Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 30 août 2021 et le 1er juin 2022, M^me D… A… B…, représentée par M^e Mialot, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 30 juin 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Val de Cher Controis a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de l’ancienne communauté de communes du Val de Cher Controis ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Val de Cher Controis une somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les avis émis par les personnes publiques associées n’ont pas été joints au dossier d’enquête publique ;

- le rapport de présentation est entaché d’insuffisance en méconnaissance de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme, en ce que l’analyse de la consommation de l’espace précédant l’élaboration du PLUi est surévaluée, et les objectifs de modération de la consommation d’espaces reposent sur des hypothèses de croissance démographique non justifiées ;

- le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) comporte des objectifs de réduction de la consommation de l’espace non sincères s’agissant des constructions à vocation d’habitat et ne prévoit aucun objectif chiffré de limitation de la consommation de l’espace s’agissant des constructions à vocation économique ;

- le règlement du PLUi est incohérent avec les objectifs du schéma régional d’aménagement et de développement durable des territoires (SRADDET) ;

- le classement des parcelles B 85, B 86, B 640, B 641, B 642, B 80 et B 81 en zone 2AU est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;

- le classement des parcelles B 78, 79 et 696 en zone N est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;

- les classements des parcelles B 154, 155, 160 en zone A et B 163 et 597 en zone N sont entachés d’erreur manifeste d’appréciation ;

- le classement des parcelles B 932, 933, 934, 935, 936 et 938 en zone UB est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et n’a pas pris en compte la stratégie nationale « bas carbone » ;

- le classement de l’ensemble des parcelles précitées méconnait le principe d’équilibre prévu à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme et est incohérent avec les orientations du PADD.

Par un mémoire en défense enregistré le 12 avril 2022 et un mémoire enregistré le 17 janvier 2023 non communiqué, la communauté de communes du Val de Cher Controis, représentée par M^e Tissier-Lotz, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M^me A… B… la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Gasnier,

- les conclusions de M^me Best-de Gand, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Ehrenfeld, représentant M^me A… B…, et de M^e Tissier-Lotz, représentant la communauté de communes du Val de Cher Controis.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 30 juin 2021, le conseil communautaire de la communauté de communes du Val de Cher Controis, composée de 33 communes membres, a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de l’ex-Val de Cher-Controis dont le territoire regroupe 24 communes incluant notamment la commune de Lassay-sur-Croisne. M^me A… B…, propriétaire de plusieurs parcelles situées sur le territoire de cette commune, demande l’annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fins d’annulation :

D’une part, aux termes de l’article L. 104-5 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d’évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le document, de son contenu et de son degré de précision et, le cas échéant, de l’existence d’autres documents ou plans relatifs à tout ou partie de la même zone géographique ou de procédures d’évaluation environnementale prévues à un stade ultérieur » Aux termes de l’article L. 151-4 du même code : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. / Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. (…) / Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques (…) ».

D’autre part, selon l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) fixe, en cohérence avec le diagnostic établi par le rapport de présentation, des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain.

Pour l’application de ces dispositions, la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) se définit comme la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés sur le territoire concerné. La détermination de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation d’un plan local d’urbanisme intercommunal et des objectifs de modération de cette consommation sur le fondement des dispositions précitées doit être la plus sincère possible.

En l’espèce, le rapport de présentation du PLUi, après avoir étudié quatre scenarii différents, a retenu l’hypothèse d’une croissance démographique annuelle moyenne de 0,76% sur la période 2019-2029 correspondant à une augmentation de 280 habitants par an afin d’atteindre une population de 39 100 habitants en 2029. Le rapport de présentation justifie le choix de ce troisième scenario en raison de la tendance démographique observée sur la période 2008-2013 (taux de 0,4%), de la volonté politique d’atteindre un taux de croissance similaire à la période 1999-2008 (0,6%), du scénario de croissance annuel du territoire de l’ex-Cher à la Loire (0,6%) et enfin, des politiques publiques de l’intercommunalité en faveur du développement économique et de l’emploi. Le diagnostic territorial de ce rapport estime la consommation d’ENAF sur le territoire de cette intercommunalité, pour la période 2006 et 2015, à 370 hectares. Sur la base de ce diagnostic, le rapport de présentation projette une consommation d’ENAF de 84,3 hectares pour les constructions à vocation d’habitat, de 92,1 hectares s’agissant des constructions à vocation économique et de 27,9 hectares concernant les constructions à usage d’équipements et de loisirs.

Le rapport de présentation fixe ensuite un objectif de modération de la consommation des ENAF par rapport à la période passée (2006-2015) de 86,5 hectares pour l’habitat, de 91,6 hectares pour l’activité économique et de 30,3 ha pour les équipements publics. Le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) fixe quant à lui les objectifs de « Réduire la consommation foncière en extension pour la vocation habitat d’environ 15 % minimum par rapport à la période précédente » et de « modérer la consommation d’espace pour le développement économique, tout en permettant l’évolution des activités présentes et l’accueil de nouvelles activités économiques (…) ».

Il ressort, en premier lieu, des pièces du dossier que la moyenne de l’augmentation annuelle de la population atteinte sur le territoire de la communauté de communes s’est élevée, à son taux le plus haut, à 0,6% pour la période 1999-2008 et à 0,38 % entre 2008 et 2013. Selon l’analyse de l’INSEE, la croissance démographique sur ce territoire pour la période 2012-2017 a nettement diminué au point d’atteindre un taux annuel de 0,03 %. Or, il est constant que de telles données, qui ont été portées à la connaissance de la communauté de communes par l’autorité préfectorale et la MRAe dans leurs avis émis respectivement le 17 septembre 2020 et le 18 septembre 2020, n’ont pas été prises en compte par les auteurs du plan. Si le rapport présente effectivement de manière détaillée l’évolution du parc de logements existants selon plusieurs critères (pages 9 à 18) ces éléments, qui ne s’appuient pas sur les données démographiques les plus récentes, ne permettent pas de justifier la prévision d’augmentation affichée de 0,76 % par an, laquelle n’est pas corroborée par les tendances démographiques récemment observées et les écarts constatés sur les prévisions antérieurement réalisées. Cette analyse a d’ailleurs été relevée par la MRAe (avis du 17 septembre 2020), le préfet de Loir-et-Cher (avis du 18 septembre 2020) et la région Centre-Val-de-Loire (avis du 29 juillet 2020).

En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que, d’une part, l’évaluation de la consommation des ENAF passée a été établie sur la période 2006-2015, sur la base de photographies aériennes et des permis de construire délivrés entre 2006 et 2015, soit à une période antérieure aux 10 dernières années à compter de la date d’arrêt du projet de plan, le 28 octobre 2019 pour le premier projet, et le 24 février 2020 pour le second, et sans tenir compte des données plus récentes dont la communauté de communes était pourtant en possession. Si, comme s’en prévaut la communauté de communes, le rapport de présentation fait mention de la prise en compte de certaines données photographiques satellites par comparaison entre la période 2000-2005 et la « période actuelle », cette circonstance est en tout état de cause sans incidence sur la quantification de la consommation des ENAF, laquelle a bien été analysée par le rapport de présentation pour la période 2006-2015. Il ressort, d’autre part, des pièces du dossier que la méthode de comptabilisation des surfaces consommées durant cette période, pour les constructions à destination d’habitat, d’équipements et d’activités, prend en compte, non les surfaces effectivement consommées par les constructions mais la superficie de leurs parcelles d’implantation, sans vérifier si les projets en cause généraient une création ou une extension effective d’espaces urbanisés sur le territoire concerné. Or, une telle méthodologie s’écarte de celle retenue pour la consommation des ENAF résultant de l’application future du plan, telle que décrite au point suivant du présent jugement et est susceptible de majorer la surface des ENAF effectivement consommée et, par conséquent, les besoins futurs en termes de constructions. Le constat de la consommation de l’espace passée, chiffré par le rapport de présentation à 370 hectares, ne permet donc pas de refléter fidèlement la consommation des ENAF durant les 10 dernières années précédant l’approbation du plan et entache dès lors le rapport de présentation d’insuffisance.

En dernier lieu, compte tenu de ce qui a été dit aux points précédents, l’estimation des besoins en termes de logements et la fixation des objectifs de modération de la consommation des ENAF reposent sur une évaluation non sincère de la consommation foncière passée et sur une croissance démographique dont le taux est insuffisamment justifié par le rapport de présentation. Par ailleurs, s’agissant des constructions à vocation d’activité économique, le rapport de présentation, contrairement à la méthode de calcul de la consommation foncière passée telle que rappelée au point précédent, tient compte de la consommation réelle de l’espace en projetant un taux de réalisation des constructions dans les zones existantes de 25%, dont la pertinence et le taux ont été remis en cause par l’avis du préfet de Loir-et-Cher, ce qui a pour effet de minorer le potentiel de constructibilité sur ces espaces d’une surface maximum de 40,4 hectares à 10,1 hectares. Enfin, ainsi que le fait valoir la requérante, le PADD ne fixe, s’agissant de l’occupation de l’espace à vocation d’activité économique et d’équipement, et contrairement au rapport de présentation, aucun objectif chiffré de modération de l’occupation du sol, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme. L’ensemble de ces éléments conjugués a ainsi pour effet d’augmenter les besoins en consommation de l’espace, de minimiser la consommation foncière réelle pour le futur et de priver de portée l’objectif de modération de cette consommation, lequel n’est chiffré que s’agissant des constructions à vocation d’habitat.

Il résulte de qui précède que le plan local d’urbanisme intercommunal est entaché d’un vice de légalité externe tiré de l’insuffisance du rapport de présentation en méconnaissance de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme, d’une part, et d’un vice de légalité interne tiré de l’insuffisance substantielle de fixation des objectifs de modération de la consommation de l’espace en méconnaissance de l’articles L. 151-5 du code de l’urbanisme, d’autre part. Ces vices ont pour effet d’altérer la mesure de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers passée et de minorer substantiellement les objectifs de modération de cette consommation pour l’avenir. Ils affectent ainsi, par eux-mêmes, le parti d’aménagement retenu par les auteurs du PLUi et entrainent donc l’illégalité du plan local d’urbanisme intercommunal dans son entièreté. Eu égard à la nature et à la portée des illégalités ainsi relevées ces vices ne sont pas susceptibles d’être régularisés sur le fondement de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme.

Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen soulevé n’est de nature à entrainer l’annulation de la délibération attaquée.

Il résulte de ce qui précède que la délibération du 30 juin 2021 approuvant le PLUi doit être annulée.

Sur les frais d’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de la requérante, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans le présent litige, la somme demandée par la communauté de communes du Val de Cher Controis au titre des frais exposés non compris dans les dépens.

Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la communauté de communes du Val de Cher Controis le versement d’une somme de 1 500 euros à M^me A… B… sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du 30 juin 2021 est annulée.

Article 2 : La communauté de communes du Val de Cher Controis versera une somme de 1 500 euros à M^me A… B… en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions de la communauté de communes du Val de Cher Controis présentées en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M^me D… A… B… et à la communauté de communes du Val de Cher Controis.

Délibéré après l’audience du 20 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Guével, président,

M. Jaosidy, premier conseiller,

M. Gasnier, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2024.

Le rapporteur,

Paul GASNIER

Le président,

Benoist GUEVEL

La greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne au préfet de Loir-et-Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.