Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 16 août 2023, 14 avril 2025 et 12 mai 2025, sous le n° 2304456, M. C B, représenté par M^e Siebert, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 4 avril 2023 par laquelle la commune de Quiberon lui a délivré un certificat d’urbanisme négatif pour la construction de trois maisons individuelles sur la parcelle cadastrée section AH n° 295, ainsi que la décision rejetant son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre au maire de la commune de Quiberon de procéder au réexamen de sa demande de certificat d’urbanisme opérationnel dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Quiberon la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la décision est entachée d’incompétence ;

— le motif tiré de ce que le projet méconnaît l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme est entaché d’illégalité ;

— le motif tiré de ce que le projet méconnaît l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme est entaché d’illégalité ;

— le motif tiré de ce que le projet méconnaît l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme est entaché d’illégalité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 mars 2025, la commune de Quiberon, représentée par la SELARL Ares, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du requérant de la somme de 3 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— le maire de Quiberon était en compétence liée pour prendre la décision attaquée, dès lors que, en application de l’article L. 5112-2 du code de la défense et de l’article R. 425-7 du code de l’urbanisme, le refus du ministre de la défense de donner son accord lui imposait de délivrer un certificat d’urbanisme négatif ;

— le motif tiré de la méconnaissance de l’article L. 5111-2 du code de la défense doit être substitué au motif tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme ;

— pour le surplus, les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Le ministre des armées a présenté des observations, enregistrées les 17 et 28 avril 2025.

II. Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 26 septembre 2023, 14 avril 2025 et 12 mai 2025, sous le n° 2305221, M. C B, représenté par M^e Siebert, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 27 juillet 2023 par laquelle la commune de Quiberon lui a délivré un certificat d’urbanisme négatif pour la construction de trois maisons individuelles sur la parcelle cadastrée section AH n° 0295 située avenue Terre-Neuvas à Quiberon ;

2°) d’enjoindre au maire de la commune de Quiberon de procéder au réexamen de sa demande de certificat d’urbanisme opérationnel dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Quiberon la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la décision est entachée d’incompétence ;

— le motif tiré de ce que le projet méconnaît l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme est entaché d’illégalité ;

— le motif tiré de ce que le projet méconnaît l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme est entaché d’illégalité ;

— le motif tiré de ce que le projet méconnaît l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme est entaché d’illégalité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 mars 2025, la commune de Quiberon, représentée par la SELARL Ares, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du requérant de la somme de 3 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— la requête n’est pas recevable dès lors que la décision du 27 juillet 2023 est confirmative de la décision du 4 avril 2023 ;

— le maire de Quiberon était en compétence liée pour prendre la décision attaquée, dès lors que, en application de l’article L. 5112-2 du code de la défense et de l’article R. 425-7 du code de l’urbanisme, le refus du ministre de la défense de donner son accord lui imposait de délivrer un certificat d’urbanisme négatif ;

— le motif tiré de la méconnaissance de l’article L. 5111-2 du code de la défense doit être substitué au motif tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme ;

— pour le surplus, les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Le ministre des armées a présenté des observations, enregistrées les 17 et 28 avril 2025.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

— le code de la défense ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Blanchard,

— les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

— et les observations de M^e Hipeau, de la SELARL Ares, représentant la commune de Quiberon.

Considérant ce qui suit :

1. M. B a déposé le 7 février 2023 une demande de certificat d’urbanisme opérationnel portant sur la construction de trois maisons individuelles sur un terrain cadastré section AH n° 295, situé à Quiberon. Le maire de Quiberon a délivré le 4 avril 2023 un certificat d’urbanisme négatif. Le requérant a formé le 17 juin 2023 un recours gracieux contre cette décision, qui été rejeté implicitement le 26 juin 2023. Par ailleurs, M. B a déposé le 9 juin 2023 une demande de certificat d’urbanisme opérationnel pour un projet identique, sur la même parcelle. Le maire de Quiberon a délivré le 27 juillet 2023 un certificat d’urbanisme négatif. M. B demande, dans la requête n° 2304456, l’annulation de la décision du 4 avril 2023 ainsi que de la décision de rejet de son recours gracieux, tandis qu’il demande, dans la requête n° 2305221, l’annulation de la décision du 27 juillet 2023. Ces deux requêtes présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne le moyen d’incompétence :

2. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 6 juillet 2020, le maire de Quiberon a accordé à M^me A D, signataire de la décision attaquée, une délégation de signature relative, notamment, aux certificats d’urbanisme. En outre, l’arrêté de délégation du 6 juillet 2020 est devenu exécutoire le 12 octobre 2020 après avoir été transmis au contrôle de légalité le 6 juillet 2020 et publié au recueil des actes administratifs de la commune de Quiberon le 12 octobre 2020. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire des décisions attaquées doit être écarté.

En ce qui concerne la compétence-liée invoquée par la commune :

3. D’une part, aux termes de l’article L. 5112-1 du code de la défense : « Les postes électro-sémaphoriques de la marine nationale et les postes militaires de défense des côtes et de sécurité de la navigation bénéficiant des servitudes définies au présent chapitre, ainsi que les limites de leur champ de vue, sont désignés par décret () » et aux termes du premier alinéa de l’article L. 5112-2 du même code : « Dans l’étendue du champ de vue mentionné à l’article L. 5112-1, aucune construction ne peut être réalisée sans l’autorisation du ministre de la défense ». L’article R. 425-7 du code de l’urbanisme prévoit que : « Lorsque le projet porte sur une construction située à proximité d’un ouvrage militaire, le permis de construire ou le permis d’aménager tient lieu de l’autorisation prévue par l’article L. 5112-2 du code de la défense dès lors que la décision a fait l’objet d’un accord du ministre de la défense ».

4. D’autre part, aux termes de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme : " Le certificat d’urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d’urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d’urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l’opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l’état des équipements publics existants ou prévus. / () Lorsque le projet est soumis à avis ou accord d’un service de l’Etat, les certificats d’urbanisme le mentionnent expressément. () « . L’article R. 410-10 du même code prévoit : » Dans le cas prévu au b de l’article L. 410-1, le délai d’instruction est de deux mois à compter de la réception en mairie de la demande. / L’autorité compétente recueille l’avis des collectivités, établissements publics et services gestionnaires des réseaux mentionnés à l’article L. 111-11 ainsi que les avis prévus par les articles R. 423-52 et R. 423-53. / Ces avis sont réputés favorables s’ils n’ont pas été émis dans le délai d’un mois à compter de la réception de la demande d’avis ". Les avis prévus par les articles R. 423-52 et R. 423-53 ne visent pas la consultation du ministre de la défense en application de l’article R. 425-7 du code de l’urbanisme.

5. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section AH n° 295 se trouve située dans l’étendue du champ de vue du sémaphore de Saint-Julien à Quiberon, délimité en application de l’article L. 5112-1 du code de la défense. Le ministre des armées, saisi par la commune, a rendu un avis défavorable au sujet du projet litigieux par un courrier du 16 février 2023 en ce qui concerne la demande de certificat d’urbanisme déposée le 7 février 2023 et par un courrier du 10 juillet 2023 en ce qui concerne la demande de certificat d’urbanisme déposée le 9 juin 2023. La commune de Quiberon soutient que ces deux avis négatifs doivent être regardés comme un refus du ministre de donner son accord pour la réalisation des constructions litigieuses, opposé sur le fondement de l’article L. 5112-2 du code de la défense.

6. Toutefois, les dispositions visées au point 4 n’ont ni pour objet, ni pour effet de rendre applicables au certificat d’urbanisme l’ensemble des règles relatives au permis de construire, d’aménager ou de démolir, ainsi qu’aux déclarations préalables. Par ailleurs, les dispositions de l’article R. 410-10 du code de l’urbanisme, relatives à la procédure d’instruction du certificat d’urbanisme, ne mentionnent pas que la consultation du ministre de la défense sur le fondement des articles L. 5112-2 du code de la défense et R. 425-7 du code de l’urbanisme est requise préalablement à la délivrance du certificat d’urbanisme. S’il était loisible au maire de Quiberon de recueillir, comme il l’a fait, l’avis du ministre des armées sur les demandes de certificat d’urbanisme dont il était saisi, il n’était toutefois pas lié par les avis négatifs donnés par le ministre. Par suite, la commune de Quiberon n’est pas fondée à soutenir qu’elle était en situation de compétence liée pour délivrer les certificats d’urbanismes négatifs des 4 avril 2023 et 26 septembre 2023.

En ce qui concerne le motif tiré de la méconnaissance de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme :

7. Aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme : « L’extension de l’urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants () ». Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.

8. Il résulte de ces dispositions qu’il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme qui prévoient que l’extension de l’urbanisation ne peut se réaliser qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants. A ce titre, l’autorité administrative s’assure de la conformité d’une autorisation d’urbanisme avec l’article L. 121-8 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu’elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral.

9. Le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du pays d’Auray prévoit : « Principe général d’extension de l’urbanisation en continuité () le SCoT détermine que l’extension de l’urbanisation ne peut se réaliser à plus d’une cinquantaine de mètres d’une » agglomération « ou d’un » village « , et qu’elle ne peut se réaliser qu’à l’intérieur d’un » secteur déjà urbanisé « identifié par le SCoT (). Cependant une distance inférieure à une cinquantaine de mètres ne suffit pas pour établir cette continuité des constructions et des installations entre elles. / Ruptures de la continuité en deçà cinquantaine de mètres / Les éléments physiques infranchissables au fil de la vie courante, tels que des voies de circulation (par exemple : routes, voies ferrées) () peuvent, selon la configuration des lieux, constituer des ruptures de la continuité entre les constructions et les installations situées à moins d’une cinquantaine de mètres les unes des autres. () En deçà d’une cinquantaine de mètres de distance, la rupture peut aussi résulter de l’évident isolement d’une ou de plusieurs constructions par rapport au reste d’un secteur urbanisé, ou d’un espace libre dont le comblement participerait à une urbanisation linéaire renforçant l’étalement urbain. () ».

10. En l’espèce, la parcelle cadastrée section AH n° 295 jouxte l’avenue des Terre-Neuvas, qui passe à l’est du terrain et est orientée selon un axe nord-est/sud-ouest. De l’autre côté de cette voie s’étend un secteur comprenant un grand nombre de constructions implantées à courte distance les unes des autres et distribuées autour d’un réseau viaire complexe. Cet ensemble de constructions d’un nombre et d’une densité significatifs, constituant le secteur de Saint-Julien, se trouve en continuité du secteur central de Quiberon, identifié par le SCOT du Pays d’Auray comme une « agglomération » au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, sans qu’une rupture d’urbanisation soit identifiable entre le secteur de Saint-Julien et ce secteur central. Par ailleurs, alors même que la parcelle cadastrée section AH n° 295 est située de l’autre côté de l’avenue des Terre-Neuvas, elle se trouve à une dizaine de mètres des constructions implantées à l’est de la voie, de même qu’une dizaine d’autres maisons, réparties de manière linéaire en premier rang le long de l’avenue. Cette voie ne peut dès lors être regardée comme une coupure d’urbanisation. Ainsi, à supposer même que le terrain d’assiette ne soit pas inclus dans l’agglomération de Quiberon au sens de l’article L. 121-8, une urbanisation de la parcelle en cause se réaliserait en continuité avec l’agglomération de Quiberon. Dès lors, le moyen tiré de l’illégalité du motif tiré de la méconnaissance de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme doit être accueilli.

En ce qui concerne le motif tiré de la méconnaissance de l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme :

11. Aux termes de l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme : « En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage () ». Ne peuvent déroger à l’interdiction de toute construction sur la bande littorale des cent mètres que les projets réalisés dans des espaces urbanisés, caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions, à la condition qu’ils n’entraînent pas une densification significative de ces espaces.

12. Il ressort des pièces des dossiers que la parcelle cadastrée section AH n° 295 se trouve dans la bande littorale des cent mètres. Si, de l’autre côté de l’avenue des Terre-Neuvas, l’urbanisation est marquée par la densité des constructions implantées sur le front de mer, le terrain d’assiette se trouve pour sa part dans un compartiment marqué par la présence d’une dizaine de constructions seulement, distribuées de façon diffuse en premier rang par rapport à l’avenue. Des espaces demeurés naturels d’une superficie importante sont présents à l’ouest et au nord-ouest du terrain, qui représente lui-même une surface non bâtie d’environ 3 hectares. Dans ces conditions, alors même qu’il existe à l’ouest de la parcelle litigieuse, au-delà des espaces naturels, un camping composé d’habitations légères de loisirs et que, par ailleurs, la parcelle se trouve entre une maison située immédiatement au nord et une autre au sud, le secteur entourant le terrain d’assiette ne peut être regardé comme constituant un espace urbanisé au sens de l’article de l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme. Par suite le moyen tiré ce que le motif fondé sur la méconnaissance de l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme serait entaché d’illégalité doit être écarté.

En ce qui concerne le motif tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme :

13. Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».

14. En l’espèce, les certificats d’urbanisme attaqués indiquent que le projet est de nature à porter atteinte à la sécurité publique dès lors qu’il viendra obstruer le champ de vue du sémaphore de Saint-Julien à Quiberon. A cet égard, l’analyse spatiale produite par le ministère des armées indique que les trois maisons objet des certificats attaqués vont faire obstacle à la vue sur le littoral jusque-là dégagée dont disposaient les opérateurs du sémaphore à travers la parcelle cadastrée section AH n° 295, de sorte que le champ de vue sur la mer dans le prolongement de la parcelle reculerait de 220 mètres vers le large. La photographie produite par le requérant n’établit pas que le seul arbre de grande taille se trouvant dans l’axe entre le sémaphore et le lieu d’implantation des maisons projetées constituerait un obstacle d’une même envergure que celui qui serait créé par la construction des trois maisons projetées. Dès lors que le projet est de nature à réduire le champ de vue du sémaphore, le motif tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme était de nature à fonder les décisions attaquées. Le moyen soulevé à cet égard doit, par suite, être écarté, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la demande de substitution de motifs sollicitée par la commune.

15. Si le maire de Quiberon s’est fondé à tort sur la méconnaissance de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, pour déclarer non réalisable l’opération litigieuse, les seuls motifs tirés de la méconnaissance des articles L. 121-16 et R. 111-2 du même code suffisaient à fonder légalement la délivrance de certificats d’urbanisme négatifs. Ainsi, il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune, que les conclusions aux fins d’annulation présentées par M. B doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

16. Le présent jugement n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions aux fins d’injonction présentées par le requérant doivent être rejetées.

Sur les frais liés aux litiges :

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Quiberon, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le requérant demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

18. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. B une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Quiberon au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : Les requêtes de M. B sont rejetées.

Article 2 : M. C B versera à la commune de Quiberon la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C B, à la commune de Quiberon et au ministre des armées.

Délibéré après l’audience du 20 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Grondin, premier conseiller,

M. Blanchard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2025.

Le rapporteur,

signé

A. Blanchard

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Nos 2304456, 2305221