Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 6 novembre 2023, la commune de Pont-l’Abbé-d’Arnoult, représentée par M^e Denis, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté interministériel du 21 juillet 2023 en tant qu’il rejette sa demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle sur son territoire pour les mouvements de terrain différentiels consécutifs aux épisodes de sécheresse et de réhydratation des sols, au titre de la période allant du 1er juillet au 21 septembre 2022 ;

2°) d’annuler la circulaire du 10 mai 2019 portant révision des critères permettant de caractériser l’intensité des épisodes de sécheresse-réhydratation des sols à l’origine des mouvements de terrain différentiels ;

3°) d’enjoindre à l’Etat de réexaminer sa demande tendant à la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté a été signé par des autorités incompétentes ;

- il est entaché d’un vice de forme, à défaut de comporter les mentions prévues par l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

- il est illégal par voie d’exception d’illégalité, dès lors qu’il fait application de la circulaire du 10 mai 2019, document général de l’administration d’effet notable sur la situation d’administrés, dont les critères et notamment celui tendant à la définition des mailles géographiques méconnaissent l’objectif de clarté et d’intelligibilité de la norme ;

- il est entaché d’erreur de fait et fait une inexacte application des dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances, dès lors que l’état de catastrophe naturelle a été reconnu sur le territoire d’une commune dont les mailles sont connexes et que la période de sécheresse enregistrée sur son territoire présente un caractère anormal.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 juin 2024, le ministre de l’intérieur, représenté par M^e Fergon, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Pont-l’Abbé-d’Arnoult en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et au ministre de l’action et des comptes publics qui n’ont pas produit d’observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son préambule ;

- le code des assurances ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- la circulaire du 10 mai 2019 portant révision des critères permettant de caractériser l’intensité des épisodes de sécheresse-réhydratation des sols à l’origine des mouvements de terrain différentiels ;

- l’arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction générale du Trésor ;

- l’arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction du budget ;

- l’arrêté du 6 avril 2021 portant organisation interne de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Tiberghien,

- les conclusions de M. Martha, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

La commune de Pont-l’Abbé-d’Arnoult a présenté, à la suite des épisodes de sécheresse survenus au cours de l’année 2022, une demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle au titre du phénomène de « sécheresse/réhydratation des sols » sur la période du 1er juillet au 21 septembre 2022. Par un arrêté interministériel du 21 juillet 2023, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, le ministre de l’intérieur et des outre-mer et le ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics, ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l’état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour différentes périodes sans y inclure la commune de Pont-l’Abbé-d’Arnoult. Elle demande au tribunal l’annulation de cet arrêté en tant qu’il rejette sa demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle pour la période précitée, ainsi que celle de la circulaire du ministre de l’intérieur du 10 mai 2019.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne les moyens de légalité externe :

En premier lieu, aux termes de l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 : « A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l’acte les nommant dans leurs fonctions (…) peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d’Etat et par délégation, l’ensemble des actes, à l’exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : (…) 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d’administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l’article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d’organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d’Etat ; 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l’article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé (…) ».

D’une part, l’arrêté attaqué a été signé, au nom du ministre de l’intérieur, par M. D… A…, nommé adjoint au directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises au ministère de l’intérieur, par arrêté du 26 avril 2021, publié au journal officiel de la République française (JORF) le lendemain, au nom du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique par M. B… E…, nommé sous-directeur des assurances au ministère de l’économie et des finances à compter du 1er mars 2022, par arrêté du 23 février 2022 publié au JORF le 25 février 2022. Il résulte, respectivement, de l’arrêté du 6 avril 2021 portant organisation interne de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises et de l’arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction générale du Trésor que la procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle relève des affaires placées sous leur autorité.

D’autre part, l’arrêté a été signé au nom du ministre délégué auprès du ministre du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics, par M. F… C…, renouvelé en dernier lieu dans ses fonctions de sous-directeur de la huitième sous-direction du budget par un arrêté du 30 septembre 2021, publié au JORF le 2 octobre 2021. S’il résulte de l’arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction du budget que la procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle relève en principe de la compétence de la cinquième sous-direction, chargée notamment de l’administration territoriale de l’Etat et ses relations avec les collectivités, M. C… bénéficie, par un arrêté du 25 novembre 2022 publié au JORF le 27 novembre 2022 d’une délégation afin de signer tous arrêtés relevant des attributions de la direction du budget aux fins d’exercice de permanence, y compris l’arrêté en litige.

Il résulte de ce qui précède que les signataires de l’arrêté attaqué bénéficiaient, en application des dispositions précitées des 1° ou 2° de l’article premier du décret du 27 juillet 2005, d’une délégation de signature de chacun des ministres intéressés. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence des signataires de l’arrêté attaqué doit être écarté.

En deuxième lieu, l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, applicable aux actes réglementaires en vertu de l’article L. 200-1 du même code, prévoit que : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ».

D’une part, si le nom patronymique des signataires de l’arrêté litigieux est précédé de la seule initiale de leurs prénoms, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de cette décision dès lors que ses auteurs peuvent être identifiés sans ambiguïté.

D’autre part, ni les dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration ni aucun autre texte ou aucun principe n’imposent que, lorsqu’une telle décision fait l’objet d’une publication, la signature de son auteur figure sur le document tel qu’il est publié. Il suit de là que la requérante n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté serait irrégulier faute que, tel qu’il a été publié au Journal officiel de la République française, il comporte la signature de ses auteurs.

Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens de légalité interne :

Aux termes de l’article L. 125-1 du code des assurances, dans sa rédaction applicable au litige : « Les contrats d’assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l’Etat et garantissant les dommages d’incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l’assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l’objet de tels contrats. (…). Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n’ont pu empêcher leur survenance ou n’ont pu être prises. Sont également considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, et pris en charge par le régime de garantie associé les frais de relogement d’urgence des personnes sinistrées dont la résidence principale est rendue impropre à l’habitation pour des raisons de sécurité, de salubrité ou d’hygiène qui résultent de ces dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel. Les modalités de prise en charge de ces frais sont fixées par décret. L’état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s’est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, la décision des ministres, qui est motivée de façon claire, détaillée et compréhensible et mentionne les voies et délais de recours ainsi que les règles de communication des documents administratifs, notamment des rapports d’expertise ayant fondé cette décision, dans des conditions fixées par décret. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l’Etat dans le département, en précisant les conditions de communication des rapports d’expertise. L’arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de deux mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. (…) ».

Il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance, sur leur territoire, de l’état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d’apprécier l’intensité et l’anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l’absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s’appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l’état des connaissances, pour caractériser l’intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu’ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d’un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l’ensemble des éléments d’information ou d’analyse dont ils disposent, le cas échéant à l’initiative des communes concernées.

S’agissant du moyen d’exception d’illégalité :

Pour apprécier l’intensité et l’anormalité du phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols, ayant causé des mouvements de terrain différentiels, le ministre de l’intérieur a déterminé, dans sa circulaire du 10 mai 2019, deux critères cumulatifs. Un premier critère géotechnique, tenant à la présence d’argiles sensibles au phénomène de retrait-gonflement, qui s’appuie sur des données techniques accessibles au public et un second critère météorologique. Ce critère météorologique est établi, selon une méthodologie scientifique développée par Météo-France, en fonction de trois paramètres : en premier lieu, une seule variable hydrométéorologique, le niveau d’humidité des sols superficiels, en deuxième lieu, un seuil unique pour qualifier une sécheresse géotechnique d’anormale, une durée de retour supérieure ou égale à 25 ans, et en troisième lieu, une appréciation pour chaque saison d’une année, l’hiver (janvier à mars), le printemps (avril à juin), l’été (juillet à septembre) et l’automne (octobre à décembre). Le niveau d’humidité des sols superficiels est établi d’après un indice d’humidité des sols, couramment appelé indice SWI (Soil Wetness Index), qui représente, sur une profondeur d’environ deux mètres, l’état de la réserve en eau du sol par rapport à la réserve utile. L’indice SWI est établi de manière journalière, via le modèle météorologique développé par Météo-France sous la dénomination Safran/Isba/Modcou (SIM), pour chacune des 8 981 mailles géographiques couvrant le territoire, de 8 km de côté. Pour définir l’indicateur d’humidité des sols superficiels d’un mois donné, Météo-France s’appuie sur la moyenne des indices d’humidité des sols superficiels journaliers traités par le modèle hydrométéorologique au cours de ce mois et des deux précédents. Pour chacune des quatre saisons d’une année civile, trois indicateurs d’humidité des sols superficiels mensuels moyens sont donc définis. Pour déterminer si un épisode de sécheresse présente un caractère exceptionnel au sens de l’article L. 125-1 du code des assurances, il est procédé à une comparaison de l’indicateur d’humidité des sols superficiels établi pour un mois donné, avec les indicateurs établis pour ce même mois, au cours des cinquante dernières années. Météo France établit ensuite, sur la base de cette comparaison un rang et une durée de retour pour chacun des douze indicateurs mensuels d’humidité, calculés pour l’année civile étudiée. Le seuil caractérisant l’exceptionnalité de l’intensité d’un épisode de sécheresse a été fixé à une durée de retour supérieure ou égale à 25 ans, pour l’indicateur d’humidité des sols. Si l’indice d’un seul mois présente une durée de retour de 25 années au moins, c’est toute la saison qui sera considérée comme subissant un épisode de sécheresse-réhydratation anormal. Enfin, si le critère d’une durée de retour d’au moins 25 années est établi pour une maille couvrant une partie du territoire communal, il est considéré comme rempli pour l’ensemble du territoire communal pour la période concernée.

Il ressort des mentions mêmes de la circulaire du 10 mai 2019 que le ministre a pris celle-ci afin de clarifier les critères employés dans son appréciation. Par ailleurs, cette circulaire prévoit que la commune se voit notifier un extrait cartographique permettant d’identifier les mailles géographiques auxquelles elle appartient, et les données mensuelles issues du modèle SWI uniforme et retenues afin de calculer l’existence d’une durée de retour supérieure à 25 ans sont librement accessibles en ligne sur le site de données publiques de météo-France, de sorte que les données employées par l’administration peuvent être utilement discutées par cette commune. Par ailleurs, les critères exposés au point précédent permettent, contrairement à ce que soutient commune de Pont-l’Abbé-d’Arnoult, de caractériser objectivement et de façon précise l’intensité anormale du phénomène naturel en cause. Il s’ensuit, en tout état de cause, que le moyen tiré de l’exception d’illégalité de la circulaire du 10 mai 2019 au motif qu’elle méconnaîtrait l’objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d’intelligibilité de la norme doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés de l’erreur de fait et de l’inexacte application :

Il ressort de la lettre du 8 septembre 2023 par laquelle le préfet de la Charente-Maritime a notifié l’arrêté attaqué au maire de Pont-l’Abbé-d’Arnoult, que s’agissant de cette commune et de sa demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrains différentiels consécutifs aux épisodes de sécheresse et de réhydratation des sols observés entre le 1er juillet et le 21 septembre 2022, le critère géotechnique était rempli. Toutefois, s’agissant du critère météorologique, l’application de la méthode détaillée au point 12 ne dégageait aucun indice d’humidité des sols présentant une durée de retour de 25 années sur aucune des saisons considérées et les mailles de cette commune. Les critères étant cumulatifs, les ministres concluaient à l’absence d’intensité et d’anormalité du phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols sur la période considérée.

La commune de Pont-l’Abbé-d’Arnoult soutient que l’arrêté attaqué serait entaché d’erreur de fait et d’inexacte application quant aux données ayant servi au calcul de l’humidité de ses sols superficiels, dès lors qu’une commune riveraine se trouvant sur une maille connexe a bénéficié de la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle et que de nombreux administrés auraient déclaré des désordres. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la commune en cause s’est vue reconnaître l’état de catastrophe naturelle au titre de la saison « été » au motif que sur une de ses mailles géographiques, qui n’était pas connexe à celle de la commune de Pont-l’Abbé-d’Arnoult, la durée de retour de l’indice d’humidité des sols présentait une durée de retour supérieure ou égale à 25 ans. Par ailleurs, la seule circonstance que plusieurs administrés auraient déclaré des désordres au titre de la période estivale ne saurait démontrer l’exceptionnalité du phénomène de sécheresse/réhydratation. Par suite, et alors que la commune de Pont-l’Abbé-d’Arnoult n’apporte aucune donnée chiffrée de nature à remettre en cause celles retenues par l’administration pour conclure à l’absence d’intensité et d’anormalité du phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols sur la période considérée, issues d’une modélisation intégrant une occupation uniforme des sols du type que l’on retrouve autour des bâtiments d’habitation souffrant du phénomène considéré, les moyens tirés de l’erreur de fait et de l’inexacte application doivent être écartés.

Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Pont-l’Abbé-d’Arnoult n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté interministériel du 21 juillet 2023, en tant qu’il ne reconnaît pas l’état de catastrophe naturelle sur son territoire entre le 1er juillet et le 21 septembre 2022. Elle n’est pas plus fondée, alors qu’elle n’articule aucun moyen contre celle-ci et que, et sans qu’il soit besoin de statuer sur la recevabilité de ces conclusions, à demander l’annulation de la circulaire du 10 mai 2019.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d’annulation de la commune de Pont-l’Abbé-d’Arnoult, n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions aux fins d’injonction de celle-ci ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Pont-l’Abbé-d’Arnoult au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Pont-l’Abbé-d’Arnoult la somme demandée par le ministre de l’intérieur au même titre.

D E C I D E :

Article 1er  : La requête de la commune de Pont-l’Abbé-d’Arnou

lt est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l’Etat (ministre de l’intérieur) sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Pont-l’Abbé-d’Arnoult, au ministre de l’intérieur, au ministre de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et au ministre de l’action et des comptes publics.

Délibéré après l’audience du 3 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. Cristille, président,

M. Lacampagne, premier conseiller,

M. Tiberghien, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 mars 2026.

Le rapporteur,

Signé

P. TIBERGHIEN

Le président,

Signé

P. CRISTILLE

La greffière,

Signé

N. COLLET

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur, au ministre de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et au ministre de l’action et des comptes publics en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

N. COLLET