TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE TOULON

N° 1302934

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M. X

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M. Riffard

Rapporteur

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M. Sauton

Rapporteur public

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Audience du 12 novembre 2015

Lecture du 22 décembre 2015

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68-01-01-01

C

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le tribunal administratif de Toulon

(1^re Chambre)

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 16 octobre 2013 et un mémoire enregistré le 28 janvier 2014, M. A X et M. C-D Z demandent au tribunal d’annuler la délibération du 20 août 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bandol a approuvé la révision du plan local d’urbanisme en tant qu’elle interdit le changement des destination des hôtels existants situés dans les secteurs et le sous-secteur des zones UA, UB, UC et UD.

Ils soutiennent que :

— dans chacune des zones UA, UB, UC et UD du règlement du plan local d’urbanisme révisé, des secteurs ou sous-secteurs référencés « h » comprenant des parcelles occupées par des hôtels, bénéficiant d’un règlement particulier afin de les pérenniser, ont été déterminés, dans lesquels le changement de destination des constructions et bâtiments des activités hôtelières est interdit ; toutefois, les coefficients d’occupation des sols prévus par le règlement, majorés pour cette catégorie d’hôtels, s’appliquent également aux autres hôtels situés dans chacune de ces zones, au-delà des secteurs « h » ; dès lors, toute demande de construction d’hôtel dans les zones UA, UB, UC et UD, en dehors des secteurs « h », pourra être accordée sans que l’établissement construit et les parcelles qui le supportent ne soient frappées de l’interdiction de changement de destination spécifique à la première catégorie d’hôtels ; par suite, le but de pérennisation de l’activité hôtelière n’est pas sérieux en raison de cette incohérence laquelle est, en outre, constitutive d’une rupture d’égalité devant la loi ;

— depuis 1971, l’offre d’hébergement hôtelier a considérablement diminué, passant de plus de 1 000 chambres en 1971 à 420 aujourd’hui, soit la disparition de 750 chambres environ compte tenu de données purement économiques, mais aussi en raison des évolutions attachées aux habitudes de confort des hébergements et des contraintes techniques et financières liées à la nécessité d’adapter les établissements aux nouvelles normes de sécurité, d’incendie et d’accessibilité ; les bâtiments ne pouvant être mis en conformité, devenus inexploitables, ne pourront être affectés à une autre destination et resteront en l’état, ce qui interdira à leurs propriétaires de pouvoir en disposer ; les dispositions du plan local d’urbanismes applicables aux secteurs « h » portent donc atteinte au droit de propriété ;

— la rédaction des dispositions du plan local d’urbanismes applicables aux secteurs « h » est inappropriée, au regard des dispositions de l’article R. 123-9 du code de l’urbanisme, en ce qu’elle s’applique seulement aux « hôtels » alors que cet article fixe les 9 catégories de destinations qui peuvent conduire à des règles différenciées dans les plans locaux d’urbanisme et notamment les « hébergements hôteliers », lesquels comprennent, outre les hôtels classés « tourisme » classés par le plan local d’urbanisme au sein des zones « h », les hôtels non classés, les résidences de tourisme, certains loueurs de meublés professionnels, et toute autre forme d’hébergement temporaire fournissant les services caractéristiques d’un service hôtelier ; les dispositions applicables aux secteurs « h » ont oublié de prendre en compte 58 % des établissements importants existants ou en devenir qui auraient été éligibles à cette sectorisation dont celui actif qui disposant de 94 unités d’habitation, réalise le plus grand nombre de nuitées par an dans la station et celui en devenir qui avec 120 unités d’habitation pourrait devenir l’établissement phare de cette station ; de plus, si le règlement peut autoriser ou interdire, zone par zone, l’une ou l’autre de ces 9 destinations ou encore les soumettre à des conditions particulières, et même s’il peut affecter une zone à un seul type de destination, en aucun cas il n’est écrit qu’il puisse prendre des mesures d’interdiction de changement de destination des constructions ; la jurisprudence du Conseil d’Etat ne considère pas l’interdiction de changement d’affectation comme la base légale en soi, mais simplement comme la conséquence de l’autorisation ou de l’interdiction de tel ou tel type d’occupation dans la zone considérée, telle qu’elle découle de l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme ; enfin, la situation de l’hébergement hôtelier n’est pas la même qu’en matière de commerce ou d’artisanat ;

— cette règle est inutile pour l’obtention du but recherché, c’est-à-dire la pérennisation d’une capacité d’accueil en hébergement hôtelier, au moins dans les zones UC et UD, dès lors que tout changement de destination serait découragé par le seul abaissement du coefficient d’occupation des sols ; ensuite, si un établissement doit fermer en raison de son environnement économique et social, ce ne sera pas l’interdiction de changement d’affectation qui s’y opposera.

Par un mémoire en défense enregistré le 10 décembre 2013, la commune de Bandol, représentée par M^e Consalvi, conclut au rejet de la requête et à la condamnation solidaire des requérants à lui verser la somme de 2 392 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— au regard de leurs moyens, les requérants doivent être considérés comme sollicitant seulement l’annulation des dispositions des articles UA1, UB1, UC 1 et UD 1, en tant qu’elles comportent des dispositions spécifiques aux sous-secteurs de ces zones correspondant aux parcelles occupées par des établissements d’hébergement hôtelier ;

— le coefficient d’occupation des sols majoré applicable dans certaines zones urbaines aux constructions à destination hôtelière est également applicable dans les secteurs particuliers « h » ce qui implique que les hôtels existants pourront être agrandis dans la limite du COS majoré et qu’ils pourront être reconstruits dans la même limite ; cette disposition a pour but de pérenniser les structures hôtelières existantes et de favoriser la création de nouveaux hôtels ; il n’en résulte aucune inégalité devant les charges publiques ;

— le 2° de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme prévoit que le plan local d’urbanisme peut définir,en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ; la jurisprudence admet qu’un plan local d’urbanisme puisse notamment interdire les services et bureaux au titre des constructions nouvelles et au titre des changements de destination dans un secteur géographique limité et bien circonscrit, pour y favoriser l’implantation de commerces de proximité ; l’une des orientations du plan d’aménagement et de développement durable du plan local d’urbanisme de Bandol est de pérenniser les structures d’hébergement touristiques existantes ; compte tenu du caractère strictement limité des secteurs particuliers « h », l’interdiction de changement de destination des hôtels existants ne porte pas une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l’industrie et au droit de propriété et poursuit un objectif d’intérêt général qui est de développer l’offre d’hébergement hôtelier dans une commune à forte fréquentation touristique ;

— en l’absence de définition spécifique du terme « hôtels » par le plan local d’urbanisme révisé, il faut se référer à la jurisprudence administrative et à la notion d’hébergement hôtelier ; sont ainsi visées par l’interdiction de changement de destination, dans les seuls sous-secteurs « h », les constructions à usage d’hébergement hôtelier ; les dispositions de l’article R. 123-9 du code de l’urbanisme ne sont pas méconnues ;

— les dispositions contestées sont fondées sur le 2° de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme et sur l’article R. 123-9 du même code et sont justifiées par des considérations tenant à l’intérêt général.

La clôture de l’instruction a été fixée au 3 mars 2015 à 12 h 00.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Riffard, rapporteur ;

— les conclusions de M. Sauton, rapporteur public ;

— et les observations de M. Z.

1. Considérant que par une délibération du 20 août 2013, le conseil municipal de la commune de Bandol a approuvé la révision du plan local d’urbanisme ; que M. X et M. Z qui résident sur le territoire de cette commune demandent l’annulation de la délibération approuvant le plan local d’urbanisme révisé en tant qu’elle prévoit une interdiction de changement de destination applicable aux seuls hôtels existants situés dans les secteurs dénommés « h » des zones UA, UB et UD et le sous-secteur dénommé « bh » de la zone UC ;

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. Considérant qu’aux termes de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés à l’article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l’interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l’implantation des constructions. / A ce titre, le règlement peut : / 1° Préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être fait ou la nature des activités qui peuvent y être exercées ; / 2° Définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ; (…) » ; qu’aux termes de l’article R. 123-9 du même code : « Le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : / 1° Les occupations et utilisations du sol interdites ; / 2° Les occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières ; (…) »/ (…) / Les règles édictées dans le présent article peuvent être différentes, dans une même zone, selon que les constructions sont destinées à l’habitation, à l’hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l’artisanat, à l’industrie, à l’exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d’entrepôt. En outre, des règles particulières peuvent être applicables aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif (…) » ;

3. Considérant, en premier lieu, que s’il est loisible aux auteurs des plans locaux d’urbanisme de préciser, pour des motifs d’urbanisme et sous le contrôle du juge, le contenu des catégories énumérées à l’article R. 123-9, les dispositions de cet article ne leur permettent, toutefois, ni de créer de nouvelles catégories de destination pour lesquelles seraient prévues des règles spécifiques, ni de soumettre certains des locaux relevant de l’une des catégories qu’il énumère aux règles applicables à une autre catégorie ;

4. Considérant que le plan de développement et d’aménagement durable, après avoir constaté que la commune de Bandol se caractérisait par une économie résidentielle principalement orientée autour du tourisme, a fixé comme enjeu de maintenir les activités existantes et notamment de pérenniser les structures d’hébergement touristique existantes ; que le rapport de présentation se borne à dresser un état chiffré de l’offre d’hébergement touristique incluant les chambres d’hôtes, les hôtels, les résidences hôtelières et les locations saisonnières meublées, sans préciser la nature des mesures envisagées pour parvenir à cet objectif ; qu’il résulte de l’examen du règlement du plan local d’urbanisme révisé de la commune de Bandol que chacune des zones urbaines UA, UB, UC et UD comporte des secteurs dénommés « h » ou un sous-secteur référencé « bh » dont le périmètre correspond précisément aux parcelles occupées par des hôtels de tourisme existants et pour lesquels, outre la majoration du coefficient d’occupation des sols applicable dans l’ensemble de ces zones, le changement de destination des constructions et bâtiments affectés aux activités hôtelières existantes est interdit, alors que les autres établissements hôteliers situés au sein de ces zones urbaines, en dehors du périmètre « h », ne sont pas soumis à cette interdiction ;

5. Considérant qu’en prévoyant une réglementation spécifique applicable aux hôtels de tourisme existants sur le territoire communal, à laquelle ne sont pas soumis les autres établissements hôteliers situés au sein des mêmes zones urbaines, la commune de Bandol a méconnu les dispositions précitées des articles L. 123-1-5 et R. 123-9 du code de l’urbanisme ;

6. Considérant, en deuxième lieu, que le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit, dans l’un comme dans l’autre cas, en rapport avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des différences de situation susceptibles de la justifier ; qu’en l’espèce, l’interdiction de changement de destination qui s’applique aux hôtels existants est, au regard de l’objectif du plan local d’urbanisme révisé de Bandol de pérenniser les structures d’hébergement touristique existantes, manifestement disproportionnée en l’absence de différence de situation avec les autres établissements de même nature situés dans les zones urbaines ; que cette interdiction est constitutive d’une rupture d’égalité devant la loi entre les exploitants d’hôtels ;

7. Considérant qu’en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme aucun des autres moyens de la requête ne paraît, en l’état du dossier, susceptible de fonder l’annulation de la délibération attaquée ;

8. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède qu’il y a lieu d’annuler la délibération du 20 août 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bandol a approuvé la révision du plan local d’urbanisme en tant qu’elle prévoit, dans le règlement, l’interdiction du changement de destination des hôtels existants au sein des secteurs « h » et sous-secteur « h » des zones urbaines UA, UB, UC et UD ;

Sur l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

9. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative s’opposent à ce que les requérants qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance supportent la charge des frais exposés par la commune de Bandol et non compris dans les dépens ;

DECIDE

Article 1^er : La délibération du 20 août 2013 approuvant la révision du plan local d’urbanisme de Bandol est annulée en tant qu’elle prévoit, aux articles UA 1, UB 1, UC 1 et UD 1 du règlement, l’interdiction du changement de destination des hôtels existants situés au sein de secteurs et sous-secteur « h ».

Article 2 : Les conclusions de la commune de Bandol tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à A X, M. C-D Z et à la commune de Bandol.

Délibéré après l’audience du 12 novembre 2015, à laquelle siégeaient :

— M^me Mariller, présidente,

— M. Riffard, premier conseiller,

— M. Cros, conseiller.

Lu en audience publique le 22 décembre 2015.

Le rapporteur, La présidente,

Signé : Signé :

D. RIFFARD C. MARILLER

La greffière,

Signé :

XXX

La République mande et ordonne au préfet du Var, en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Et par délégation

La greffière,