Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 12 novembre 2020, le 17 mai 2022 et le 25 juillet 2022, M^me B C, représentée par M^e Cadiou, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de condamner le centre communal d’action sociale (CCAS) de la commune de Cugnaux à lui verser une somme de 141 122,96 euros, à parfaire, en réparation de son préjudice, assortie des intérêts de retard à compter de sa demande indemnitaire préalable du 23 juillet 2020 ;

2°) de reconstituer sa carrière au titre de son contrat de « veilleur de nuit » afin de régulariser ses droits auprès des organismes sociaux ;

3°) de mettre à la charge du centre communal d’action sociale de la commune une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les missions qui lui ont été confiées en application de la convention de mise à disposition d’un logement de fonction de 1991 constituent un temps de travail effectif dont la rémunération par les seuls avantages en nature est insuffisante et fautive ;

— le centre communal d’action sociale de la commune de Cugnaux (CCAS) a commis une faute en renouvelant son contrat pendant près de trente ans ;

— le CCAS a commis une faute en ne respectant pas les règles relatives au temps de travail ;

— le CCAS a commis une faute en la plaçant sous un double statut d’agent titulaire et d’agent contractuel ;

— le CCAS a commis des fautes dans l’exécution de cette convention, en procédant à des modifications unilatérales des compensations attachées à son contrat, des missions attendues, et en ne procédant pas à l’exécution de l’avenant signé relatif aux repas.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 6 avril 2022 et le 24 juin 2022, le centre communal d’action sociale (CCAS) de la commune de Cugnaux, représenté par M^e Kaczmarczyk, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M^me C en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— les conclusions de la requête tendant à la condamnation du CCAS à lui verser une somme de 21 584,80 euros non perçus en raison de la réévaluation de ses avantages en nature à compter du mois d’octobre 2008, fondée sur l’illégalité de la décision prise à cette date de modifier cet avantage, sont irrecevables car tardives ;

— la créance de 21 584,80 euros au titre des avantages en nature non perçus des années 2016 à 2020 est prescrite ;

— les fautes alléguées ne sont pas établies.

Par ordonnance du 5 août 2022, la clôture d’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 2 septembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

— la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;

— le code de l’action sociale et des familles ;

— le code civil ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Lequeux, rapporteure,

— les conclusions de M^me Matteaccioli, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Cadiou, avocat de la requérante, et de M^e Kaczmarczyk, avocate du centre communal d’action sociale de la commune de Cugnaux.

Considérant ce qui suit :

1. M^me C a été recrutée par le centre communal d’action sociale (CCAS) de la commune de Cugnaux en qualité d’agent de service auxiliaire à temps non complet par un contrat à durée déterminée du 7 janvier 1990, avant d’être titularisée au 1er avril 1995 en qualité d’agent d’entretien à temps non complet. Une convention a par ailleurs été signée entre le CCAS et M^me C le 1er juillet 1991, portant sur la mise à disposition d’un logement à titre gratuit incluant les frais de chauffage, gaz, électricité, eau et la fourniture du repas du soir en contrepartie d’une mission de gardiennage de nuit au sein de la résidence Loubayssens, foyer-logement devenue résidence autonomie pour personnes âgées. Le 14 février 2003, un avenant à cette convention est venu convertir l’avantage en nature des repas du soir en 11 heures de travail sur son poste en qualité d’agent d’entretien. A compter du 1er avril 2018, M^me C, lauréate du concours d’auxiliaire de soins, a été intégrée au grade d’auxiliaire de soins principal de 2ème classe sur un emploi qu’elle occupe à temps non complet. Estimant que le CCAS a commis des fautes dans la gestion de sa carrière, M^me C a sollicité le 23 juillet 2020, réparation des préjudices qu’elle impute à ces fautes. Sa demande indemnitaire préalable a été implicitement rejetée par le CCAS.

Sur la responsabilité :

En ce qui concerne la qualification et le cadre juridique de la convention du 1er juillet 1991 :

2. En premier lieu, l’article 2 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires applicables à la fonction publique territoriale alors en vigueur prévoit que : « Les dispositions de la présente loi s’appliquent aux personnes qui, régies par le titre Ier du statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales, ont été nommées dans un emploi permanent et titularisées dans un grade de la hiérarchie administrative des communes, des départements, des régions ou des établissements publics en relevant, à l’exception des directeurs et des agents comptables des caisses de crédit municipal. / Elles ne s’appliquent pas aux personnels des établissements mentionnés à l’article 2 du titre IV du statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales ».

3. L’article 2 de la loi du 9 janvier 1986, relative à la fonction publique hospitalière vise en son 3°, les « maisons de retraite publiques » devenues ensuite les « établissements publics locaux accueillant des personnes âgées relevant du 6° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles », c’est-à-dire, en vertu des dispositions du code de l’action sociale et des familles : « les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l’insertion sociale ». L’article L. 313-12 du code de l’action sociale et des famille précise par ailleurs que : «  III. Sont dénommés résidences autonomie les établissements qui relèvent de façon combinée du 6° du I de l’article L. 312-1 du présent code et de l’article L. 633-1 du code de la construction et de l’habitation et qui accueillent des personnes âgées dépendantes dans des proportions inférieures aux seuils mentionnés au I du présent article ».

4. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la situation de M^me C au sein de l’établissement où elle est affectée relève des dispositions de la loi du 9 janvier 1986.

5. En deuxième lieu, il résulte des termes de la convention de 1991 qu’en mettant à sa disposition, notamment, un logement de fonction situé au sein de la résidence pour personnes âgées, le CCAS attendait de la requérante, outre qu’elle effectue une heure de ménage par jour, qu’elle mette le bâtiment en sécurité par l’ouverture et la fermeture des portes puis la mise sous alarme et qu’elle en assure la surveillance de 20 heures à 8 heures. Il résulte par ailleurs de l’instruction que ces missions consistent également à accueillir les ambulances qui ramènent les résidents à la suite de passages aux urgences, ou de retour d’hospitalisation, mais également à donner l’alerte et à permettre aux secours d’intervenir rapidement en cas de situation d’urgence au sein de l’établissement. La requérante établit à ce titre que son employeur attend d’elle qu’elle soit joignable via un système d’alarme individuel dont disposent les résidents afin qu’elle intervienne rapidement auprès d’eux. Il s’ensuit, alors qu’aucun autre document contractuel ou légal ne prévoyant que la requérante soit chargée de telles missions, que la convention de mise à disposition d’un logement conclue en 1991 doit être regardée comme confiant à l’intéressée des tâches à exécuter dans le cadre d’un lien de subordination entre M^me C et le CCAS. Ce contrat doit donc être regardé comme un contrat de travail la liant au CCAS.

6. En troisième lieu, il résulte de la convention de 1991, dont il vient d’être dit qu’elle est constitutive d’un contrat de travail, que ce contrat était conclu pour un an avec une clause de renouvellement par tacite reconduction par périodes de douze mois. Dans ces conditions, ce contrat, qui ne comportait pas un terme certain et fixé avec précision dès sa conclusion, n’avait pas le caractère d’un contrat à durée déterminée mais doit être regardé comme un contrat à durée indéterminée.

En ce qui concerne les fautes du centre communal d’action sociale :

S’agissant du cumul irrégulier du statut de fonctionnaire avec celui d’agent contractuel :

7. Il résulte de l’instruction que M^me C, outre les fonctions visées au point 5 du présent jugement, exercées en tant qu’agent contractuel, est également employée par le CCAS en qualité d’agent titulaire, exerçant à temps non complet des missions d’auxiliaire de soin, de jour dans l’établissement, à raison de 17 heures 30 par semaine.

8. D’une part, il résulte de ce qui précède que le CCAS a méconnu la règle selon laquelle un fonctionnaire titulaire ne peut être recruté comme agent contractuel par sa propre administration et a donc placé M^me C dans une position juridique irrégulière. Elle est donc fondée à soutenir que le CCAS a commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

9. D’autre part, et contrairement à ce que soutient le CCAS, le contrat de recrutement d’un agent contractuel de droit public crée des droits au profit de celui-ci, sauf s’il présente un caractère fictif ou frauduleux. Par suite, M^me C est fondée à invoquer les fautes commises en exécution de son contrat alors même que celui-ci est irrégulier.

S’agissant de la méconnaissance de la règlementation relative au temps de travail des fonctionnaires :

10. Aux termes du premier alinéa de l’article 1er du décret du 4 janvier 2002 relatif au temps de travail et à l’organisation du travail dans les établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière : « La durée du travail est fixée à 35 heures par semaine dans les établissements mentionnés à l’article 2 de la loi du 9 janvier 1986 susvisée ». Aux termes de l’article 6 du même décret : « L’organisation du travail doit respecter les garanties ci-après définies. / La durée hebdomadaire de travail effectif, heures supplémentaires comprises, ne peut excéder 48 heures au cours d’une période de 7 jours. / () ». Aux termes de son article 9 : " Le travail est organisé selon des périodes de référence dénommées cycles de travail définis par service ou par fonctions et arrêtés par le chef d’établissement après avis du comité technique d’établissement ou du comité technique paritaire. / Le cycle de travail est une période de référence dont la durée se répète à l’identique d’un cycle à l’autre et ne peut être inférieure à la semaine ni supérieure à douze semaines ; le nombre d’heures de travail effectué au cours des semaines composant le cycle peut être irrégulier. / Il ne peut être accompli par un agent plus de 44 heures par semaine. / Les heures supplémentaires et repos compensateurs sont décomptés sur la durée totale du cycle. Les repos compensateurs doivent être pris dans le cadre du cycle de travail « . Enfin, aux termes du dernier alinéa de l’article 11 de ce décret : » () Il ne peut être effectué plus de 39 heures hebdomadaires en moyenne sur le cycle, hors heures supplémentaires, ni plus de 44 heures par semaine, hors heures supplémentaires, en cas de cycle irrégulier ".

11. Il résulte de ces dispositions que la durée hebdomadaire maximale de travail, calculée de façon absolue et non en moyenne ne peut excéder quarante-huit heures au cours d’une période de sept jours. Eu égard à la lettre et à l’objet des dispositions relatives au temps de travail, qui visent à assurer la protection de la santé et la sécurité des salariés, ces dernières dispositions doivent être interprétées comme imposant que la durée du travail effectué par un agent soumis à ces dispositions au cours de toute période de sept jours, déterminée de manière glissante, et non au cours de chaque semaine civile, n’excède pas quarante-huit heures.

12. Il résulte de l’instruction que, dans le cadre de ses missions de nuit, M^me C est placée sous l’autorité de son employeur et est tenue de rester au sein de l’établissement, entre 20 heures et 8 heures, ce qui a au demeurant conduit à ce qu’elle dispose d’un logement sur place. Elle doit notamment être en mesure de répondre aux alarmes du système permettant aux résidents de la solliciter en cas d’urgence, mais également en cas de besoin de la vie courante, qui peut par ailleurs se déclencher fortuitement à l’occasion de mouvements corporels, d’assurer la sécurité des locaux et des résidents. Ces missions imposent que la requérante se trouve dans le logement de fonctions qui lui a été attribué et soit en mesure d’assurer une surveillance permanente et d’intervenir à chaque sollicitation entre 20 heures et 8 heures. Il résulte d’ailleurs de l’instruction que le nombre d’appels correspondant à ces alarmes peut être très nombreux chaque nuit, y compris en raison de déclenchements intempestifs de la part de certains résidents. Ainsi, les missions qui lui sont confiées par la convention de 1991 exigent la présence permanente de la requérante dans l’établissement, l’astreignent à demeurer à disposition pendant l’intégralité des périodes concernées, et ne sauraient donc en aucun cas être qualifiées d’astreintes. Ces périodes de présence nocturne dans l’établissement sont dès lors constitutives, pour leur intégralité, d’un temps de travail effectif. Il résulte également de cette convention que les missions confiées à la requérante sont exercées l’équivalent de cinq nuits par semaine, à raison de douze heures par nuit.

13. Par suite, en confiant à la requérante des fonctions totalisant dix-sept heures et trente minutes de service en journée et de l’ordre de douze heures de service au cours de ces nuits de veille, le CCAS de Cugnaux, qui l’oblige ainsi à travailler plus de soixante-quinze heures par semaine, soit de l’ordre de 150 % du plafond réglementaire de quarante-huit heures, a gravement méconnu les règles relatives à la gestion du temps de travail et a commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

S’agissant de la faute tirée de la méconnaissance des règles gouvernant la rémunération des agents publics :

14. En vertu d’un principe général du droit, applicable à tout salarié et dont s’inspire l’article L. 3231-2 du code du travail, les agents publics ont droit à un minimum de rémunération qui, en l’absence de disposition plus favorable pour la catégorie de personnel à laquelle l’intéressé appartient, ne saurait être inférieur au salaire minimum de croissance défini à l’article L. 3231-2 de ce code.

15. Il résulte de ce qui a été dit aux points 4 et 12 du présent jugement que les missions confiées par le CCAS à M^me C aux termes de la convention de 1991, qui impliquent un temps de travail effectif et révèlent l’existence d’un contrat de travail, ont eu pour seule contrepartie des avantages en nature qui, en privant l’intéressée de toute rémunération monétaire, ne sauraient correspondre à un montant équivalent au salaire minimum de croissance. Dans ces conditions, M^me C est fondée à soutenir que le CCAS a commis une faute en raison de l’insuffisance de rémunération qu’elle a perçu au titre du travail effectif qui lui était demandé.

S’agissant des conditions de renouvellement du contrat de travail :

16. Il résulte en revanche de ce qui a été dit au point 6 du présent jugement que, dès lors que la convention de 1991 ne constitue pas un contrat à durée déterminée, la requérante n’est pas fondée à soutenir que le CCAS aurait commis une faute en renouvelant son contrat depuis 1991.

S’agissant de la détermination du montant des avantages en nature alloués à la requérante :

17. Il résulte de l’instruction que si les avantages en nature résultant de la convention de 1991 ont fait l’objet de modifications unilatérales que M^me C considère comme fautives, d’une part, un agent contractuel est placé dans une position légale et règlementaire de laquelle découle un pouvoir de modification unilatéral du contrat par l’administration, laquelle doit se conformer à la législation applicable, et d’autre part, M^me C ne démontre pas le caractère fautif de la valorisation de ces avantages, non plus que la suppression des compensations de fluide et de nourriture qui étaient devenues illégales. Par suite, elle n’est pas fondée, sans qu’il soit besoin de statuer ni sur la fin de non-recevoir, ni sur l’exception de prescription opposées en défense, à se prévaloir d’un comportement fautif du CCAS sur ce point.

18. Il résulte de ce qui précède que M^me C est seulement fondée à engager la responsabilité du CCAS en raison des fautes relevées aux points 8, 13 et 15 du présent jugement.

Sur les préjudices :

S’agissant de la rémunération du travail effectif en qualité de veilleur de nuit :

19. Il n’est ni établi, ni même allégué par le CCAS qu’une délibération de son conseil d’administration aurait, en l’espèce, institué un régime d’équivalence horaire en matière de durée du travail opposable aux agents exerçant les fonctions de veilleurs de nuit pendant les périodes litigieuses, ou un régime indemnitaire ou de classification de l’emploi applicable à ses missions.

20. Il résulte de ce qui a été dit, que si M^me C aurait dû pouvoir bénéficier d’une rémunération au moins égale au salaire minimum de croissance, elle ne demande en l’espèce, qu’une indemnisation correspondant au salaire minimal interprofessionnel de croissance mensuel au titre du travail effectif en exécution de son contrat de travail de veilleur de nuit sur la période comprise entre le 1er janvier 2016 et la lecture du présent jugement.

21. En application des différents taux fixant le salaire minimum de croissance sur la période en litige, la requérante a droit aux sommes de 13 699,20 euros pour l’année 2016, 13 800 euros pour l’année 2017, 13 980 euros pour l’année 2018, 14 220 euros pour l’année 2019, 14 364 euros pour l’année 2020, 12 090 euros pour la période de janvier à octobre 2021, 2 474 euros d’octobre à décembre 2021, 6 235 euros de janvier à mai 2022, 3 843 euros jusqu’en août, 6 535 euros d’août à décembre 2022, 6 655 euros de janvier à mai 2023, 9 527 euros du 1er mai au 1er décembre 2023 et 816,60 euros du 1er au 18 décembre 2023, date de lecture du présent jugement. La requérante est donc fondée à demander réparation à hauteur de 118 238,80 euros net au titre de la perte de rémunération.

22. Cette indemnisation, basée à la demande de la requérante sur le montant minimum de croissance ne saurait donner lieu, en l’espèce, à déduction d’avantages en nature perçus dès lors qu’en application d’un principe général du droit déjà rappelé, la requérante ne saurait bénéficier d’une rémunération monétaire inférieure à ce minimum.

S’agissant des préjudices personnels et troubles dans les conditions de l’existence :

23. Le non-respect des règles relatives à la durée du temps de travail en raison du dépassement important, permanent et durable de la durée maximale du temps de travail et du cumul irrégulier, au service d’un même employeur, d’un statut de fonctionnaire et d’un statut d’agent contractuel, ont nécessairement causé des troubles dans les conditions d’existence de M^me C qui n’a pu bénéficier d’un temps de repos conforme aux exigences minimales réglementaires en dépit de semaines de travail excédant durablement les plafonds réglementaires de temps de travail, dont une grande partie a été effectué de nuit et se trouvant en réalité privée de la rémunération de l’un de ses emplois, a subi les conséquences d’un niveau de vie et, par suite, de conditions de vie dégradées. Ces préjudices n’étant pas réparés par l’indemnisation de son seul préjudice financier, ils ouvrent droit à l’indemnisation des troubles dans les conditions de l’existence de tous ordres subis par la requérante. Il sera fait une juste appréciation de ces troubles du fait des dépassements horaires liés à son double emploi par son employeur, et notamment de l’atteinte portée à sa santé et à sa sécurité, et de la précarité dans laquelle elle a été placée, en lui accordant à ce titre une somme de 15 000 euros.

24. Il résulte de tout ce qui précède que M^me C est fondée à demander la condamnation du CCAS de Cugnaux à lui verser la somme de 133 238,80 euros.

Sur les intérêts :

25. Lorsqu’ils ont été demandés, et quelle que soit la date de cette demande, les intérêts moratoires dus en application des dispositions de l’article 1231-7 du code civil courent à compter de la réception de la demande préalable par l’administration ou, à défaut, de l’enregistrement de la requête introductive d’instance.

26. En l’espèce, M^me C a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l’indemnité de 133 238,80 euros à compter du 23 juillet 2020, date à laquelle l’administration a reçu sa demande indemnitaire préalable.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

27. Il y a lieu, dans les circonstances de l’affaire, eu égard à la requalification de la convention de 1991 opérée aux points 5 et 12 du présent jugement, d’une part, d’enjoindre au CCAS de régulariser les droits de la requérante auprès des organismes sociaux et ses droits à retraite, ouverts en exécution de son contrat de travail, à durée indéterminée, à temps plein, en qualité de veilleur de nuit, et d’autre part, de mettre fin, aux comportements fautifs relevés aux points 8, 13 et 15 du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

28. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du CCAS de la commune de Cugnaux une somme de 2 500 euros à verser à M^me C sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de M^me C, qui n’est pas la partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : Le centre communal d’action sociale de la commune de Cugnaux est condamné à verser à M^me C la somme de 133 238,80 euros (cent trente-trois mille deux cent trente-huit euros et quatre-vingt centimes) avec intérêts au taux légal à compter du 23 juillet 2020.

Article 2 : Le centre communal d’action sociale de la commune de Cugnaux versera la somme de 2 500 (deux mille cinq cents) euros à M^me C sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Il est enjoint au centre communal d’action sociale de la commune de Cugnaux de régulariser les droits de M^me C auprès des organismes sociaux et ses droits à retraite, ouverts en exécution de son contrat de travail, à durée indéterminée, à temps plein, en qualité de veilleur de nuit, et de mettre fin, aux comportements fautifs tels que précisés aux points 8, 13 et 15 du présent jugement.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M^me B C et au CCAS de la commune de Cugnaux.

Délibéré après l’audience du 24 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

M. Quessette, premier conseiller,

M^me Lequeux, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2023.

La rapporteure,

A. LEQUEUX

Le président,

P. GRIMAUDLa greffière,

M. A

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,