Vu les procédures suivantes :

I – Par une requête, enregistrée le 11 mars 2022 sous le n° 2203165, M^me A… B…, représentée par M^e Di Vizio, demande au tribunal :

1°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 16 634 euros en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi à raison des mesures des restriction et fermeture décidées par le gouvernement dans le cadre de la lutte contre l’épidémie de covid-19, outre les intérêts au taux légal à compter du 17 mars 2020 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable dès lors qu’elle a formé une demande indemnitaire préalable auprès du Premier ministre ;

- à titre principal, l’État a méconnu les conditions d’application du principe de précaution issu de l’article 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tel qu’interprété par la Cour de justice de l’Union européenne, de l’article 5 de la Charte de l’environnement, de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, dès lors que les mesures de fermeture de commerces dits « non essentiels » sont disproportionnées, qu’elles révèlent des différences de traitement injustifiées, qu’elles ne présentent pas de cohérence avec les autres mesures sanitaires mises en place et qu’elles ont été poursuivies sans prendre en compte l’évolution des données scientifiques ;

- au regard du non-respect des conditions de mise en œuvre du principe de précaution, les mesures de police adoptées sont illégales et de nature à engager la responsabilité pour faute de l’État ;

- elle a subi un préjudice direct et certain, dès lors que les mesures de fermeture prises par le Gouvernement ont entraîné une baisse considérable de son chiffre d’affaires ;

- à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l’État doit être engagée sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques : son préjudice présente une certaine gravité ainsi qu’un caractère anormal et spécial.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 décembre 2022, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable en l’absence de preuve de réception par l’administration de la demande indemnitaire préalable ;

- les mesures de police sanitaires de lutte contre l’épidémie de la covid-19 ont été fondées, non sur le principe de précaution, mais sur l’article L. 3131-1 du code de la santé publique et la théorie des circonstances exceptionnelles ;

- le principe de précaution ne peut être invoqué qu’à l’encontre des décisions affectant l’environnement ; en tout état de cause, aucune atteinte n’a été portée au principe de précaution dans la gestion de l’épidémie de la covid-19 ;

- la requérante n’apporte aucun élément de nature à établir que les mesures sanitaires ordonnant la fermeture des commerces « non essentiels » auraient été manifestement disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi de faire baisser le taux de circulation du virus ;

- le manquement au principe d’égalité de traitement n’est pas établi dès lors que l’ouverture des cantines scolaires répondait à un motif d’intérêt général, au contraire des restaurants ordinaires ;

- le caractère incohérent des mesures adoptées n’est pas établi ;

- la responsabilité sans faute de l’Etat ne peut être engagée dès lors que la requérante n’établit pas le lien de causalité entre le préjudice allégué et les décrets de 23 mars 2020 et 29 septembre 2020 ; en tout état de cause, le préjudice allégué n’est ni anormal ni spécial ;

- la requérante n’apporte aucun élément permettant d’établir l’existence et d’évaluer l’ampleur du préjudice invoqué.

II – Par une requête, enregistrée le 9 juin 2022 sous le n° 2207465, M^me A… B…, représentée par M^e Di Vizio, demande au tribunal :

1°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 16 634 euros en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi à raison des mesures des restriction et fermeture décidées par le gouvernement dans le cadre de la lutte contre l’épidémie de covid-19, outre les intérêts au taux légal à compter du 17 mars 2020 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable dès lors qu’elle a formé une demande indemnitaire préalable auprès du Premier ministre ;

- à titre principal, l’État a méconnu les conditions d’application du principe de précaution issu de l’article 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tel qu’interprété par la Cour de justice de l’Union européenne, de l’article 5 de la Charte de l’environnement, de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, dès lors que les mesures de fermeture de commerces dits « non essentiels » sont disproportionnées, qu’elles révèlent des différences de traitement injustifiées, qu’elles ne présentent pas de cohérence avec les autres mesures sanitaires mises en place et qu’elles ont été poursuivies sans prendre en compte l’évolution des données scientifiques ;

- au regard du non-respect des conditions de mise en œuvre du principe de précaution, les mesures de police adoptées sont illégales et de nature à engager la responsabilité pour faute de l’État ;

- elle a subi un préjudice direct et certain, dès lors que les mesures de fermeture prises par le Gouvernement ont entraîné une baisse considérable de son chiffre d’affaires ;

- à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l’État doit être engagée sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques : son préjudice présente une certaine gravité ainsi qu’un caractère anormal et spécial.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 décembre 2022, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les mesures de police sanitaires de lutte contre l’épidémie de la covid-19 ont été fondées, non sur le principe de précaution, mais sur l’article L. 3131-1 du code de la santé publique et la théorie des circonstances exceptionnelles ;

- le principe de précaution ne peut être invoqué qu’à l’encontre des décisions affectant l’environnement ; en tout état de cause, aucune atteinte n’a été portée au principe de précaution dans la gestion de l’épidémie de la covid-19 ;

- la requérante n’apporte aucun élément de nature à établir que les mesures sanitaires ordonnant la fermeture des commerces « non essentiels » auraient été manifestement disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi de faire baisser le taux de circulation du virus ;

- le manquement au principe d’égalité de traitement n’est pas établi dès lors que l’ouverture des cantines scolaires répondait à un motif d’intérêt général, au contraire des restaurants ordinaires ;

- le caractère incohérent des mesures adoptées n’est pas établi ;

- la responsabilité sans faute de l’Etat ne peut être engagée dès lors que la requérante n’établit pas le lien de causalité entre le préjudice allégué et les décrets de 23 mars 2020 et 29 septembre 2020 ; en tout état de cause, le préjudice allégué n’est ni anormal ni spécial ;

- la requérante n’apporte aucun élément permettant d’établir l’existence et d’évaluer l’ampleur du préjudice invoqué.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

- la Constitution, notamment la Charte de l’environnement ;

- le code de l’environnement ;

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;

- la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ;

- la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 ;

- la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ;

- l’ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-545 du 11 mai 2020 ;

- le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 ;

- le décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 ;

- le décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020 ;

- le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ;

- le décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 ;

- le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ;

- l’arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Martel,

- et les conclusions de M. Guilloteau, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

M^me A… B…, entrepreneuse individuelle, exploite sous l’enseigne « dans le vent » un salon de coiffure situé à Longeville sur Mer (Vendée). Par deux réclamations en date des 14 avril 2021 et 23 mars 2022, elle a sollicité du Premier ministre l’indemnisation du préjudice économique qu’elle estime avoir subi en raison des mesures de fermetures d’établissement recevant du public dont elle relève. Ces demandes ont fait l’objet de décisions implicites de rejet. Par ses requêtes n° 2203165 et 2207465, qu’il y a lieu de joindre pour statuer par un seul jugement, M^me B… sollicite la condamnation de l’Etat à lui verser une somme de 16 634 euros en réparation dudit préjudice.

Sur le cadre du litige :

Aux termes de l’article 3131-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable au litige : « En cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d’urgence, notamment en cas de menace d’épidémie, le ministre chargé de la santé peut, par arrêté motivé, prescrire dans l’intérêt de la santé publique toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu afin de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population. (…) ». Aux termes de l’article L. 3131-12 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 : « L’état d’urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain (…) en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population. ». L’article L. 3131-13 du même code précise que « L’état d’urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres (…) / (…) / La prorogation de l’état d’urgence sanitaire au-delà d’un mois ne peut être autorisée que par la loi, (…). ». Aux termes de l’article L. 3131-15 du même code : « Dans les circonscriptions territoriales où l’état d’urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : (…) 5° Ordonner la fermeture provisoire d’une ou plusieurs catégories d’établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, à l’exception des établissements fournissant des biens ou des services de première nécessité ; (…)/ 10° En tant que de besoin, prendre par décret toute autre mesure réglementaire limitant la liberté d’entreprendre, dans la seule finalité de mettre fin à la catastrophe sanitaire mentionnée à l’article L. 3131-12 du présent code ; (…). ». Ces mesures doivent être « strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu’elles ne sont plus nécessaires. ».

L’émergence d’un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d’urgence de santé publique de portée internationale par l’Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre chargé de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Pour faire face à l’aggravation de l’épidémie, la loi du 23 mars 2020 a créé un régime d’état d’urgence sanitaire, défini aux articles L. 3131-12 à L. 3131-20 du code de la santé publique, et a déclaré l’état d’urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. La loi du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ces dispositions a prorogé cet état d’urgence sanitaire jusqu’au 10 juillet 2020. L’évolution de la situation sanitaire a conduit à un assouplissement des mesures prises et la loi du 9 juillet 2020 a organisé un régime de sortie de cet état d’urgence. En raison d’une progression de l’épidémie, le décret du 14 octobre 2020 a déclaré l’état d’urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020 sur le territoire national et la loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l’état d’urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire a prorogé l’état d’urgence sanitaire jusqu’au 16 février 2021 inclus.

Le ministre chargé de la santé, sur le fondement de l’article L. 3131-1 du code de la santé publique, par un arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19, puis le Premier ministre, sur le fondement de l’article L. 3131-15 du même code, par un décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, ont décidé que les établissements recevant du public, magasins de vente, relevant du type M défini par le règlement pris en application de l’article R. 123-12 du code de la construction et de l’habitation, ne pouvaient accueillir de public. Les mesures restrictives d’ouverture au public des magasins de vente ont été maintenues par les décrets successifs susvisés, en date des 11 mai, 31 mai, 10 juillet, 16 et 29 octobre 2020.

Sur la responsabilité pour faute de l’Etat :

Aux termes du paragraphe 2 de l’article 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : « La politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l’Union. Elle est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement et sur le principe du pollueur-payeur. (…) ».

Aux termes de l’article 1er de la Charte de l’environnement : « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. ». Aux termes de son article 5 : « Lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. ». Aux termes du 1° du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, la protection et la gestion des espaces, ressources et milieux naturels s’inspirent notamment du « principe de précaution, selon lequel l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement à un coût économiquement acceptable. ».

En premier lieu, il résulte des dispositions précitées de l’article 5 de la Charte de l’environnement et de l’article L. 110-1 du code de l’environnement que le principe de précaution s’applique en cas de risque de dommage grave et irréversible pour l’environnement ou d’atteinte à l’environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé. Dès lors, il ne saurait être utilement invoqué par la requérante à l’encontre des carences alléguées de l’État dans la mise en œuvre des mesures sanitaires de fermeture au public qui ne portent par elles-mêmes aucune atteinte à l’environnement. En outre, la requérante ne peut utilement de se prévaloir de l’article 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui ne trouve à s’appliquer dans l’ordre juridique national que dans l’hypothèse où la situation juridique dont le juge a à connaître est régie par le droit de l’Union, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. En tout état de cause, l’utilisation des formules « mesures de précaution » et « par précaution » par le Gouvernement dans le cadre de communications distinctes des décrets susvisés ne permet pas de considérer que les actions qu’il a menées durant la crise sanitaire ont été prises sur le fondement du principe de précaution. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de précaution doit être écarté comme inopérant.

En deuxième lieu, par les dispositions citées au point 2, le législateur a institué une police spéciale donnant aux autorités de l’État mentionnées aux articles L. 3131-15 à L. 3131-17 du code de la santé publique la compétence pour édicter, dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, les mesures générales ou individuelles visant à mettre fin à une catastrophe sanitaire telle que l’épidémie de covid-19, en vue, notamment, d’assurer, compte tenu des données scientifiques disponibles, leur cohérence et leur efficacité sur l’ensemble du territoire concerné et de les adapter en fonction de l’évolution de la situation.

En faisant valoir que le gouvernement n’a pas, en adoptant les mesures de police spéciale exposées au point précédent, respecté les conditions de mise en œuvre du principe de précaution, telles que la proportionnalité, la cohérence avec des mesures similaires adoptées précédemment, l’analyse des coûts et bénéfices de l’action ou de l’absence d’action, le réexamen à la lumière des nouvelles données scientifiques et la capacité à attribuer à un acteur la responsabilité de produire les preuves, la requérante, qui se prévaut également d’une atteinte à la liberté d’entreprendre ainsi qu’à la liberté du commerce et de l’industrie, doit être regardée comme contestant le caractère adapté, nécessaire et proportionné des mesures en litige.

Eu égard aux circonstances exceptionnelles dans lesquelles ont été adoptées ces mesures dans le traitement des chaines de contamination, caractérisées par des augmentations rapides et imprévisibles de la circulation du virus, le risque d’une saturation, à brève échéance, des structures hospitalières à l’échelle nationale, des difficultés pour assurer le respect des gestes barrières, ainsi qu’au caractère circonscrit dans le temps des mesures en cause, la fermeture des commerces recevant du public à l’exception de ceux fournissant des biens et services de première nécessité ne constituait pas, au regard aux risques sanitaires encourus et de l’objectif de protection de la santé publique poursuivi, une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l’industrie, ni à la liberté d’entreprendre. M^me B…, en se bornant à prétendre, sans l’établir, que la fermeture des restaurants et commerces dits « non-essentiels » a été sans incidence sur les taux de contamination de la population entre les mois d’octobre 2020 et février 2021 et à produire des éléments chiffrés relatifs aux pertes de chiffre d’affaires des restaurants, activité qui lui est étrangère, ne remet pas en cause la nécessité et la proportionnalité desdites mesures.

En troisième lieu, le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

M^me B… n’est pas fondée à soutenir que la décision de maintenir la fermeture des restaurants serait constitutive d’une atteinte aux principes d’égalité et de non-discrimination dès lors que, le salon de coiffure dont elle est l’exploitante, ne se trouve pas dans une situation analogue à celle des restaurants, a fortiori des cantines scolaires, au regard de la nécessité de garantir la continuité de la vie de la Nation, notamment de permettre la fourniture de repas et de services essentiels à la population.

Eu égard à l’ensemble de ce qui précède, M^me B… n’est pas fondée à soutenir que l’Etat aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

Sur la responsabilité sans faute de l’Etat :

La responsabilité de la puissance publique peut se trouver engagée, même sans faute, sur le fondement du principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques, lorsqu’une mesure légalement prise a pour effet d’entraîner, au détriment d’une personne physique ou morale, un préjudice grave et spécial, qui ne peut être regardé comme une charge lui incombant normalement.

Aux termes de l’article L. 3131-5 du code de la santé publique : « Un fonds finance les actions nécessaires à la préservation de la santé de la population en cas de menace sanitaire grave, notamment celles prescrites à l’article L. 3131-1 ainsi que les compensations financières auxquelles elles peuvent donner lieu à l’exclusion de celles prévues par d’autres dispositions législatives et réglementaires. Les conditions de constitution du fonds sont fixées par la loi de finances ou la loi de financement de la sécurité sociale ». Par ailleurs, l’ordonnance du 25 mars 2020 portant création d’un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation et le décret du 30 mars 2020 pris pour son application ont institué un fonds de solidarité ayant pour objet le versement d’aides financières à ces entreprises et défini les conditions d’éligibilité et d’attribution des aides, leur montant et les conditions de fonctionnement et de gestion du fonds. Outre le fonds de solidarité, le gouvernement a mis en place différents types d’aides telles que des exonérations ou aides relatives aux cotisations sociales et des mesures relatives au chômage partiel, ainsi que la possibilité de contracter un prêt garanti par l’Etat jusqu’au 30 juin 2021.

En l’espèce, il ne résulte d’aucune disposition que le législateur aurait exclu l’invocation de la responsabilité sans faute de l’Etat du fait d’une rupture d’égalité devant les charges publiques en raison des conséquences des mesures, de nature législative ou réglementaire, prises durant l’épidémie de covid-19 et, comme en l’espèce, ayant entraîné la fermeture d’établissements recevant du public. Il ne résulte pas non plus de l’article L. 3131-5 précité du code de la santé publique, éclairé par les travaux parlementaires de la loi du 9 mars 2004 relative à la politique de santé publique dont il est issu, ni de l’ordonnance du 25 mars 2020 mentionnée ci-dessus, que le législateur aurait entendu entièrement régir les modalités d’indemnisation des personnes physiques et morales du fait de l’adoption de mesures législatives ou réglementaires destinées à limiter la propagation du virus. Par suite, M^me B… est fondée à demander l’indemnisation du dommage qu’elle estime avoir subi s’il revêt un caractère grave et spécial.

Ainsi que mentionné au point 4, l’ensemble des établissements recevant du public relevant de la catégorie de l’établissement exploité par M^me B… ont été régis par les dispositions du décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19, puis par celles des décrets des 11 mai 2020, 31 mai 2020, 10 juillet 2020, 16 octobre 2020 et 29 octobre 2020 et étaient ainsi concernés, en raison de la nature de leur activité, par les mesures de fermetures administratives critiquées. Dans ces conditions, M^me B… n’établit pas avoir subi un préjudice spécial. Dès lors, et alors qu’elle ne se prévaut d’aucun élément d’anormalité au titre du préjudice qu’elle invoque, elle n’est pas fondée à demander l’engagement de la responsabilité sans faute de l’Etat du fait de l’édiction des mesures réglementaires prises pour faire face à la menace sanitaire.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions indemnitaires de M^me B… doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

L’Etat n’étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions de M^me B… présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

D E C I D E  :

Article 1er : Les requêtes de M^me B… sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M^me A… B… et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.

Copie en sera adressée au Secrétariat général du gouvernement.

Délibéré après l’audience du 18 février 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Chauvet, présidente,

M^me Martel, première conseillère,

M^me Kubota, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 mars 2026.

Le rapporteure,

C. Martel

La présidente,

C. Chauvet

La greffière,

S. Barbera

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,