Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance du 1er février 2023, la présidente du tribunal administratif de Marseille a transmis au tribunal administratif de Paris la requête présentée par la société Fanny Fenouil.

Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 1er février et 29 septembre 2023 et le 21 mai 2025, la société Fanny Fenouil, représentée par M^e Gelas, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de condamner l’Etat à lui verser la somme à parfaire de 3 975 000 euros en réparation du préjudice financier qu’elle a subi du fait de l’absence de mise en œuvre d’un mécanisme de soutien tarifaire pour la filière de cogénération ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la responsabilité de l’Etat est engagée pour faute du fait de sa carence à préciser les conditions d’attribution du complément de rémunération prévu par l’article L. 314-18 du code de l’énergie ainsi que pour la méconnaissance du principe de confiance légitime et du droit au respect de ses biens prévu par l’article 1er du premier protocole de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— la responsabilité sans faute de l’Etat est engagée en raison de la rupture d’égalité devant les charges publiques dont elle est victime ;

— le préjudice correspondant aux investissements engagés s’établit à 69 000 euros et son manque à gagner peut-être évalué à 3 906 000 euros au titre des années 2018 à 2022.

Par un mémoire en défense, enregistrés le 21 septembre 2023, la ministre de la transition énergétique conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

— les fautes alléguées ne sont pas établies ;

— la responsabilité sans faute de l’Etat ne peut être recherchée dès lors que les dispositions litigieuses n’imposent aucune charge aux acteurs de la cogénération et qu’aucun préjudice grave et spécial n’est établi ;

— les préjudices invoqués ne sont pas établis et sont sans lien avec les fautes alléguées.

Par une ordonnance du 11 septembre 2023, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 29 septembre 2023 à 12h.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution du 4 octobre 1958 ;

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;

— le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

— le code de l’énergie ;

— le décret n° 2016-1442 du 27 octobre 2016 relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie ;

— le décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus, au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me A ;

— les conclusions de M. Gualandi, rapporteur public ;

— les observations de M^e Kerjean Gauducheau, pour la société Fanny Fenouil.

Considérant ce qui suit :

1. Dans le cadre de l’exploitation de ses installations sur son site de Berre l’Etang, la société Fanny Fenouil a développé un projet d’installation de cogénération d’électricité et de chaleur valorisée à partir de gaz naturel d’une puissance installée de 2 513 kW. Elle demande la condamnation de l’Etat à l’indemniser des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’absence de mise en œuvre du complément de rémunération prévue par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte en matière d’achat d’électricité.

Sur la responsabilité pour faute de l’Etat :

2. Aux termes de l’article L. 314-1 du code de l’énergie : « Sous réserve de la nécessité de préserver le fonctionnement des réseaux, Electricité de France et () les entreprises locales de distribution chargées de la fourniture sont tenues de conclure, lorsque les producteurs intéressés en font la demande, un contrat pour l’achat de l’électricité produite sur le territoire national par les installations dont la liste et les caractéristiques sont précisées par décret parmi les installations suivantes : / () / 2° Les installations de production d’électricité qui utilisent des énergies renouvelables, à l’exception des énergies mentionnées au 3°, ou les installations qui mettent en œuvre des techniques performantes en termes d’efficacité énergétique telles que la cogénération. Les limites de puissance installée des installations de production qui peuvent bénéficier de l’obligation d’achat sont fixées par décret. Les règles de détermination du périmètre d’une installation de production sont fixées par arrêté du ministre chargé de l’énergie. / () ». Aux termes de l’article L. 314-18 du même code : « Sous réserve de la nécessité de préserver le fonctionnement des réseaux, Electricité de France est tenue de conclure, lorsque les producteurs intéressés en font la demande, un contrat offrant un complément de rémunération pour les installations implantées sur le territoire métropolitain continental, dont la liste et les caractéristiques sont précisées par décret, parmi les installations mentionnées aux 1° à 7° de l’article L. 314-1 ». Aux termes de l’article L. 314-23 du même code : « Sous réserve du maintien des contrats en cours, le complément de rémunération des installations mentionnées sur la liste prévue à l’article L. 314-18 peut être partiellement ou totalement suspendu par l’autorité administrative si ce dispositif ne répond plus aux objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie ». Aux termes de l’article D. 314-23 du code de l’énergie dans sa rédaction résultant du décret n° 2016-691 du 28 mai 2016 : " En application de l’article L. 314-18, les producteurs qui en font la demande bénéficient du complément de rémunération pour les installations de production d’électricité implantées sur le territoire métropolitain continental suivantes : / 1° Les installations utilisant l’énergie hydraulique des lacs, des cours d’eau et des eaux captées gravitairement d’une puissance installée inférieure ou égale à 1 mégawatt () ; / () / 6° Les installations de cogénération d’électricité et de chaleur valorisée à partir de gaz naturel d’une puissance installée inférieure ou égale à 1 mégawatt. Les arrêtés mentionnés à l’article R. 314-12 fixent en tant que de besoin, les modalités selon lesquelles le respect des caractéristiques mentionnées à l’article D. 314-14-1 est reconnu pour chaque installation ; / 7° Les installations utilisant l’énergie mécanique du vent implantées à terre ". Par un décret n° 2020-1079 du 21 août 2020, le pouvoir réglementaire a abrogé le 6° de l’article D. 314-23 précité, supprimant par là-même l’éligibilité au complément de rémunération pour toutes les installations de cogénération d’électricité et de chaleur valorisée à partir de gaz naturel.

En ce qui concerne la carence du pouvoir règlementaire :

3. En vertu de l’article 21 de la Constitution, le Premier ministre « assure l’exécution des lois » et « exerce le pouvoir réglementaire » sous réserve de la compétence conférée au Président de la République pour les décrets délibérés en Conseil des ministres par l’article 13 de la Constitution. L’exercice du pouvoir réglementaire comporte non seulement le droit, mais aussi l’obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu’implique nécessairement l’application de la loi, hors le cas où le respect des engagements internationaux de la France y ferait obstacle.

4. La société Fanny Fenouil critique l’absence d’intervention d’un arrêté venant pallier l’abrogation en 2016 de l’arrêté ministériel du 31 juillet 2001 modifié fixant les conditions d’achat de l’électricité produite par les installations de cogénération au titre de l’obligation d’achat préexistant à l’institution par la loi du complément de rémunération en litige et prévoyant en particulier le tarif dit C13. Il résulte toutefois de l’instruction, d’une part, que les dispositions précitées de l’article L. 314-18 du code de l’énergie n’imposaient pas au pouvoir réglementaire de prévoir la mise en place d’un mécanisme de complément de rémunération pour toutes les installations entrant dans le champ d’application de cet article, mais de faire son choix parmi les installations visées à l’article L. 314-1 de ce code. D’autre part, ainsi qu’il résulte des dispositions précitées de l’article D. 314-23 du code de l’énergie, le pouvoir réglementaire a fixé les modalités d’application de l’article L. 314-18 du code de l’énergie en incluant en particulier, jusqu’à l’entrée en vigueur au mois de février 2021 du décret du 21 août 2020, les installations d’une puissance installée inférieure ou égale puis strictement inférieure à 1 mégawatt parmi les installations éligibles au complément de rémunération. La circonstance que la société Fanny Fenouil ait disposé d’une puissance installée de 2513 kW la rendant inéligible au complément de rémunération litigieux, ne signifie pas que le pouvoir réglementaire aurait failli dans la prise des mesures d’application de la loi. Par suite, la société Fanny Fenouil n’est pas fondée à rechercher la responsabilité pour faute de l’Etat en invoquant la carence du pouvoir réglementaire.

En ce qui concerne la violation du principe de confiance légitime :

5. Le principe de confiance légitime, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union européenne, ne trouve à s’appliquer dans l’ordre juridique national que dans les cas où la situation juridique dont a à connaître le juge administratif français est régie par le droit de l’Union européenne.

6. Il résulte toutefois de l’instruction que la société Fanny Fenouil ne saurait utilement invoquer le principe de confiance légitime dans la mesure où les dispositions du code de l’énergie susmentionnées ne sont pas régies par le droit de l’Union européenne, les simples lignes directrices n’étant pas opposables en droit interne. En tout état de cause, il est constant que l’installation de la requérante, compte tenu de sa puissance, n’était pas au nombre des installations susceptibles de bénéficier du système d’aide à la cogénération au gaz que la France a notifié à la commission le 26 novembre 2015 conformément à l’article 108 de ce même traité. En outre, la société requérante n’établit pas que des assurances précises et inconditionnelles lui auraient été fournies sur son éligibilité à un tel dispositif, la seule allégation selon laquelle les services de la direction générale de l’énergie et du climat auraient durablement entretenu les acteurs de la filière de production d’électricité par cogénération titulaires d’un certificat, dans l’espoir qu’ils bénéficieraient de la mise en œuvre d’un mécanisme de soutien tarifaire, n’étant pas suffisante à cet égard. Par suite, la société Fanny Fenouil n’est pas fondée à rechercher la responsabilité pour faute de l’Etat en invoquant le principe de confiance légitime.

En ce qui concerne la violation du droit au respect des biens :

7. Aux termes de l’article 1 du premier protocole de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes ». Une personne ne peut prétendre au bénéfice de ces stipulations que si elle peut faire état de la propriété d’un bien qu’elle a pour objet de protéger et à laquelle il aurait été porté atteinte. A défaut de créance certaine, l’espérance légitime d’obtenir une somme d’argent doit être regardée comme un bien au sens de ces stipulations. Par ailleurs, si ces stipulations ne font en principe pas obstacle à ce que le législateur adopte de nouvelles dispositions remettant en cause, fût-ce de manière rétroactive, des droits patrimoniaux découlant de lois en vigueur, ayant le caractère d’un bien au sens de ces stipulations, c’est à la condition de ménager un juste équilibre entre l’atteinte portée à ces droits et les motifs d’intérêt général susceptibles de la justifier.

8. La société requérante fait valoir le gain qu’elle escomptait retirer du maintien d’un régime de soutien financier aux installations de cogénération. Toutefois, ni l’espoir d’un tel maintien dans les conditions rappelées au point précédent, ni la circonstance que le préfet des Bouches-du- Rhône a fait droit, le 8 juillet 2016, à sa demande formée le 7 avril précédent en lui délivrant un certificat en vue de bénéficier du dispositif d’obligation d’achat d’électricité alors en vigueur, ne suffisent pour regarder comme établie l’existence d’une espérance légitime dont elle aurait été privée du fait de la modification de la réglementation et de l’absence de rétablissement du soutien tarifaire pour les installations comme la sienne, d’une puissance supérieure à un mégawatt. Par suite, la société Fanny Fenouil ne peut se prévaloir des stipulations de l’article 1er du premier protocole de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour engager la responsabilité de l’Etat.

Sur la responsabilité sans faute de l’Etat :

9. La responsabilité de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés.

10. Si la société Fanny Fenouil soutient que son exclusion du dispositif d’aide prévu par la loi susmentionnée de 2015 et de ses décrets et arrêtés d’application lui a causé un préjudice de 3 975 000 euros correspondant, pour un montant de 69 000 euros, aux coûts d’investissement engagés et, pour 3 906 000 euros, au manque à gagner qu’elle a subi, elle ne démontre pas le caractère grave et spécial de son préjudice dès lors que cette règlementation est applicable à l’ensemble de la filière de cogénération à partir de gaz naturel, qui se trouve, au demeurant, dans une situation différente des autres filières productrices d’électricité au regard de l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre qui sous-tend la règlementation en cause.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la société Fanny Fenouil à fin d’indemnisation doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la société Fanny Fenouil sur ce fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Fanny Fenouil est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Fanny Fenouil, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et à la ministre de la transition écologique.

Délibéré après l’audience du 17 juin 2025, à laquelle siégeaient :

— M^me Anne Seulin, présidente,

— M^me Chloé Hombourger, première conseillère,

— M. Vadim Melka, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juillet 2025.

La présidente-rapporteure,

A. A

L’assesseure la plus ancienne,

C. Hombourger

La greffière,

S. Rahmouni

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et à la ministre de la transition écologique en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.