Vu la procédure suivante :

Par une requête, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés respectivement les 4 septembre 2023, 12 septembre 2023 et 15 octobre 2024, la société Club Montmartre représentée par le cabinet Rousseau et Tapie, agissant par M^e Barandas, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 28 août 2023 par laquelle le ministre de l’intérieur et des outre-mer a suspendu son activité pendant une durée de deux mois ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 10 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière, dès lors que la commission consultative des établissements de jeux n’a pas été consultée, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 321-30 du code de la sécurité intérieure, l’urgence n’étant pas caractérisée ;

- la décision a été prise en méconnaissance du contradictoire, prévu par l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

- le ministre a commis une erreur de droit et inexactement apprécié les faits en considérant que la fonction de directeur responsable était vacante alors même qu’aucune décision n’avait mis fin aux fonctions de directeur responsable par intérim de M. A… ;

- le ministre a entaché sa décision d’erreur de droit en reprochant à la société club Montmartre l’absence de présentation d’autres candidats aux fonctions de directeur responsable agréé alors qu’un refus avait été opposé le 28 août 2023 à la demande présentée par M. A… ;

- la décision suspendant l’autorisation d’exploiter un club de jeux est illégale en raison de l’illégalité de la décision portant refus d’agrément de M. A… en tant que directeur responsable ;

- la société n’a pas méconnu ses obligations de transmission prévues par les articles 28 et 39 de l’arrêté du 13 septembre 2017 ;

- le remplacement de M. A…, le 8 août 2023, par un membre du comité de direction n’étant pas membre de l’organe collégial de la direction statuaire, n’était pas illégal, dès lors qu’il n’a duré que peu de temps ;

- le grief selon lequel M. A… a annoncé, par courriel du 15 juin 2023, sa nomination en qualité de directeur responsable alors même que son agrément en cette qualité n’avait pas été sollicité, manque en fait ;

- le grief tiré de l’absence de communication des avis de sortie des effectifs de M. B…, directeur responsable, et de M. C…, membre du comité de direction, 8 jours au moins avant leur cessation de fonctions manque en fait et ne peuvent en tout état de cause pas être reprochés à M. A… ;

- M. A… ne peut être tenu responsable des manquements de l’employée chargée de la surveillance de l’ultimate poker le 26 avril 2023 qui sont antérieurs à sa nomination comme directeur le 25 mai 2023 et au surplus, ce manquement n’est pas fondé ;

- l’absence d’un membre du comité de direction lors d’une séance d’initiation organisée le 3 juin 2023 n’est pas établie et en tout état de cause, constitue un manquement négligeable ;

- le grief tiré de dysfonctionnements dans la table de « punto banco » du 23 juillet 2023 n’est pas établi ;

— le grief tiré de manquements lors de la séance du 20 juin 2023 n’est pas établi ;

- la décision est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation en ce que les faits reprochés ne sont pas d’une gravité telle qu’ils puissent justifier un refus d’agrément.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 septembre 2024, le ministre de l’intérieur et des outre-mer, conclut au rejet de la requête.

Il soutient

à titre principal que les moyens soulevés sont inopérants dès lors que le ministre est en situation de compétence liée ;

à titre subsidiaire que les moyens ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le décret n° 2017-913 du 9 mai 2017 ;

- l’arrêté du 13 septembre 2017 pris pour l’application du décret n° 2017-913 du 9 mai 2017 et fixant les modalités de mise en œuvre de l’expérimentation des clubs de jeux à Paris ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Beugelmans-Lagane,

- les conclusions de M^me Belkacem, rapporteure publique,

- les observations de M^e Barandas, représentant la société Club Montmartre,

- le ministre de l’intérieur n’étant ni présent ni représenté.

Considérant ce qui suit :

La société Club Montmartre a été autorisée à exploiter un club de jeux sis au 82-84-86, rue de Clichy à Paris (75009) par un arrêté du ministre de l’intérieur et des outre-mer pris le 19 décembre 2022. Par un arrêté du 28 août 2023, le ministre a suspendu cette autorisation pour une durée de deux mois, au motif de la vacance du poste de directeur responsable, consécutive au refus d’agrément opposé au candidat présenté par l’entreprise pour occuper ces fonctions. Par un arrêté du 11 septembre 2023, l’arrêté du 28 août 2023 a été abrogé, au motif que la fonction de directeur responsable a été pourvue par une personne détenant l’agrément. Par la présente requête, la société demande l’annulation de l’arrêté du 28 août 2023.

Sur le cadre juridique du litige :

Aux termes de l’article L. 320-1 du code de la sécurité intérieure : « Sous réserve des dispositions de l’article L. 320-6, les jeux d’argent et de hasard sont prohibés (…) » Aux termes de l’article L. 320-6 du même code ; « Par dérogation aux articles L. 320-1 et L. 324-3, peuvent être autorisés : /1° L’exploitation par les casinos de jeux d’argent et de hasard, conformément aux dispositions du chapitre 1er du présent titre (…) »

Aux termes de l’article R. 321-30 du même code, rendu applicable en vertu de l’article 11 du décret du décret du 9 mai 2017 relatif aux conditions de l’expérimentation des clubs de jeux à Paris et portant diverses dispositions relative aux casinos : « L’autorisation peut être révoquée, partiellement ou totalement, ou suspendue pour une durée n’excédant pas quatre mois par le ministre de l’intérieur, après avis de la commission mentionnée à l’article R. 321-8, en cas de manquement à la réglementation applicable aux jeux d’argent et de hasard ou aux stipulations du cahier des charges pour les casinos régis par l’article L. 321-1 ou de la convention mentionnée à l’article R. 321-1-1 pour les casinos régis par l’article L. 321-3 ou de ses prescriptions. / En cas d’urgence, la suspension peut intervenir sans avis de la commission pour une durée maximum de deux mois.»

Les mesures prises par le ministre de l’intérieur dans ce cadre constituent non pas des sanctions, mais des mesures de police administrative. Eu égard à l’étendue du pouvoir d’appréciation dont dispose le ministre de l’intérieur pour accorder des autorisations dérogeant au principe d’interdiction de la « tenue de maison de jeux de hasard », le juge exerce, sur l’appréciation à laquelle se livre le ministre pour décider de la suspension ou de la révocation de ces autorisations, un contrôle limité à l’erreur manifeste.

A titre principal, sur la situation de compétence liée du ministre :

Aux termes de l’article 7 de l’arrêté du 13 septembre 2017 pris pour l’application du décret n° 2017-913 du 9 mai 2017 et fixant les modalités de mise en œuvre de l’expérimentation des clubs de jeux à Paris (« arrêté du 13 septembre 2017 ») : « Le fonctionnement des jeux et notamment tous les mouvements de fonds et les paiements des gains sont placés sous la responsabilité du directeur responsable et des autres membres du comité de direction. » Aux termes de l’article 8 du même arrêté : « La direction du service des jeux est exercée par le comité de direction. / Le comité de direction se compose de quatre membres au moins, y compris le directeur responsable (…) » Aux termes de l’article 14 du même arrêté : « Le directeur responsable est tenu d’être présent dans l’établissement pendant les heures de fonctionnement des jeux. En son absence, il est remplacé par un membre du comité de direction chargé de remplir en ses lieux et place toutes ses obligations. » Enfin, aux termes de l’article 16 du même arrêté : « Le directeur responsable ne peut quitter son poste tant qu’un nouveau directeur responsable agréé, ou qu’un directeur responsable par intérim choisi obligatoirement parmi les membres du comité de direction du même club de jeux détenant un mandat social, n’a pas été désigné. Dans ce dernier cas, la proposition d’un titulaire doit intervenir dans les trois mois. »

Pour prendre son arrêté, le ministre s’est fondé sur la vacance de la fonction du directeur responsable du Club Montmartre, résultant du licenciement de M. B… le 25 mai 2023 et de l’expiration de la période d’intérim de M. A…, nommé pour une durée de trois mois, soit du 25 mai 2023 au 25 août suivant. Dès lors qu’en application des dispositions combinées des articles 7, 14 et 16 de l’arrêté du 13 septembre 2017 cités au point 5, le club de jeux ne peut fonctionner sans son directeur responsable présent dans l’établissement, le ministre était tenu d’édicter la mesure de suspension d’autorisation d’ouverture du club de jeux. Dans ces conditions, le ministre est fondé à soutenir qu’il se trouvait en situation de compétence liée. Dès lors, l’ensemble des moyens de la requête ne peut qu’être rejeté.

Subsidiairement, sur les moyens de la requête :

En ce qui concerne les moyens de légalité externe :

En premier lieu, le Club Montmartre fait valoir, en se fondant sur la décision de refus d’agrément de M. A… prise le 28 août 2023, que dès l’issue de l’enquête administrative et de l’audition des services de police le 8 août 2023 le service central des courses et des jeux a porté à la connaissance du ministre des manquements réglementaires commis par M. A… alors qu’il était membre du comité de direction ou pendant sa période d’intérim, et qu’ainsi, le ministre savait, dès la mi-août, qu’il refuserait à M. A… l’agrément sollicité, ce qui lui laissait le temps de saisir la commission consultative des établissements de jeux, l’urgence n’étant pas caractérisée. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la demande de mesures de police administrative contre M. A… n’a été adressée par le service central des courses et jeux au ministre que le 24 août 2025 et que l’arrêté contesté a été pris le 28 août suivant. En outre, à supposer que le club Montmartre entende ainsi se prévaloir de l’irrégularité de la procédure suivie à l’encontre de M. A… pour lui refuser l’agrément, ce moyen est inopérant, dès lors que l’arrêté attaqué de suspension de l’autorisation d’exploiter le club de jeux a été pris au motif de la vacance du poste de directeur responsable du club de jeux, consécutive au refus d’agrément comme directeur responsable opposée à M. A… et n’a ni pour objet ni pour effet de se prononcer sur ce refus d’agrément qui a fait l’objet d’une décision distincte. Dans ces conditions, d’une part, l’arrêté attaqué n’appelait pas la saisine de la commission consultative des établissements de jeux dont la compétence concerne la méconnaissance de la réglementation des jeux, en vertu des dispositions de l’article R. 321-30 du code de la sécurité intérieure précitées et d’autre part, en tout état de cause, l’urgence était caractérisée, dès lors qu’en application des dispositions combinées des articles 7, 14 et 16 de l’arrêté du 13 septembre 2017 cités au point 5, et ainsi qu’il a été dit, le club de jeux ne peut fonctionner sans son directeur responsable présent dans l’établissement. Enfin, la seule circonstance que, dans un courrier postérieur du 30 août 2023 adressé par le ministre à la présidente du Club Montmartre, le ministre lui ait indiqué qu’en l’absence de proposition dans un délai d’un mois d’un nouveau candidat pouvant être agréé, la commission consultative des établissements de jeux serait saisie est sans incidence sur la légalité de l’arrêté attaqué. Le moyen tiré de l’absence de saisine de la commission consultative des établissements de jeux doit donc être écarté.

En second lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. » Aux termes de l’article L. 211-2 du même code : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police (…) » Enfin, aux termes de l’article L. 121-2 du même code : « Les dispositions de l’article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles (…) »

Dès lors ainsi qu’il a été exposé précédemment, que, pour prendre son arrêté, le ministre s’est fondé sur la vacance de la fonction du directeur responsable du Club Montmartre, que l’urgence était caractérisée, dès lors qu’en application des dispositions combinées des articles 7, 14 et 16 de l’arrêté du 13 septembre 2017 cités au point 5, le club de jeux ne peut fonctionner sans son directeur responsable présent dans l’établissement, le ministre de l’intérieur n’était pas tenu de respecter la procédure contradictoire préalable, dès lors que le refus d’agrément de M. A…, directeur responsable par intérim a été pris par décision du 28 août 2023. Le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens de légalité interne :

En premier lieu, à la suite du licenciement du directeur responsable du Club Montmartre le 25 mai 2023, M. A… a été nommé, en application des disposions de l’article 16 précitées de l’arrêté du 13 septembre 2017, directeur par intérim pour une durée de trois mois qui expirait le 25 août 2023. Ces dispositions, qui précisent explicitement que la proposition d’un titulaire doit intervenir dans les trois mois ne sauraient avoir pour objet ni pour effet, d’une part, de prolonger la période d’intérim du directeur responsable dont l’agrément en qualité de directeur responsable a été refusé, et, d’autre part, de conduire à la désignation d’un nouveau directeur responsable par intérim parmi les autres membres du comité direction. Le moyen tiré de l’erreur de droit doit donc être écarté.

En second lieu, l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. Il en résulte que la société Club Montmartre ne peut pas utilement contester la légalité de la décision du 28 août 2023 refusant d’accorder à M. A… l’agrément en qualité de directeur responsable du club à l’appui de ses conclusions dirigées contre l’arrêté du même jour, dès lors que cet arrêté n’a pas été pris pour l’application de la décision du 28 août 2023 et que cette décision ne constitue pas la base légale de l’arrêté du 28 août 2023, qui a été pris au motif que les fonctions de directeur responsable étaient vacantes. Les moyens tirés de l’illégalité de la décision de refus d’agrément de M. A… doivent donc être écartés comme inopérants.

Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la société Club Montmartre doivent être rejetées. Par voie de conséquence, il en va de même des conclusions tendant au remboursement des frais liés à l’instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Club Montmartre est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Club Montmartre et au ministre de l’intérieur.

Délibéré après l’audience du 21 avril 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Gracia, président,

- M^me Beugelmans-Lagane, première conseillère,

- M. Rannou, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mai 2026.

La rapporteure,

N. BEUGELMANS-LAGANE

Le président,

J.-Ch. GRACIA

Le greffier,

Y. FADEL

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.