitution demandée ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué, le juge des référés peut procéder à cette substitution pour apprécier s’il y a lieu d’ordonner la suspension qui lui est demandée.

8. En l’espèce, la commune de La Baule-Escoublac entend présenter dans ses écritures une substitution de motif en faisant valoir que le projet contesté méconnait les dispositions de l’article II.1.1.1. du règlement du SPR. Toutefois, ainsi qu’il a été rappelé au point 6, ce nouveau motif méconnait le caractère exécutoire de la décision du juge des référés. Par suite, il n’y a pas lieu de procéder à la substitution de motif demandée par la commune.

9. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen de la requête n’est susceptible, en l’état de l’instruction, de créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.

10. Il résulte de ce qui précède que les deux conditions auxquelles l’article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension d’une décision administrative étant réunies, il y a lieu de suspendre l’exécution de l’arrêté du 9 avril 2025 par lequel le maire de la commune de la Baule-Escoublac s’est de nouveau opposé à la déclaration préalable déposée le 23 juillet 2024 pour l’implantation d’antennes de téléphonie mobile sur le toit d’un bâtiment situé 53 à 57 avenue Louis Lajarrige.

Sur les conclusions à fins d’injonction et d’astreinte :

11. Lorsque le juge suspend un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncé dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision ainsi suspendue interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de l’ordonnance y fait obstacle. La décision de l’administration prise en exécution de cette injonction ne revêt toutefois qu’un caractère provisoire dans l’attente du jugement à intervenir sur la requête tendant à l’annulation de l’autorisation d’urbanisme ou de la déclaration préalable en cause.

12. En l’espèce, il ne résulte pas de l’instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision suspendue permettraient qu’il soit fait opposition à la déclaration pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de la présente ordonnance y ferait obstacle. Par suite, il doit être enjoint au maire la commune de La Baule-Escoublac, par une décision qui revêtira un caractère provisoire jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur la requête en annulation de la décision en litige, de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile, dans un délai d’un mois suivant la notification de la présente ordonnance. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les conclusions aux fins d’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la société requérante, qui n’est pas la partie perdante, verse à la commune de La Baule-Escoublac la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune de La Baule-Escoublac une somme de 1 500 euros à verser à la société Free Mobile au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : L’exécution de l’arrêté du 9 avril 2025 par lequel le maire de la commune de La Baule-Escoublac s’est opposé à la déclaration préalable n° DP 044 055 24 T 0545 est suspendue.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de La Baule-Escoublac de délivrer, à titre provisoire, une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile dans un délai d’un mois à compter de la notification de la présente ordonnance.

Article 3 : La commune de La Baule-Escoublac versera à la société Free Mobile la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la SAS Free Mobile et à la commune de La Baule-Escoublac.

Fait à Nantes, le 17 juillet 2025.

Le juge des référés,

P. ROSIER

La greffière,

M-C. MINARD

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,