Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 19 juin 2021, M. B D, M. C A, la société LF Audit Conseil et la société Kaerus, représentés par M^e Louze et M^e Gharbi, demandent au tribunal :

1°) de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par les requérants ;

2°) d’annuler la décision du 6 mai 2021 par laquelle l’ordre des experts-comptables de la région Paris Ile-de-France a prononcé la radiation de la société Kaerus du tableau de l’ordre de la région Ile-de-France;

3°) d’annuler la décision du 6 mai 2021 par laquelle l’ordre des experts-comptables de la région Paris Ile-de-France a prononcé la radiation de la société LF Audit Conseil du tableau de l’ordre de la région Ile-de-France ;

4°) d’enjoindre à l’ordre des experts-comptables de la région Paris Ile-de-France de procéder à la réintégration immédiate des sociétés Kaerus et LF Audit Conseil au tableau de l’ordre de la région Ile-de-France ;

5°) de mettre à la charge de l’ordre des experts-comptables de la région Paris Ile-de-France la somme de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un mémoire distinct, enregistré le 29 juin 2021, présenté en application des dispositions de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, les requérants demandent au tribunal de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l’article 7 de l’ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 portant institution de l’ordre des experts-comptables et réglementant le titre et la profession d’expert-comptable.

Les requérants soutiennent que :

— une ordonnance ratifiée a valeur législative ;

— les dispositions de l’article 7 de l’ordonnance n° 45-2138, telles qu’elles ont été modifiées par l’article 1er de l’ordonnance n° 2014-443 du 30 avril 2014, sont le fondement de la décision attaquée et sont donc applicables au litige ;

— le Conseil constitutionnel ne s’est pas prononcé sur la constitutionnalité de l’article 7 de l’ordonnance n° 45-2138 dans sa rédaction modifiée par l’article 1er de l’ordonnance n° 2014-443 ;

— ni le Conseil d’Etat ni la Cour de cassation ne se sont prononcés sur la transmission d’une telle question prioritaire de constitutionnalité ;

— en prévoyant que seules sont habilitées à utiliser l’appellation de « société d’expertise comptable » et sont inscrites au tableau de l’ordre les sociétés constituées par des personnes physiques ressortissantes d’un des Etats membres de l’Union européenne ou d’autres Etats parties à l’accord sur l’Espace économique européen qui y exercent légalement la profession d’expertise comptable, l’article 7 de l’ordonnance n° 45-2138 induit une rupture d’égalité entre les ressortissants des Etats tiers exerçant légalement la profession d’expert-comptable et les autres personnes exerçant légalement cette profession, en méconnaissance de l’article 1er de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, et porte atteinte à la liberté d’entreprendre, principe à valeur constitutionnelle.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 novembre 2021, l’ordre des experts-comptables de la région Paris Ile-de-France conclut à la non-transmission au Conseil d’Etat de la question prioritaire de constitutionnalité posée par les requérants.

Il fait valoir que :

— les dispositions contestées sont de nature réglementaire, la théorie de l’état de la législation antérieure trouvant à s’appliquer, faute pour l’ordonnance n° 2014-443 du 30 avril 2014 d’avoir été ratifiée ;

— le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’égalité n’est pas fondé, les ressortissants des pays tiers n’étant pas placés dans la même situation que les ressortissants d’Etats membres de l’Espace Economique Européen ;

— à titre subsidiaire, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’égalité n’est pas fondé car cette rupture d’égalité répond à un motif d’intérêt général, permettant d’exercer un strict contrôle sur les sociétés d’expert-comptable ;

— le moyen tiré de la méconnaissance de la liberté d’entreprendre n’est pas fondé, les dispositions contestées étant justifiées par un motif d’intérêt général et ne portant pas une atteinte excessive aux droits des ressortissants des pays tiers.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 novembre 2021, l’ordre des experts-comptables de la région Paris Ile-de-France conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

— les conclusions dirigées contre les décisions du conseil régional de l’ordre sont irrecevables et devront être regardées comme dirigées contre l’annulation de la décision du comité national du tableau, la décision du conseil régional de l’ordre devant faire l’objet d’un recours administratif préalable obligatoire auprès du comité national du tableau ;

— les autres moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution,

— la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789,

— l’ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945,

— l’ordonnance n° 58-520 du 3 juin 1958,

— la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010,

— la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014,

— l’ordonnance n° 2014-443 du 30 avril 2014,

— le décret n° 2010-148 du 16 février 2010,

— le code de justice administrative.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article R. 771-7 du code de justice administrative : « () les présidents de formation de jugement des tribunaux () peuvent, par ordonnance, statuer sur la transmission d’une question prioritaire de constitutionnalité. ».

2. Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que le tribunal administratif, saisi d’un moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, présenté dans un mémoire distinct et motivé, statue par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’Etat et procède à cette transmission à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question présente un caractère sérieux.

3. En premier lieu, une habilitation donnée par le Parlement sur le fondement de l’article 38 de la Constitution élargit de façon temporaire le pouvoir réglementaire dont le Gouvernement dispose, en l’autorisant à adopter des mesures qui relèvent du domaine normalement réservé à la loi, que ce soit en vertu de l’article 34 de la Constitution ou d’autres dispositions de celle-ci. Alors même que les mesures ainsi adoptées ont la même portée que si elles avaient été prises par la loi, les ordonnances prises en vertu de l’article 38 de la Constitution conservent le caractère d’actes administratifs, aussi longtemps qu’elles n’ont pas fait l’objet d’une ratification, qui ne peut être qu’expresse, par le Parlement. A ce titre, elles doivent respecter, outre les règles de compétence, de forme et de procédure qui leur sont applicables, les règles et principes de valeur constitutionnelle et les engagements internationaux de la France, elles ne peuvent intervenir dans le domaine de la loi, abroger ou modifier des lois ou y déroger que dans la limite de l’habilitation conférée par le législateur et, sauf à ce que cette habilitation ait permis d’y déroger, elles sont soumises au respect des principes généraux du droit s’imposant à toute autorité administrative. Leur légalité peut être contestée par voie d’action, au moyen d’un recours pour excès de pouvoir formé dans le délai de recours contentieux devant le Conseil d’Etat, compétent pour en connaître en premier et dernier ressort, qui peut en prononcer l’annulation rétroactive, ou par la voie de l’exception, à l’occasion de la contestation d’un acte ultérieur pris sur leur fondement, devant toute juridiction, qui peut en écarter l’application, sous réserve, le cas échéant, d’une question préjudicielle.

4. Toutefois, celles de leurs dispositions qui relèvent du domaine de la loi ne peuvent plus, après l’expiration du délai de l’habilitation conférée au Gouvernement, être modifiées ou abrogées que par le législateur ou sur le fondement d’une nouvelle habilitation qui serait donnée au Gouvernement. L’expiration du délai fixé par la loi d’habilitation fait ainsi obstacle à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire fasse droit à une demande d’abrogation portant sur les dispositions d’une ordonnance relevant du domaine de la loi, quand bien même celles-ci seraient illégales. Par sa décision n° 2020-851/852 QPC du 3 juillet 2020, le Conseil constitutionnel en a déduit que les dispositions d’une ordonnance qui relèvent du domaine législatif entrent, dès l’expiration du délai d’habilitation, dans les prévisions de l’article 61-1 de la Constitution et que leur conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit ne peut ainsi être contestée que par une question prioritaire de constitutionnalité.

5. Il suit de là que, lorsque le délai d’habilitation est expiré, la contestation, au regard des droits et libertés que la Constitution garantit, des dispositions d’une ordonnance relevant du domaine de la loi n’est recevable qu’au travers d’une question prioritaire de constitutionnalité, qui doit être transmise au Conseil constitutionnel si les conditions fixées par les articles 23-2, 23-4 et 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel sont remplies. Si le Conseil constitutionnel, jugeant que ces dispositions portent atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, les déclare inconstitutionnelles, elles sont, en vertu de l’article 62 de la Constitution, abrogées à compter de la publication de sa décision ou d’une date ultérieure qu’elle fixe, le Conseil constitutionnel pouvant en outre déterminer les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause.

6. En l’espèce, les dispositions contestées ont été introduites par l’ordonnance n° 2014-443 du 30 avril 2014, en vertu de l’habilitation conférée au gouvernement par l’article 6 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014. Si le gouvernement a présenté le 16 juillet 2014 un projet de loi de ratification de cette ordonnance, dans le délai de cinq mois qui lui était imparti par l’article 23 de la loi du 2 janvier 2014, ce projet de loi n’a jamais été adopté, de sorte que l’ordonnance n° 2014-443 a conservé le caractère d’un acte administratif. Toutefois, l’article 22 de la loi du 2 janvier 2014 prévoyait un délai d’habilitation de huit mois à compter de la publication de la loi. Par suite, la conformité aux droits et libertés constitutionnels des dispositions de l’ordonnance n° 2014-443 relevant du domaine de la loi doit être contestée, à compter du 3 septembre 2014, par la voie d’une question prioritaire de constitutionnalité.

7. L’ordre des experts-comptables de la région Paris Ile-de-France fait valoir que les dispositions contestées seraient de nature réglementaire, en application de la théorie de l’état de la législation antérieure, qui permet au pouvoir réglementaire de prendre des dispositions relevant du domaine de la loi pour les professions pour lesquelles des dispositions législatives antérieures à 1958 ont prévu qu’elles soient réglementées. Toutefois, si le pouvoir réglementaire peut dans ce cadre édicter des prescriptions complémentaires à la loi, relevant du domaine législatif, les dispositions réglementaires prises sur cette base ne peuvent méconnaître les dispositions législatives préexistantes. Au cas présent, l’ordonnance n° 2014-443 modifie les dispositions de l’article 7 de l’ordonnance n° 45-2138 telles qu’elles avaient été définies par l’article 22 de la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010, en restreignant la libéralisation de la profession qui avait été introduite par cette loi du 23 juillet 2010. Aussi, au vu tant du vecteur utilisé, qui visait à conférer aux modifications une portée législative, qu’à la nature des changements introduits par l’ordonnance n° 2014-443, les dispositions contestées doivent être considérées comme des dispositions de nature législative.

8. En deuxième lieu, la question prioritaire de constitutionnalité soulevée dans la présente instance est relative à la conformité au principe d’égalité et à la liberté d’entreprendre, principes découlant des articles 1er et 4 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, de l’article 7 de l’ordonnance n° 45-2138, dans sa version modifiée par l’ordonnance n° 2014-443. Ces dispositions, qui constituent le fondement légal des décisions du 6 mai 2021 par lesquelles l’ordre des experts-comptables de la région Paris Ile-de-France a radié les sociétés Kaerus et LF Audit France du tableau de l’ordre, sont applicables à la procédure.

9. En troisième lieu, ces dispositions n’ont pas déjà été regardées comme conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans leur rédaction applicable au litige.

10. En quatrième lieu, ces dispositions interdisent aux ressortissants d’Etats tiers, y compris à ceux exerçant légalement la profession d’expert-comptable sur le territoire national et titulaires d’un diplôme français d’expertise comptable, de créer une société d’expertise comptable pouvant être inscrite au tableau de l’ordre. Le moyen tiré de l’atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, et notamment de l’atteinte au principe d’égalité et à la liberté d’entreprendre, soulève une question qui n’est pas dépourvue de caractère sérieux. Ainsi, il y a lieu de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée.

O R D O N N E :

Article 1er : La question de la conformité à la Constitution des dispositions de l’article 7 de l’ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 est transmise au Conseil d’Etat.

Article 2 : Il est sursis à statuer sur la requête n° 2113043 jusqu’à la réception de la décision du Conseil d’Etat ou, s’il a été saisi, jusqu’à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question de constitutionnalité ainsi soulevée.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B D, à M. C A, à la société LF Audit Conseil, à la société Kaerus et à l’ordre des experts-comptables de la région Paris Ile-de-France.

Fait à Paris, le 23 juin 2022.

La présidente de la 2ème chambre de la 6ème section,

F. Demurger

No 2113043/6-