TRIBUNAL ADMINISTRATIF

de Paris

N° 1429210/3-1

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SOCIETE MICROPOLE

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M^me Nguyên Duy

Rapporteur

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M. Doré

Rapporteur public

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Audience du 21 juin 2016

Lecture du 12 juillet 2016

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RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Tribunal administratif de Paris

(3^e Section – 1^re Chambre)

39-04-02

80-01-01

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 28 novembre 2014, 12 mai 2015 et 13 mai 2016, la société Micropole, représentée par M^e Mairesse, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1. de condamner l’Opérateur national de paie à lui verser la somme de 2 783 490,02 euros, assortie des intérêts moratoires au taux contractuel de 7,25% à compter du 1^er mars 2014 ainsi que de la capitalisation des intérêts ;

2. de mettre à la charge de l’Organisme national de paie (ONP) la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Elle soutient que :

— sa requête est recevable, dès lors, d’une part, que l’existence d’un différend n’a été caractérisé qu’à compter de la notification du décompte de résiliation, et non de la décision de résiliation, de sorte qu’elle n’a pas méconnu le délai de deux mois prévu par l’article 47.2 du CCAG TIC applicable au marché en cause pour introduire une réclamation, et d’autre part, qu’elle a, en tout état de cause, contesté les motifs de la résiliation par un courrier du 27 décembre 2013 ;

— la résiliation du marché relatif à la mise en œuvre de l’outil de gestion des référentiels de l’ONP n’est pas justifiée, dès lors qu’à la suite de la mise en demeure du 22 août 2013, elle a remis les livrables demandés le 24 septembre 2013, qui étaient conformes aux exigences contractuelles ;

— le rejet du livrable logiciel de la V1 en raison d’anomalies bloquantes était injustifié, dès lors que les difficultés rencontrées sont imputables à l’ONP qui n’établit pas avoir procédé, malgré ses demandes, au paramétrage de l’environnement du socle technique commun du système d’information de l’ONP dont faisait partie le logiciel d’ordonnancement VTOM, les opérations de constat démontrant que les tests nominaux non complexes pouvaient être exécutés sur son environnement d’intégration si l’ONP mettait en œuvre les composants nécessaires au fonctionnement du logiciel ;

— les 13 livrables documentaires étaient conformes aux exigences du marché ;

—  12 des 13 livrables documentaires doivent être regardés comme ayant fait l’objet d’une réception tacite de l’ONP, dès lors qu’il n’a pas fait connaître ses décisions d’ajournement et de rejet dans les délais et selon les formes prévus par les articles 7.1.2.1 et 16.2 du CCAP ;

— une résiliation à ses torts exclusifs n’était possible qu’après le rejet définitif des livrables qui ne peut elle-même intervenir qu’après deux rejets de livraison portant sur le même livrable en application de l’article 7.1.1.2. du cahier des clauses administratives particulières ;

— le comportement fautif de l’ONP a perturbé le déroulement du marché engendrant le retard de plus de trois mois dans l’exécution du marché ;

— le dispositif d’alerte prévu par l’article 8.4 du CCAP ne s’applique qu’à des manquements ponctuels de l’ONP liés à des obligations contractuelles précisément identifiées par le marché et ne pouvait s’appliquer à l’ampleur des défaillances du maître d’ouvrage et à la méconnaissance des règles posées par l’article 5 du code des marchés publics ;

— l’ONP n’a pas suffisamment défini ses besoins en méconnaissance de l’article 5 du code des marchés publics, remettant en cause le périmètre fonctionnel et technique de l’outil de gestion ;

— l’ONP n’a pas assuré sa mission de maîtrise d’ouvrage, en ne prenant pas les arbitrages techniques nécessaires, en formulant des exigences techniques déraisonnables et en créant des conditions manifestement abusives d’exécution du marché ;

— l’ONP a manqué à ses obligations contractuelles résultant des articles 4.1 et 5.1 du cahier des clauses administratives particulières ;

— l’ONP a contrevenu à l’article 5.1.2 du cahier des clauses techniques particulières ;

— les critiques de l’ONP sur les défaillances de la société sont inopérantes, dès lors que la décision de résiliation est uniquement fondée sur le retard supérieur à trois mois dans l’exécution des prestations du marché ;

— elle a mis en œuvre des moyens humains suffisants pour assurer l’exécution du marché ;

— la résiliation du marché aux torts de la société Micropole révèle l’existence d’un détournement de procédure ;

— elle est fondée à demander la requalification de la résiliation aux torts exclusifs de l’ONP ;

— elle est fondée à demander le versement de la somme de 2 783 490,02 euros HT, comprenant 1 103 982,81 euros au titre des prestations réalisées réceptionnées ou non réceptionnées, qui inclut l’intégralité de la troisième année de la maintenance logiciel au titre de la TF2 correspondant à l’acompte de 16% prévu par l’annexe financière au marché, l’ensemble des livrables de la TF3 version 1 phase 2 à l’exception du livrable « définition des environnements utilisés pendant la phase », le livrable de la TF3 version 2 phase transverse « liste des comptes rendus de la phase 1 », les livrables de la TC2 remis le 15 octobre 2013, les livrables de la TC5 et l’ensemble des livrables de la TC8, 463 518,75 euros au titre des charges de développements supplémentaires engendrées par la forte évolution du périmètre de la CD V1, 805 060,00 euros au titre des surcoûts et préjudices dont 214 700 euros liés à la démobilisation de ses équipes et 590 360 euros de surcoûts liés au comportement de l’ONP, et enfin 410 928,46 euros correspondant au manque à gagner sur des prestations qui n’ont pas pu être réalisées compte tenu de la résiliation du marché.

Par un mémoire en défense et deux mémoires, enregistrés les 30 septembre 2015 et les 17 et 31 mai 2016, le ministre des finances et des comptes publics conclut au rejet de la requête et à ce que soient mis à la charge de la société Micropole la somme de 15 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.

Il soutient que :

— à titre principal, la requête est irrecevable, à défaut pour la société Micropole d’avoir correctement mis en œuvre la procédure de règlement amiable des différends prévus par l’article 47-2 du CCAG TIC, la société n’ayant pas régulièrement adressé de lettre de réclamation dans les deux mois de la notification de la décision de résiliation ;

— à titre subsidiaire, la décision de résiliation est justifiée au regard des retards accumulés par la société Micropole et à son incapacité à respecter ses engagements contractuels ;

— la mise en demeure préalable du 22 août 2013 a été infructueuse ;

— le rejet du livrable logiciel de la V1 était justifié car il était affecté de nombreuses anomalies bloquantes ;

— les livrables documentaires comportaient de nombreuses lacunes et ne correspondaient pas aux exigences contractuelles ;

— les livrables documentaires n’ont pas fait l’objet d’une réception tacite, dès lors que l’invitation de la société à présenter ses observations avant le rejet, conformément à l’article 28.4.1 du CCAG, a eu pour effet de suspendre le mécanisme d’acceptation tacite de l’article 7.1.2.1 du CCAP et que la notification du courrier d’invitation à présenter ses observations a pu être réalisée par courriel, et non en mains propres, en l’absence de tout représentant de la société dans ses locaux et ainsi que le prévoit l’article 3.1 du CCAG TIC ;

— les décisions d’ajournement de certains livrables sont intervenues dans les délais et les formes prévues conformément à l’article 7.1.2.1 du CCAP ;

— le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 7.1.1.2. du CCAP relatives au rejet définitif des livrables est inopérant, dès lors que cette clause, distincte de l’article 9.2 du CCAP, n’ouvre qu’une faculté supplémentaire à l’ONP pour résilier le marché ;

— le moyen tiré de l’irrégularité formelle ou procédurale des conditions de la mise en demeure préalable est en tout état de cause sans incidence sur le bien-fondé de la mesure de résiliation ;

— la société Micropole ne peut se prévaloir de prétendus manquements de l’Etat pour contester la résiliation litigieuse, dès lors qu’elle n’a pas mis en œuvre le dispositif d’alerte prévu à l’article 8.4 du CCAP ;

— la société Micropole avait parfaitement connaissance de l’ampleur des développements à réaliser lors de la signature de l’avenant le 21 novembre 2012, dès lors que si les livrables de conception détaillée ont été finalisés le 30 novembre 2012, les ateliers de conception détaillés se sont achevés dès septembre 2012, figeant le besoin de l’ONP et le périmètre fonctionnel et technique ;

— le non-respect du calendrier est lié à une perte de maîtrise de la société et à la mauvaise évaluation de la charge de travail ;

— les conséquences financières des écarts entre le projet initial et le projet effectivement développé ont été prises en compte dans le cadre de la commande d’unités d’œuvre supplémentaires de la tranche conditionnelle n° 5 du marché OGR ;

— les écarts ne peuvent expliquer l’important retard de 435 jours accumulé par la société, dès lors que l’ONP a consenti un décalage des échéances contractuelles lors de la conclusion de l’avenant n° 1 et que la comparaison du ratio charge/durée d’exploitation avant et après la conclusion de l’avenant n° 1 est plus favorable à la société Micropole ;

— la société Micropole a minimisé et n’a pas alerté l’ONP sur les dérives du calendrier ;

— les carences alléguées quant à la mission de maîtrise d’ouvrage de l’ONP ne sont pas établies ;

— les manquements de la société Micropole sont entièrement à l’origine du retard accumulé ;

— le défaut de maîtrise technique de la société s’est traduit par une insuffisance des moyens mis en œuvre et des difficultés techniques d’intégration et de mise en œuvre de la solution technique qu’elle avait pourtant définie dans son offre ;

— le suivi par la société des développements et de l’intégration de la version 1 de la solution a été défaillant ;

— dès lors que le retard de plus de trois mois par rapport au calendrier contractuel est imputable à la société Micropole, la résiliation est fondée au regard de l’article 9.2 du CAP du marché ;

— le détournement de procédure n’est pas établi, dès lors qu’il n’y a pas de lien entre la résiliation du marché et la réorganisation de l’ONP, que l’arrêt du projet SI paye n’a pas remis en cause les autres projets conduits par l’ONP s’agissant notamment de l’acquisition d’un outil de gestion des nomenclatures communes aux SIRH ;

— à titre infiniment subsidiaire, les demandes indemnitaires formulées par la société Micropole ne sont pas justifiées dans leur principe, ni dans leur montant ;

— les prestations dont la société demande le remboursement n’ont pas été réceptionnées, de sorte qu’elles n’ont pas à être rémunérées en application de l’article 44.3 du CCAG TIC ;

— les prestations liées à la troisième année de la maintenance logiciel au titre de la TF2 n’ont pas été réalisées ;

— l’ensemble des livrables de la TF3 version 1 phase 2 à l’exception du livrable « définition des environnements utilisés pendant la phase » ont fait l’objet de décisions de rejet ou d’ajournement ;

— le livrable de la TF3 version 2 phase transverse « liste des comptes rendus de la phase 1 » qui n’a pas été réceptionné ;

— les livrables de la TC2 n’ont pas été reçus ;

— les livrables de la TC5 ne peuvent être rémunérés compte tenu de la décision de rejet du livrable de la TF3 V1 auquel ils sont liés ;

— l’ensemble des livrables de la TC8 ont été réalisés en l’absence de commande, l’ONP n’ayant jamais émis d’ordre de service ;

— les chefs de réclamation liés aux charges de développement supplémentaires, aux surcoûts et au manque à gagner sur les prestations qui n’ont pu être réalisées ne sont pas établis ni justifiés, dès lors que la résiliation était fondée ;

— les conclusions tendant à l’octroi d’intérêts moratoires capitalisées ont été présentées postérieurement à l’expiration du délai de recours contentieux et sont donc irrecevables.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des marchés publics,

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Nguyên Duy, rapporteur,

— les conclusions de M. Doré, rapporteur public,

— et les observations de M^e Amblard et Golea pour la Ste Micropole et M^e Lebron pour le ministre des finances et des comptes publics.

Une note en délibéré présentée par le ministre des finances et des comptes publics a été enregistrée le 24 juin 2016.

Une note en délibéré présentée par la société Micropole a été enregistrée le 28 juin 2016.

Considérant ce qui suit :

I. Rappel des faits :

1. A l’issue d’une procédure de marché négocié engagée dans le cadre du projet de refonte du circuit de paie des agents de l’État, l’Opérateur national de paie (ONP) a confié à la société Micropole un marché portant sur la mise en œuvre de l’outil de gestion des référentiels (OGR) et la fourniture de logiciels associés. Ce marché était composé d’une tranche ferme d’un montant de 3 697 410,08 euros TTC, constituée de trois sous-tranches – une tranche TF1 correspondant à une prestation de prise de connaissance permettant au titulaire d’acquérir une connaissance complète des sujets liés à l’OGR, une tranche TF2 correspondant à une prestation de fourniture et de maintenance courante des licences nécessaires à la mise en œuvre de l’outil et une tranche TF3 correspondant à la mise en œuvre complète de la solution cible de l’OGR par la production de deux versions successives – , ainsi que d’une tranche conditionnelle, elle-même découpée en huit tranches, dont seules trois ont été affermies (la tranche TC2 portant sur une prestation de formations, la tranche TC5 relative à la prise en compte d’éléments supplémentaires aux besoins identifiés en début de projet et la tranche TC8 consistant en la fourniture d’une interface d’exploitation et de restitution des traces). Conformément à l’article 2.3 du cahier des clauses administratives particulières (CCAP), le marché a été conclu pour une durée de 48 mois à compter de sa notification au titulaire, intervenue le 19 juillet 2011, le détail des délais d’exécution et de livraison de chacun des livrables étant précisé dans l’annexe 2 du CCAP.

2. A la suite du retard pris dans l’exécution de la phase de conception générale du marché, un avenant a été conclu le 5 décembre 2012 afin notamment de modifier le calendrier d’exécution du marché, sans toutefois en modifier le montant, la société Micropole reconnaissant supporter l’entière responsabilité des retards et l’ONP acceptant, en contrepartie, de renoncer à lui appliquer des pénalités de retard.

3. Postérieurement à la signature de l’avenant n°1, le marché a de nouveau subi un important retard, le titulaire n’ayant pu livrer la version 1 de l’OGR à la date fixée du 26 avril 2013. En application de l’article 9.2 du CCAP et de l’article 42 du cahier des clauses administrative générales applicables aux marchés publics de techniques de l’information et de la communication (CCAG TIC), auquel se réfère le marché en litige, l’ONP a mis en demeure la société Micropole, par courrier du 22 août 2013, notifié le 26 août suivant, de procéder à la livraison de l’ensemble des livrables attendus dans un délai de trente jours. Le 24 septembre 2013, la société requérante a livré le livrable « logiciel » et treize livrables « documentaires ». Par courrier du 22 octobre 2013, l’ONP a rejeté la livraison du premier. Par courriers du 16 octobre 2013, il a ajourné cinq livrables documentaires et, par courrier du 24 octobre 2013, en a rejeté sept autres. Estimant que la mise en demeure était restée infructueuse puisqu’un seul livrable documentaire avait fait l’objet d’une réception, l’ONP a, par une décision du 28 octobre 2013, résilié le marché aux torts et frais et risques du titulaire et lui a transmis, par courrier du 30 décembre 2013, le décompte de liquidation.

II. Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre des finances :

4. Il résulte des stipulations des articles 44.1 et 44.5 du CCAG TIC qu’en cas de résiliation du marché, il incombe au pouvoir adjudicateur d’arrêter le décompte de résiliation du marché et de le notifier à son cocontractant, au plus tard deux mois après la date d’effet de la résiliation du marché. Aux termes de l’article 47.2 du CCAG TIC : « Tout différend entre le titulaire et le pouvoir adjudicateur doit faire l’objet, de la part du titulaire, d’une lettre de réclamation exposant les motifs de son désaccord et indiquant, le cas échéant, le montant des sommes réclamées. Cette lettre doit être communiquée au pouvoir adjudicateur dans le délai de deux mois courant à compter du jour où le différend est apparu, sous peine de forclusion. ».

5. En l’espèce, la requête de la société Micropole tend à la condamnation de l’Etat en raison du caractère infondé de la résiliation du marché et par suite du décompte qui en a résulté. Dès lors que ce recours ne vise donc pas à contester la validité de la mesure de résiliation et ne tend pas à la reprise des relations contractuelles, le délai de deux mois prévu à l’article 47.2 du CCAG TIC qui était ouvert à la société Micropole pour introduire une réclamation n’a commencé à courir qu’à compter de la notification du décompte de liquidation, intervenue le 30 décembre 2013. La société Micropole ayant remis à l’ONP un mémoire en réclamation le 29 janvier 2014, le ministre des finances n’est pas fondé à soutenir que sa requête serait tardive et par suite irrecevable.

III. Sur le bien-fondé de la décision de résiliation aux torts exclusifs de la société Micropole :

6. Il résulte de la décision du 28 octobre 2013 que l’ONP a résilié le marché OGR en raison du retard accumulé, postérieurement à la conclusion de l’avenant n°1, lors de la phase de conception détaillée et de réalisation de la version 1, la quasi-totalité des livrables attendus n’étant pas conformes aux exigences contractuelles.

Sur le caractère infructueux de la mise en demeure du 22 août 2013 :

S’agissant de la réception tacite des livrables documentaires :

7. En vertu des articles 7.1.2.1 et 7.1.2.2. du CCAP, l’administration dispose d’un délai de quinze jours pour prendre une décision de réception, d’ajournement, de réfaction ou de rejet des livrables, le silence de l’administration à l’issue de ce délai valant décision de réception des livrables concernés. L’article 28.4 du CCAG TIC, auquel renvoient les précédentes stipulations, prévoit qu’une décision de rejet ne peut être prise qu’après que le titulaire a été mis à même de présenter ses observations. Selon l’article 28.2 du CCAG TIC, la décision d’ajournement doit, quant à elle, inviter le titulaire à présenter à nouveau au pouvoir adjudicateur les prestations mises au point, dans un délai de quinze jours. Le titulaire doit faire connaître son acceptation dans un délai de dix jours, à compter de la notification de la décision d’ajournement. En cas de refus du titulaire ou de silence gardé par lui durant ce délai, le pouvoir adjudicateur a le choix de prononcer la réception des prestations avec réfaction ou de les rejeter, dans un délai de quinze jours courant de la notification du refus du titulaire ou de l’expiration du délai de dix jours. Le silence du pouvoir adjudicateur au-delà de ce délai de quinze jours vaut décision de rejet des prestations.

8. La société requérante fait valoir que la mise en demeure de l’ONP n’aurait pas été infructueuse, puisque douze des treize livrables documentaires auraient été réceptionnés tacitement.

9. En l’espèce, il est constant que la société Micropole a remis les livrables documentaires, les 24 et 25 septembre 2013, et que leur livraison a été acceptée le 1^er octobre 2013. Par courriers adressés par messagerie électronique le 16 octobre 2013 et remis en mains propres le 21 octobre suivant, l’ONP a ajourné cinq livrables documentaires. Par courrier du 24 octobre 2013, l’ONP en a rejeté sept autres, après avoir adressé une lettre du 16 octobre 2013, envoyée par mail le jour même puis remise en mains propres le 21 octobre suivant, informant la société Micropole de son intention de prononcer le rejet des livrables et l’invitant à formuler ses observations. Cette dernière a répondu à ces courriers les 23 et 25 octobre 2013.

10. Contrairement à ce que soutient la société requérante, les décisions de l’ONP ont été notifiées dans le délai imposé aux articles 7.1.2.1 et 7.1.2.2 du CCAP, dès lors que les notifications de la décision d’ajournement et l’invitation de la société à présenter ses observations avant le rejet de ses livrables, qui a suspendu le délai au terme duquel était susceptible de naître une décision implicite de réception, ont pu être valablement réalisées par courriel. En effet, l’article 3.1 du CCAG TIC relatif au forme des notifications stipule que la notification au titulaire des informations qui fait courir un délai peut être faite soit directement au titulaire contre récépissé, soit par échanges dématérialisés ou sur supports électroniques, soit par tout autre moyen permettant d’attester la date de réception de la décision ou de l’information. Si l’article 16.2 du CCAP prévoit que « les notifications n’ont valeur probante que si elles sont faites par lettre recommandée avec avis de réception ou par remise en mains propres contre récépissé à la personne habilitée à représenter le titulaire », la société Micropole n’est pas fondée à soutenir que ces stipulations seraient en contradiction avec celles de l’article 3.1 du CCAG TIC, dès lors que cette clause du CCAP ne peut être regardée comme interdisant la notification sur supports électroniques, mais a uniquement pour effet de leur dénier valeur probante en cas de contestation. Or, dès lors qu’en l’espèce, la société requérante ne conteste pas avoir réceptionné le 16 octobre 2013 les messages envoyés par messagerie électronique, soit avant l’expiration du délai de quinze jours prévu par les articles 7.1.2.1 et 7.1.2.2. du CCAP, elle n’est pas fondée à soutenir que l’ONP aurait tacitement réceptionné les livrables litigieux.

S’agissant du livrable logiciel :

11. Il est constant qu’après avoir procédé aux tests nominaux dits « non complexes » prévus par le plan d’assurance qualité du contrat, l’ONP a rejeté, par courrier du 22 octobre 2013, le livrable logiciel de la version 1 en raison d’anomalies bloquantes empêchant la mise en œuvre d’une ou plusieurs fonctionnalités.

12. La société Micropole soutient que ce rejet n’était pas justifié, dès lors que ces difficultés seraient imputables à l’ONP qui n’établit pas avoir procédé, malgré ses demandes, au paramétrage de l’environnement du socle technique commun du système d’information de l’ONP, en particulier du logiciel d’ordonnancement VTOM. Elle fait également valoir que les opérations de constat, réalisées en présence d’un huissier le 7 janvier 2014, ont démontré que les tests nominaux non complexes pouvaient être exécutés si l’ONP mettait en œuvre les composants nécessaires au fonctionnement du logiciel.

13. Il résulte de l’instruction, en particulier du procès-verbal du constat d’huissier, dressé à l’occasion des tests du logiciel réalisés lors de la réunion du 7 octobre 2013 à laquelle la société Micropole a refusé de se présenter, que l’ONP n’a pas été en capacité d’accéder aux différents espaces de travail, ni de réaliser des tests de publication, de diffusion ou de navigation. Si les tests effectués par un huissier à la demande de la société Micropole, le 7 janvier 2014, selon un protocole accepté par l’ONP et dans les locaux de ce dernier, ont permis de constater le fonctionnement du logiciel, le ministre des finances fait toutefois valoir, sans que la société Micropole n’apporte de précisions supplémentaires, que ceux-ci sont intervenus dans le cadre de l’environnement d’intégration mis en œuvre sous la responsabilité de la société Micropole – et non dans l’environnement de recette fonctionnelle -, sur la base d’une version du logiciel sur laquelle la société avait continué à intervenir au-delà de l’expiration du délai de mise en demeure, et dans des conditions particulières d’utilisation, la connexion ayant été effectuée à partir d’un compte utilisateur technique dit « super-user » bénéficiant de droits particuliers et distincts de celui des utilisateurs de base. L’administration soutient également qu’elle a procédé au paramétrage du logiciel d’ordonnancement VTOM et que les difficultés qui ont pu intervenir dans le paramétrage de ce logiciel sont dues à l’incompatibilité des scripts livrés par la société Micropole sous format dos/windows avec les serveurs Linux de l’ONP. Si la société Micropole soutient que les pièces versées par l’ONP ne permettent pas de corroborer ces allégations, la requérante n’établit toutefois pas que les scripts auraient été livrés par la société Micropole dans un format compatible avec les serveurs de l’ONP. Dans ces conditions et nonobstant l’expertise établie par la société LCA-ICSI à la demande de la société Micropole, il résulte de tout ce qui précède que la société Micropole doit être regardée comme n’établissant pas le lien entre le défaut de paramétrage allégué du logiciel VTOM et les anomalies bloquantes constatées lors de l’utilisation du logiciel. Elle n’est donc pas fondée à contester le bien-fondé du refus de réception de ce livrable par l’ONP.

S’agissant des douze livrables documentaires :

14. Il résulte de la comparaison des annexes n° 3 jointes aux courriers d’ajournement et de rejet des douze livrables documentaires du 16 octobre 2013 et des réponses apportées par la société Micropole que c’est à bon droit que l’ONP a estimé que ceux-ci, dont une partie n’a au demeurant pas fait l’objet d’une relecture intermédiaire en méconnaissance de l’article 7.1.1.1 du CCAP, n’étaient pas conformes aux exigences du marché. Il résulte en effet de l’instruction que les livrables ajournés requéraient encore des corrections et des mises au point, en raison de nombreuses imprécisions et de lacunes. S’agissant des livrables rejetés, il résulte de l’instruction que ces documents n’avaient pas pris en compte les remarques et les demandes de mise à jour formulées antérieurement par l’ONP, présentaient un caractère inachevé ou comportaient de nombreuses lacunes et incohérences. Dans ces conditions, la société Micropole, qui ne conteste pas utilement les critiques ainsi formulées, n’est pas fondée à soutenir que les livrables documentaires qu’elle a livrés répondaient aux exigences contractuelles.

15. Par ailleurs, la société Micropole n’est pas fondée à soutenir qu’une résiliation à ses torts exclusifs n’était possible qu’après le rejet définitif des livrables qui, lui-même, ne pouvait intervenir qu’après deux rejets de livraison portant sur le même livrable, dès lors que, contrairement à ce qu’elle soutient, l’article 7.1.1.2. du CCAP n’ouvre à la personne publique dans une telle hypothèse qu’une faculté supplémentaire de résiliation, laquelle ne saurait faire obstacle à l’application de la procédure de résiliation en cas de retard supérieur à trois mois, prévue par l’article 9.2 du CCAP, sur lequel est fondée la résiliation en litige.

Sur les manquements de la société Micropole :

16. Le ministre des finances fait valoir que le retard ainsi accumulé et l’incapacité de la société Micropole à fournir les prestations prévues par le contrat sont entièrement imputables à cette dernière.

17. Il reproche, en premier lieu, à la société Micropole son incapacité à décrire et définir les environnements du projet. Il résulte toutefois de l’instruction que, pour réaliser le livrable intitulé « définition des environnements utilisés pendant la phase dont recette », la société Micropole devait disposer de fiches « infopath », elles-même établies par l’ONP à partir de l’extraction et de l’enrichissement de données contenues dans le dossier d’installation de la société Micropole. Or faute pour l’ONP d’avoir mis à disposition du titulaire ces fiches ou de lui avoir permis de les modifier directement avant le mois de septembre 2013, alors que la société Micropole avait demandé l’installation du logiciel « infopath » dès le mois de novembre 2012, le ministre des finances n’est pas fondé à soutenir que ce grief serait établi.

18. Il résulte cependant de l’instruction que le retard accumulé résulte, pour partie, de l’insuffisance des moyens humains mis en œuvre par la société Micropole, celle-ci ayant renoncé à faire appel à la sous-traitance de la société Solucom à compter du mois de novembre 2012 et n’ayant renforcé son équipe qu’à compter du mois de janvier 2013. Si la société fait valoir, ainsi qu’elle l’a indiqué lors du comité de pilotage du 29 janvier 2013, que les moyens logistiques mis à sa disposition par l’ONP n’auraient pas permis d’intégrer du personnel supplémentaire, elle n’établit pas qu’elle aurait répondu à la demande de l’ONP de préciser ses besoins en la matière. Par ailleurs, il résulte de l’instruction que ce retard, dont l’importance a été minorée par la société dans les premiers mois de 2013, trouve également son origine dans les difficultés techniques rencontrées par la société requérante afin d’appliquer la solution qu’elle avait préconisée dans son offre pour mettre en œuvre l’OGR, et qui reposait sur la mobilisation de sept applicatifs différents, dont le logiciel d’IBM « Jrules », dont elle devait assurer l’intégration. En effet, il résulte de l’instruction qu’en raison d’une maîtrise insuffisante de ces logiciels, la société Micropole a été contrainte de proposer l’abandon du logiciel « Jrules » qui constituait pourtant une composante essentielle de son offre. Il résulte de ce qui précède que la société Micropole n’est pas fondée à soutenir que le retard lié à la phase de conception détaillée et de réalisation de la version 1 ne lui serait pas imputable.

Sur les manquements de l’ONP :

19. Pour s’exonérer de sa responsabilité, la société Micropole soutient toutefois que les difficultés d’exécution et l’allongement du marché résulteraient de carences et de manquements de la part de l’ONP.

S’agissant de l’insuffisante définition des besoins de l’ONP :

20. Il résulte de l’instruction que le périmètre du projet, évalué initialement à 1 281 jours / homme, a crû de 239 unités lors de la phase de conception générale de la version 1, correspondant à 18,66% d’augmentation par rapport à la charge initiale, puis de 435 unités, au terme de la phase de conception détaillée, soit une augmentation supplémentaire de 28,61%, portant ainsi l’écart total vis-à-vis du périmètre initial à plus de 50%.

21. Si le ministre chargé des finances fait valoir que le non-respect du calendrier serait dû à une mauvaise évaluation par la société Micropole de la charge des développements à réaliser au titre de la phase de conception détaillée de la version 1, puisque, lors de la signature de l’avenant n°1 le 5 décembre 2012, le périmètre du projet était connu et stabilisé, les ateliers de travail afférents à cette étape s’étant achevés depuis le mois de septembre 2012, il résulte toutefois de l’instruction que les livrables de la conception détaillée de la version 1 n’ont été réceptionnés avec réserve que le 18 décembre 2012 et n’ont fait l’objet d’une validation définitive que le 22 janvier 2013, l’analyse des écarts afférents n’ayant abouti qu’en février 2013, de sorte que la société Micropole ne peut être regardée comme ayant eu une connaissance précise, au mois de décembre 2012, de la charge de travail à fournir.

22. En outre, s’il est constant que les conséquences financières des écarts ont été prises en compte dans le cadre de la commande d’unités d’œuvre supplémentaires de la tranche conditionnelle n° 5 du marché OGR, cette circonstance est sans incidence sur la remise en cause du planning de conception et de réalisation de l’OGR qui a nécessairement résulté de la survenance de tels écarts.

23. Il résulte de l’instruction et plus précisément des documents d’analyse des écarts identifiés à l’issue de la conception générale et de la conception détaillée, que le besoin portant sur une fonctionnalité relative à la « gestion des écarts entre versions de référentiels », qui ne résultait pas de l’article 3.1.2.2.5 du CCTP qui portait uniquement sur la gestion de plusieurs versions de façon simultanée, est apparu lors de la phase de conception générale et a été complété par une demande portant sur la faisabilité d’un fichier global compilant les éléments en écart au sein d’un fichier unique au cours de la phase de conception détaillée. En outre, si la société Micropole avait indiqué dans son offre que le logiciel MDM permettait d’effectuer des comparaisons entre deux versions différentes, il ne résulte pas de l’instruction qu’elle aurait prétendu que ce logiciel pouvait générer le fichier unique demandé par l’ONP au cours de la phase de conception détaillée. Le ministre des finances n’établit donc pas que la solution de contournement finalement mise en œuvre, aurait été rendue nécessaire par une insuffisante maîtrise du logiciel MDM par la société Micropole.

24. Le ministre des finances ne conteste pas la remise en cause par l’ONP, après l’avenant n° 1, de périmètres réputés stables en conception générale, s’agissant en particulier du « modèle physique de données » et de la « gestion des versions de référentiels », alors que ceux-ci devaient permettre à la société Micropole d’anticiper la réalisation de la version 1 afin de tenir les échéances fixées par le calendrier contractuel. Cette circonstance, dont l’incidence sur l’exécution du marché a néanmoins été minimisée par la société Micropole, doit ainsi être regardée comme établie.

25. La société Micropole soutient que les besoins liés au « livre blanc », qui regroupe l’ensemble des règles de paye applicables dans la fonction publique d’Etat, ont évolué entre le CCTP et la phase de conception détaillée, rendant inadaptée l’utilisation du progiciel BRMS préconisé dans son offre initiale. La société requérante n’apporte toutefois aucun élément à l’appui de ses allégations, pas plus que le ministre des finances n’établit que le défaut de maîtrise par la société du logiciel BRMS serait à l’origine des difficultés d’exécution du marché.

26. De même, la société Micropole ne produit aucune pièce permettant d’établir que l’ONP aurait exigé la production d’un nombre exagéré de fiches de relecture sur la conception détaillée, alors qu’il aurait entendu ne pas la mettre en œuvre.

27. S’agissant de la tranche conditionnelle TC2 relative aux prestations de formations diverses, la société Micropole fait valoir que ses modules de formation reposaient sur une formation à l’outil OGR avec une prise en compte du « contexte métier », tandis que l’ONP aurait exigé, par la suite, des supports de formation axés uniquement sur les processus métiers. Il ne résulte toutefois pas de l’instruction que l’ONP aurait modifié ses besoins que la société avait parfaitement identifiés, puisque la formulation de son offre démontre que celle-ci répondait aux attentes de l’ONP telles que formulées par les articles 4.3.2.1 et 4.3.2.2 du CCTP.

28. Il résulte de ce qui a été dit aux points 20 à 24 que l’extension de périmètre, qui correspond à des écarts validés par le pouvoir adjudicateur, doit être regardée comme traduisant de la part de l’ONP une définition particulièrement insuffisante de ses besoins, qui s’est traduit par des demandes supplémentaires dépassant le cadre initial du marché et qui a par conséquent participé, de façon substantielle, à l’allongement de sa durée, quand bien même le ministre des finances fait valoir que le comparaison du rapport entre la charge de travail et la durée prévisionnelle du contrat, avant et après la conclusion de l’avenant n° 1, aurait été plus favorable à la société Micropole.

S’agissant des défaillances de la maîtrise d’ouvrage :

29. La société Micropole soutient que les carences de l’ONP dans sa mission de maîtrise d’ouvrage ont également contribué à perturber le bon fonctionnement du chantier.

30. Pour contester les arbitrages techniques du maître d’ouvrage, la société Micropole fait d’abord valoir que la méthode de sécurisation souhaitée par l’ONP a conduit à complexifier l’architecture et a imposé des travaux d’implémentation supplémentaires, pour finalement être abandonnée, sur proposition de l’ONP, au profit d’une solution simplifiée. Si une telle exigence, qui était expressément prévue par l’article 5.3 du CCTP, ne traduit pas une carence de l’ONP à prendre des arbitrages techniques nécessaires, elle peut néanmoins être regardée comme ayant nécessairement contribué à l’allongement des délais d’exécution du marché mentionné au point 28.

31. La société Micropole reproche également à l’ONP des exigences techniques déraisonnables. Le ministre des finances ne conteste pas les griefs relatifs à l’installation tardive du mode « Sudoer » ainsi que les multiples itérations dont a fait l’objet le dossier d’installation de la société Micropole. S’agissant du paramétrage de sondes Zabbix, logiciels chargés d’assurer la surveillance continue des serveurs et des équipements réseaux, il soutient en revanche que le titulaire s’était engagé non au paramétrage de 15 sondes, mais à la restitution de 15 indicateurs, laquelle pouvait impliquer le paramétrage d’un nombre plus important de sondes. Contrairement à ce que soutient la société requérante, il ne ressort pas du point 1.2.1.8 de l’architecture des opérations au paramétrage, que son engagement n’aurait porté que sur le paramétrage de 15 sondes. Dans ces conditions, elle n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort qu’elle a été contrainte de paramétrer 192 sondes Zabbix.

32. La société Micropole soutient également que l’instabilité des besoins techniques de l’ONP, l’évolution permanente de son socle technique ainsi que les erreurs et carences de ce dernier ont ralenti les travaux de construction de la plateforme d’intégration. Ces allégations, qui sont contestées par le ministre des finances, ne sont toutefois assorties d’aucun élément permettant d’en apprécier le bien-fondé, de sorte que la société ne peut soutenir qu’elles traduiraient de la part de l’ONP une carence dans sa mission de maître d’ouvrage.

33. La société requérante soutient enfin que le marché se serait déroulé dans des conditions manifestement abusives. Il résulte toutefois de l’instruction que c’est à bon droit que l’ONP a exigé de la requérante qu’elle procède à la mise en cohérence préalable de l’annexe du CCAP relative à la valeur de chacun des livrables contractuels et l’annexe financière à l’acte d’engagement qui fixait la décomposition du prix forfaitaire par phase, dans la mesure où les contradictions que comportaient ces documents contractuels, rendaient en tout état de cause impossible le paiement des factures émises par la société. En outre, la société Micropole n’établit pas le harcèlement dont aurait fait l’objet ses salariés, ni les intimations financières ni les autres comportements abusifs dont l’ONP se serait rendu coupable, même si, en suspendant unilatéralement les comités de pilotage à partir du printemps 2013, nonobstant le maintien d’un comité de suivi opérationnel hebdomadaire jusqu’en octobre 2013, ce dernier n’a pas contribué à l’amélioration des relations contractuelles.

34. Il résulte de ce qui précède que la société Micropole n’établit pas, en l’état du dossier, les carences de l’ONP en sa qualité de maître d’ouvrage.

S’agissant du détournement de procédure :

35. La société Micropole soutient que la résiliation du marché à ses torts exclusifs révèle l’existence d’un détournement de procédure, dans la mesure où la résiliation serait en réalité justifiée par des motifs d’intérêt général tenant au bouleversement de l’économie du contrat, dans un contexte marqué par des difficultés budgétaires et l’abandon du programme de refonte du système de paye des fonctionnaires par l’ONP, celui-ci souhaitant, par le prononcé d’une résiliation aux torts exclusifs du titulaire, limiter sa responsabilité et s’exonérer des charges liées à son indemnisation. Il résulte toutefois de l’instruction que l’abandon du projet de refonte du circuit de paie des agents de l’État, entériné lors de la réunion interministérielle du 4 mars 2014 à la lumière notamment de plusieurs rapports d’audit dont le rapport sur la refondation du programme SIRH/SI paye remis le 9 janvier 2014, n’a pas remis en cause l’objectif de modernisation de la chaîne SIRH-Paye de l’État, s’agissant en particulier de l’acquisition d’un outil de gestion des nomenclatures communes aux SIRH. Si aucune entreprise n’a été désignée pour poursuivre la mise en place de l’outil OGR dans le cadre d’un marché de substitution, il résulte néanmoins de l’instruction que l’ONP a continué à exploiter un outil transitoire de gestion des référentiels et a acquis auprès d’un autre prestataire une base de maintenance des nomenclatures, qui doit être intégrée dans le projet « INGRES » lequel a vocation à couvrir la quasi-totalité des fonctionnalités initialement attendues de l’OGR. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’existence d’un détournement de procédure doit être écarté.

S’agissant de l’application de l’article 8.4 du CCAP :

36. Le ministre des finances soutient que faute pour la société d’avoir mis en œuvre le dispositif prévu par l’article 8.4 du CCAP aux termes duquel : « Si le titulaire entend invoquer un manquement de la personne publique à ses obligations contractuelles, notamment en termes de personnel affecté à l’exécution ou au contrôle d’exécution du présent marché, il doit le faire en visant expressément le présent article et dans le délai de huit jours suivant la survenance du manquement invoqué, par lettre recommandée avec avis de réception ou contre récépissé. A défaut, il sera forclos et ne pourra plus se prévaloir du manquement de la personne publique pour échapper à ses propres obligations contractuelles, de quelque nature qu’elles soient », elle ne serait plus recevable à invoquer à l’appui de sa demande de condamnation de l’État les manquements allégués de l’ONP.

37. Si la société Micropole ne conteste pas ne pas avoir fait application de l’article 8.4 du CCAP pour alerter l’ONP sur les manquements visés aux points 30 à 33, lesquels ne sont en tout état de cause pas établis, il résulte de ce qu’il a été dit au point 28 que l’importance de l’extension du périmètre du marché témoigne d’un défaut manifeste de définition de ses besoins de la part de l’ONP qui est constitutif, à lui seul, d’une faute lourde faisant obstacle à l’application de la clause d’exonération de responsabilité figurant à l’article 8.4 du CCAP (comp. CE 19 décembre 2012 n°s 350341 et 350399)

38. Il résulte donc de tout ce qui précède que le retard et les difficultés rencontrées dans l’exécution du marché sont imputables autant à des fautes du titulaire qu’au comportement de l’ONP, dont les besoins, initialement mal définis, ont sensiblement évolué au cours de la phase de conception détaillée de la version 1. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que la résiliation prononcée à ses torts exclusifs, frais et risques revêtait un caractère disproportionné et n’était pas justifiée et à demander l’indemnisation du préjudice qui en a résulté.

III. Sur les sommes demandées par la société Micropole :

Sur les dommages intérêts :

39. La société Micropole demande le versement de 410 928,46 euros en réparation du manque à gagner sur le solde du marché qu’elle évalue, de façon non contestée, à 1 235 437,89 euros HT. Dès lors que l’indemnisation qu’elle demande doit être limitée à 50% du montant total du préjudice résultant de la résiliation en raison des fautes qu’elle a elle-même commises et que la société ne justifie pas des modalités de calcul de son taux de marge net, qui seul peut être indemnisé, il sera fait une juste appréciation de son préjudice en lui allouant la somme de 30 885,95 euros HT, correspondant au taux de 5% appliqué au solde du marché en application de l’article 43 du CCAG, en cas de résiliation pour motif d’intérêt général.

Sur le règlement des travaux exécutés par la société Micropole :

40. Dès lors que la décision de résiliation à ses torts exclusifs n’était pas justifiée, la société requérante a également droit au paiement des prestations exécutées mais non payées, quand bien même elles n’auraient pas été réceptionnées.

41. Il résulte de l’instruction, notamment du décompte général établi par l’ONP, que ce dernier est redevable à l’égard de la société Micropole de la somme de 66 176,15 euros TTC correspondant aux retenues en garantie de 5% appliquées sur le montant de prestations réalisées et payées en application de l’article 11.3 du CCAP, ainsi que de la somme de 140 711,6 euros TTC portant sur des prestations reconnues à son crédit mais non encore payées par l’ONP.

42. La société Micropole a également droit au paiement de la somme de 39 533,41 euros HT, soit 47 281,96 TTC, correspondant au livrable « liste des comptes rendus de la phase 1 » de la « TF3 » version 2 phase transverse qui a été réceptionné par l’ONP après mise en demeure, ainsi que de la somme de 20 800 HT, soit 24 876,80 TTC, au titre des livrables de la TC2, non réceptionnés mais dont la livraison a été acceptée antérieurement à la décision de résiliation.

43. La société requérante est également fondée à demander le paiement de l’ensemble des livrables de la tranche ferme « TF3 » version 1 phase 2, à l’exception du livrable « définition des environnements utilisés pendant la phase » lequel est déjà compris dans le décompte général à son crédit, ainsi que des livrables de la tranche conditionnelle « TC5 » destinés à couvrir les écarts constatés. Toutefois, dès lors que ces livrables ne correspondaient pas aux exigences contractuelles et ne peuvent donc pas être payés au prix du marché, il sera fait une juste appréciation de leur valeur en accordant à la société Micropole des rémunérations respectives de 210 000 euros et 80 000 euros.

44. La société Micropole est également fondée à être indemnisée de la somme de 21 312 euros HT, soit 25 489,15 euros TTC, dès lors qu’il résulte de l’instruction que, même si l’affermissement de la tranche conditionnelle « TC8 » n’a pas été suivi d’ordres de service, les prestations, utiles au projet OGR, ont été exécutées et qu’elles ont donné lieu à des échanges entre l’ONP et le titulaire.

45. Si la société Micropole demande également la somme de 180 928 euros HT au titre de la troisième année de la licence et de la maintenance du logiciel de la TF2 correspondant à l’acompte de 16% versé au premier trimestre de la troisième année en application de l’annexe financière du marché, elle n’établit pas, alors que le marché initié en juillet 2011 a été résilié en octobre 2013, qu’elle aurait effectivement versé une rémunération d’un tel montant à l’éditeur du logiciel justifiant qu’elle en soit remboursée.

46. Si la société Micropole demande également la somme de 463 518,75 euros au titre des charges de développements supplémentaires engendrées par la forte évolution du périmètre de la conception détaillée de la version 1 ainsi que 805 060,00 euros recouvrant non seulement la somme de 214 700 euros liée à la démobilisation de ses équipes mais également la somme de 590 360 euros au titre du comportement fautif de l’ONP, elle n’apporte toutefois aucun document permettant au juge d’apprécier la réalité de ce préjudice, alors notamment que les conséquences financières des écarts ont déjà été prises en compte par la commande d’unités d’œuvre supplémentaires dans le cadre de la tranche conditionnelle n° 5 du marché OGR et que la société Micropole n’établit pas que ses employés chargés de l’OGR n’auraient pas été affectés à d’autres activités en son sein.

Sur les intérêts et leur capitalisation :

47. Contrairement à ce que soutient l’administration, les conclusions tendant à l’octroi des intérêts et de leur capitalisation ne constituent pas des conclusions nouvelles. La société Micropole a donc droit aux intérêts au taux contractuel de 7,25% correspondant à l’indemnité de 625 421,61 euros, à compter du 1^er mars 2014, ainsi que de leur capitalisation.

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

48. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’État la somme de 1 500 euros que la société Micropole demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu en revanche de faire droit aux conclusions présentées par l’État au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1^er : L’État est condamné à verser à la société Micropole la somme de 625 421,61 euros assortie des intérêts au taux contractuel de 7,25% et de leur capitalisation.

Article 2 : L’État versera à la société Micropole la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête et du ministre des finances et des comptes publics est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Micropole et au ministre des finances et des comptes publics.

Délibéré après l’audience du 21 juin 2016, à laquelle siégeaient :

— M^me Giraudon, présidente,

— M^me Jimenez, premier conseiller,

— M^me Nguyên Duy, premier conseiller.

Lu en audience publique le 12 juillet 2016.

Le rapporteur, La présidente,

P. Nguyên Duy M.-C. Giraudon

Le greffier,

C. Mangin

La République mande et ordonne au ministre des finances et des comptes publics, en ce qui le concerne ou à tous les huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.