Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête, enregistrée sous le n° 2402416 le 16 février 2024 et des mémoires, enregistrés les 10 avril 2025 et 5 mars 2026, la société Brenntag, représentée par M^e Moustardier, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d’annuler l’arrêté préfectoral n°2024/ICPE/012 du 17 janvier 2024 de liquidation partielle d’une astreinte administrative ;

2°) à titre subsidiaire, d’annuler l’arrêté préfectoral n°2024/ICPE/012 du 17 janvier 2024 de liquidation partielle d’une astreinte administrative en tant qu’il a fixé le montant de l’astreinte à la somme de 17 100 euros et d’enjoindre au préfet de la Loire-Atlantique de réformer le montant de l’astreinte en le réduisant à la somme de 1 200 euros ;

3°) d’ordonner une médiation ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision a été prise par une autorité incompétente ;

- la décision est insuffisamment motivée en fait, en méconnaissance des dispositions du 2° de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration ;

- la décision est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation sur le non-respect des prescriptions applicables et le préfet n’aurait dû tenir compte que de la seule période comprise entre le 25 avril et le 3 juin 2022.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 6 février 2025 et 11 juin 2025, le préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête au motif que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

II. Par une requête, enregistrée sous le n° 2410534 du 11 juillet 2024, et un mémoire, enregistré le 5 mars 2026, la société Brenntag, représentée par M^e Moustardier, demande au tribunal :

1°) d’annuler le titre de perception du 6 février 2024 d’un montant de 17 100 euros ainsi que la décision du 28 mai 2024 de rejet de son recours préalable ;

2°) de prononcer la décharge de l’obligation de payer la somme de 17 100 euros ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision du 28 mai 2024 méconnaît l’article 118 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- la décision du 28 mai 2024 méconnaît l’obligation de motivation prévue au 8° de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration ;

- le titre de perception est irrégulier en l’absence de signature de l’ordonnateur sur le bordereau de titre de perception et sur l’état récapitulatif revêtu de la formule exécutoire, en méconnaissance de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

- le titre de perception est insuffisamment motivé au regard des exigences de l’alinéa 2 de l’article 24 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- la créance n’est pas fondée dès lors que l’arrêté du 17 janvier 2024 est entaché d’illégalités.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 juin 2025, le préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête au motif que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

le code de l’environnement ;

le code des relations entre le public et l’administration ;

le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Malingue, première conseillère,

- les conclusions de M^me Thomas, rapporteure publique,

- les observations de M^e Picavez, substituant M^e Moustardier, avocat de la société Brenntag,

- et les observations de M^me A…, représentant le préfet de la Loire-Atlantique.

Considérant ce qui suit :

1. La société Brenntag exploite sur son site de Saint-Herblain des installations de stockage et de distributions de produits chimiques autorisées par arrêté préfectoral du 8 avril 2008, classées en SEVESO seuil haut. Par un arrêté n°2020/ICPE/046 du 29 mai 2020, le préfet de la Loire-Atlantique a imposé à la société des prescriptions complémentaires dont l’installation de deux mesures de maîtrise des risques complémentaires (article 4.1) afin de prévenir la formation d’un nuage toxique en cas de dépotage accidentel conduisant à un mélange incompatible acide/base. Par un arrêté du 12 avril 2021, le préfet de la Loire-Atlantique a mis en demeure la société de respecter les dispositions de l’article 4.1 de l’arrêté du 29 mai 2020 dans un délai de huit mois. Estimant que la société n’avait pas satisfait à la mise en demeure dans le délai prescrit, le préfet de la Loire-Atlantique a, par un arrêté du 25 avril 2022, rendu la société redevable d’une astreinte journalière de 30 euros jusqu’à satisfaction de la mise en demeure. Après procédure contradictoire, le préfet de la Loire-Atlantique a liquidé partiellement cette astreinte à la somme de 17 100 euros pour la période du 25 avril 2022 au 22 novembre 2023 par un arrêté du 17 janvier 2024 dont la société Brenntag demande l’annulation dans l’instance n° 2402416.

2. Puis, la société Brenntag a été destinataire d’un titre de perception émis le 6 février 2024 pour un montant de 17 100 euros. Elle a formé un recours contre ce titre, qui a été rejeté par une décision du 28 mai 2024. La société requérante sollicite l’annulation de ces deux décisions dans l’instance n°2410534.

3. Les requêtes nos 2402416 et 2410534 concernent la même société et présentent à juger des questions connexes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur le cadre juridique du litige :

4. Aux termes de l’article L. 511-1 du code de l’environnement : « Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d’une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l’agriculture, soit pour la protection de la nature, de l’environnement et des paysages, soit pour l’utilisation rationnelle de l’énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. / (…) ». Selon l’article L. 511-2 de ce code : « Les installations visées à l’article L. 511-1 sont définies dans la nomenclature des installations classées établie par décret en Conseil d’Etat, pris sur le rapport du ministre chargé des installations classées, après avis du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques. Ce décret soumet les installations à autorisation, à enregistrement ou à déclaration suivant la gravité des dangers ou des inconvénients que peut présenter leur exploitation ».

5. Aux termes de l’article L. 171-8 du code de l’environnement : « I.- Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d’inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l’autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l’obligation d’y satisfaire dans un délai qu’elle détermine. En cas d’urgence, elle fixe, par le même acte ou par un acte distinct, les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l’environnement. ». En vertu du II de cet article, s’il n’a pas été déféré à la mise en demeure à l’expiration du délai imparti, l’autorité administrative peut arrêter une ou plusieurs sanctions administratives dont, notamment, le paiement d’une amende administrative, dont le montant maximum de 15 000 euros à la date de la décision attaquée a été porté à 45 000 euros à compter du 25 octobre 2023, et d’une astreinte journalière applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu’à satisfaction de la mise en demeure ou de la mesure ordonnée, dont le montant maximum de 1 500 euros a été porté à 4 500 euros à compter de cette même date. Ce même article prévoit que l’astreinte est « proportionnée à la gravité des manquements constatés » et tient compte « notamment de l’importance du trouble causé à l’environnement. ». Il résulte de ces dispositions que la fixation du montant des amendes et astreintes est proportionnée à la gravité des manquements constatés et tient compte notamment de l’importance du trouble causé à l’environnement. En revanche, ces dispositions ne conditionnent pas le prononcé de ces amendes et astreintes à la justification d’un trouble causé à l’environnement. Ne sont pas davantage conditionnés à la justification d’un trouble causé à l’environnement les actes qui, à partir du constat de l’inexécution des mesures auxquelles l’exploitant a été mise en demeure de procéder, ont pour seul objet de liquider, pour une période donnée, l’astreinte, en calculant le montant total dû au titre de cette période sur la base du montant de l’astreinte fixé antérieurement et qui, eu égard à cette unique portée, ne revêtent pas en eux-mêmes le caractère d’une sanction, contrairement aux décisions fixant le principe et le montant de cette astreinte.

6. Aux termes de l’article L. 171-11 du code de l’environnement : « Les décisions prises en application des articles L. 171-7, L. 171-8 et L. 171-10 sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. ». Pour l’application de l’article L. 171-11 du code de l’environnement, il appartient au juge du plein contentieux des installations classées pour la protection de l’environnement d’apprécier le respect des règles de procédure au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de la décision qui lui est déférée. Il lui appartient ensuite de se prononcer sur l’étendue des obligations mises à la charge des exploitants par l’autorité compétente au regard des circonstances de fait et de droit existant à la date à laquelle il statue.

Sur les conclusions aux fins d’annulation de l’arrêté du 17 janvier 2024 de liquidation partielle d’une astreinte administrative :

En ce qui concerne la légalité externe :

7. En premier lieu, l’arrêté du 17 janvier 2024 a été signé par M. Pascal Otheguy, secrétaire général de la préfecture de la Loire-Atlantique, lequel bénéficiait, par arrêté préfectoral du 10 juillet 2023 publié au recueil des actes administratifs du 11 juillet 2023, d’une délégation de signature pour tous les actes concernant l’administration de l’Etat dans le département de la Loire-Atlantique sauf trois exceptions au nombre desquelles ne figure pas l’arrêté. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’acte attaqué manque en fait et doit être écarté.

8. En second lieu, dès lors qu’il résulte de ce qui a été dit au point 5 que l’arrêté attaqué, qui ne fixe pas le principe et le montant de l’astreinte mais se borne à la liquider sur une période donnée, n’est pas une sanction, l’obligation de sa motivation ne procède pas des dispositions du 2° de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, aux termes desquelles doivent être motivées les décisions qui infligent une sanction. En l’espèce, l’arrêté du 17 janvier 2024, qui vise notamment l’arrêté préfectoral de mise en demeure du 12 avril 2021, l’arrêté préfectoral du 25 avril 2022 rendant la société Brenntag redevable d’une astreinte journalière de 30 euros, le courrier du 19 décembre 2023 et les observations de la société, indique que, lors de la visite du 22 novembre 2023, l’inspecteur de l’environnement a constaté que l’exploitant a mis en place deux mesures de maîtrise des risques, que la première mesure peut être qualifiée de mesure de maîtrise des risques technique, que la seconde mesure ne peut pas être considérée comme une mesure de maîtrise des risques technique, que l’exploitant n’a pas mis en place les mesures de maîtrise des risques imposées par l’article 4.1 de l’arrêté préfectoral complémentaire du 29 mai 2020, que l’exploitant ne respecte toujours pas les dispositions de l’arrêté de mise en demeure et que ce non-respect constitue un manquement caractérisé de la mise en demeure issue de cet arrêté et qu’il convient de prendre une mesure destinée à assurer le respect de la mesure de police que constitue la mise en demeure. Puis, il prononce, en son article 1, que la société Brenntag est rendue redevable d’une somme de 17 100 euros correspondant à la liquidation partielle de l’astreinte du 22 novembre 2023. Ce faisant, il énonce de manière suffisante les motifs de fait qui le fonde. Par suite, et en tout état de cause, le moyen tiré de son insuffisante motivation en fait doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

9. La société Brenntag soutient que l’arrêté de liquidation d’astreinte est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’elle a satisfait à la mise en demeure du 12 avril 2021, le 3 juin 2022, par la mise en place de deux mesures de maîtrise des risques techniques.

10. En premier lieu, il ne résulte pas de l’instruction que, durant la période du 25 avril 2022 au 22 novembre 2023 au titre de laquelle il est procédé à la liquidation de l’astreinte, le préfet ait procédé à l’abrogation de la mise en demeure du 12 avril 2021, ce qui ne saurait résulter du seul silence gardé sur le courrier du 7 juin 2022 par lequel la société requérante se borne à informer le préfet du caractère opérationnel de ses systèmes de sécurité depuis le 3 juin 2022. Cette même autorité administrative n’a pas davantage procédé à l’abrogation de l’arrêté du 25 avril 2022 rendant la société Brenntag redevable d’une astreinte journalière. Par suite, ces arrêtés de mise en demeure et d’astreinte demeuraient en vigueur à la date du 17 janvier 2024.

11. En second lieu, il ressort de l’arrêté attaqué que, dès lors que la première mesure de maîtrise des risques appelée pressostat est qualifiée de mesure de maîtrise des risques technique, le constat d’inexécution de la prescription prévue à l’article 4.1 de l’arrêté préfectoral du 29 mai 2020 repose sur le fait que la seconde mesure nommée poignée d’assentiment, également dénommée barrière « homme-mort », n’est pas considérée comme une mesure de maîtrise des risques technique. Les mesures de maîtrise des risques recouvrent les barrières techniques de sécurité, composées exclusivement d’éléments techniques nécessaires et suffisants pour assurer une fonction de sécurité visant à s’opposer à l’enchaînement d’évènements susceptibles d’aboutir à un accident, qui se distinguent des barrières à action manuelle de sécurité, qui font intervenir des éléments techniques et humains, et des barrières humaines de sécurité, principalement constituées d’opérations réalisées par l’homme. En l’espèce, il ressort des éléments produits que la barrière « homme-mort » installée sur le site de Saint-Herblain consiste en une poignée d’assentiment qui doit être maintenue appuyée pendant les trois premières minutes pour démarrer et poursuivre le dépotage et dont le relâchement ou l’enfoncement provoque l’interruption automatique du transfert. Si le fonctionnement de cette barrière est assuré quelle que soit la réaction de l’opérateur face à la situation dangereuse, que celui-ci relâche la poignée volontairement ou du fait d’une perte de connaissance ou la serre dans le cas où il serait « tétanisé », dès lors que le signal transmis à l’automate programmable de sécurité donnera l’ordre à l’actionneur automatique de fermer la vanne de dépotage, il résulte de ce qui vient d’être dit que ce système n’est pas indépendant de l’action de l’opérateur humain. Dès lors que cet opérateur humain, qui doit lui-même être protégé des risques liés à la présence d’un mélange toxique, doit nécessairement rester présent pour que son comportement, qu’il soit volontaire, reflexe ou faisant défaut du fait d’une perte de connaissance, soit pris en compte, il ne peut, comme le soutient la société requérante, être assimilé à un simple capteur technique. Par suite, la barrière « homme-mort » ne peut être qualifiée de mesure de maîtrise des risques technique. La circonstance que d’autres autorités administratives ont pu procéder à cette assimilation ou émettre des hésitations, que l’expertise diligentée par la société Brenntag conclut à cette assimilation ou que le rapport de l’Ineris clarifiant sa position n’est intervenu qu’en décembre 2023 est sans influence à cet égard, d’autant plus que la position de l’inspection de l’environnement géographiquement compétente pour le site de Saint-Herblain n’a pas varié depuis, à tout le moins, le 10 février 2021 ainsi qu’il ressort des pièces produites au dossier. Il s’ensuit que le préfet de la Loire-Atlantique n’a pas commis d’illégalité en procédant, au motif de l’inexécution partielle de la mise en demeure pour la période du 25 avril 2022 au 22 novembre 2023, à la liquidation de l’astreinte pour cette période.

Sur les conclusions dirigées contre le titre de perception du 6 février 2024 :

12. En premier lieu, aux termes de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ». Le V de l’article 55 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificatives pour 2010 prévoit que pour l’application de ces dispositions « aux titres de perception délivrés par l’Etat en application de l’article L. 252 A du livre des procédures fiscales, afférents aux créances de l’Etat ou à celles qu’il est chargé de recouvrer pour le compte de tiers, la signature figure sur un état revêtu de la formule exécutoire, produit en cas de contestation ». Il résulte de ces dispositions, d’une part, que le titre de perception individuel délivré par l’Etat doit mentionner les nom, prénom et qualité de l’auteur de cette décision, et d’autre part, qu’il appartient à l’autorité administrative de justifier, en cas de contestation, que l’état revêtu de la formule exécutoire comporte la signature de cet auteur. En l’espèce, le titre exécutoire mentionne les nom, prénom et qualité du préfet de région Pays de la Loire et l’état revêtu de la formule exécutoire comporte sa signature. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté.

13. En deuxième lieu, aux termes de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable public : « (…) Toute créance liquidée faisant l’objet d’une déclaration ou d’un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation (…) ». Le titre de perception du 6 février 2024 mentionne, au titre de l’objet de la créance : « Conformément à l’arrêté préfectoral n°2022/ICPE/114 rendant redevable d’une astreinte administrative la société Brenntag à Saint Herblain et l’arrêté préfectoral n°2024/ICPE/012 du 7 janvier 2024, l’astreinte administrative journalière prise à l’encontre de la société Brenntag est liquidée partiellement pour la période du 25/04/2022 au 22/11/2023, soit 17 100 euros correspondant à 570 jours à 30 euros ». Ce faisant, il indique très clairement la nature de la créance et les bases de la liquidation de la somme réclamée, dont le début et la fin de la période prise en compte pour le calcul du montant dû. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 doit être écarté.

14. En troisième lieu, pour les motifs indiqués aux point 7 à 11, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que la créance n’est pas fondée du fait des illégalités entachant l’arrêté du 17 janvier 2024.

Sur les conclusions dirigées contre la décision du 28 mai 2024 :

15. Aux termes de l’article 118 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « En cas de contestation d’un titre de perception, avant de saisir la juridiction compétente, le redevable doit adresser cette contestation, appuyée de toutes pièces ou justifications utiles, au comptable chargé du recouvrement de l’ordre de recouvrer. / Le droit de contestation d’un titre de perception se prescrit dans les deux mois suivant la notification du titre ou, à défaut, du premier acte de poursuite qui procède du titre en cause. / Le comptable compétent accuse réception de la contestation en précisant sa date de réception ainsi que les délais et voies de recours. Il la transmet à l’ordonnateur à l’origine du titre qui dispose d’un délai pour statuer de six mois à compter de la date de réception de la contestation par le comptable. A défaut d’une décision notifiée dans ce délai, la contestation est considérée comme rejetée. / La décision rendue par l’administration en application de l’alinéa précédent peut faire l’objet d’un recours devant la juridiction compétente dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de cette décision ou, à défaut de cette notification, dans un délai de deux mois à compter de la date d’expiration du délai prévu à l’alinéa précédent ».

16. En premier lieu, si le titre de perception mentionne, au titre de l’ordonnateur, la seule qualité de « préfet de région Pays de la Loire » de M. B… C…, lequel est le préfet de la région Pays de la Loire et le préfet de la Loire-Atlantique, ce même titre de perception mentionne la préfecture de la Loire-Atlantique comme service en charge de la créance et du calcul de la somme à payer. Par ailleurs, l’état récapitulatif des créances mentionne clairement la préfecture de la Loire-Atlantique comme service ordonnateur. Enfin, la décision du 28 mai 2024 a été signée par M. Pascal Otheguy, secrétaire général de la préfecture de la Loire-Atlantique, lequel bénéficiait, par arrêté préfectoral du 2 février 2024 publié au recueil des actes administratifs du même jour, d’une délégation de signature pour tous les actes concernant l’administration de l’Etat dans le département de la Loire-Atlantique sauf trois exceptions au nombre desquelles ne figure pas la décision attaquée. Par suite, le moyen tiré de la violation de l’article 118 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 en raison de l’incompétence du signataire de la décision attaquée doit être écarté.

17. En second lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire ». Il résulte de la combinaison de ces dispositions avec celles de l’article 118 du décret du 7 novembre 2012 que doit être motivée la décision par laquelle l’ordonnateur à l’origine d’un titre de perception rejette la contestation formée contre ce titre par son redevable. En l’espèce, le préfet a rejeté le recours administratif préalable obligatoire formé par la société Brenntag en raison de la procédure contentieuse en cours dirigée contre l’arrêté du 17 janvier 2024. Ce faisant, il a exposé le motif de fait qui fondait sa décision. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que la décision du 28 mai 2024 est dépourvue de toute motivation.

18. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de statuer sur leur recevabilité et alors que la demande de médiation est désormais dépourvue d’objet, les requêtes de la société Brenntag doivent être rejetées, en toutes leurs conclusions.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes n°2402416 et 2410534 de la société Brenntag sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Brenntag et au ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Copie en sera adressée au préfet de la Loire-Atlantique et au directeur régional des finances publiques des Pays de la Loire et de la Loire-Atlantique.

Délibéré après l’audience du 28 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Douet, présidente,

M^me Malingue, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mai 2026.

La rapporteure,

Signé

F. Malingue

La présidente,

Signé

H. Douet

La greffière,

Signé

P. Le Quéré

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,