Vu la procédure suivante :

I. Par une requête, enregistrée le 1er juin 2021 sous le n° 2103188, M^me G D, représentée par M^e Sabatté, demande au tribunal :

1°) d’annuler la note de service du 2 avril 2021 du directeur général des services de la commune de Toulouse en tant qu’elle demande aux agents de la commune, d’une part, de poser dix jours de congés acquis au titre de l’année 2021 sur la période du 1er janvier au 30 juin 2021, et d’autre part, de solder les congés annuels acquis au titre de l’année 2020 avant le 30 juin 2021 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Toulouse la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision en litige a été prise par une autorité incompétente ;

— elle est entachée d’un vice de forme dès lors qu’elle n’est pas signée par son auteur, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

— elle est entachée d’un vice de procédure dès lors que le comité technique n’a pas été consulté, en méconnaissance de l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984 ;

— elle méconnaît le principe de non-rétroactivité des actes administratifs ;

— elle est entachée d’une erreur de droit s’agissant de l’obligation de solder les congés annuels acquis au titre de l’année 2020 avant le 30 juin 2021 dès lors qu’elle ne distingue pas le cas des agents placés en congé de maladie ;

— elle est dépourvue de base légale dès lors qu’aucun texte ne permettait à la commune de Toulouse d’imposer à ses agents de prendre leurs congés annuels à une période déterminée ;

— elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors que l’obligation de poser des congés annuels qu’elle édicte s’applique sans distinction à l’ensemble des agents de la commune et n’est pas suffisamment circonscrite dans le temps.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mai 2022, la commune de Toulouse conclut au non-lieu à statuer sur la requête de M^me D.

Elle fait valoir que :

— il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d’annulation de la note de service en tant qu’elle impose aux agents de poser dix jours de congés annuels acquis au titre de l’année 2021 avant le 30 juin 2021 ;

— les conclusions à fin d’annulation de la note de service en tant qu’elle rappelle l’autorisation du report des congés annuels acquis au titre de l’année 2020 jusqu’au 30 juin 2021 sont irrecevables dès lors qu’il s’agit d’une décision favorable qui ne fait pas grief.

Par une ordonnance du 18 mai 2022, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 9 juin 2022.

II. Par une requête, enregistrée le 1er juin 2021 sous le n° 2103190, M. F C, représenté par M^e Sabatté, demande au tribunal :

1°) d’annuler la note de service du 2 avril 2021 du directeur général des services de la commune de Toulouse en tant qu’elle demande aux agents de la commune, d’une part, de poser dix jours de congés annuels acquis au titre de l’année 2021 sur la période du 1er janvier au 30 juin 2021, et d’autre part, de solder les congés annuels acquis au titre de l’année 2020 avant le 30 juin 2021 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Toulouse la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la décision en litige a été prise par une autorité incompétente ;

— elle est entachée d’un vice de forme dès lors qu’elle n’est pas signée par son auteur, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

— elle est entachée d’un vice de procédure dès lors que le comité technique n’a pas été consulté, en méconnaissance de l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984 ;

— elle méconnaît le principe de non-rétroactivité des actes administratifs ;

— elle est entachée d’une erreur de droit s’agissant de l’obligation de solder les congés annuels acquis au titre de l’année 2020 avant le 30 juin 2021 dès lors qu’elle ne distingue pas le cas des agents placés en congé de maladie ;

— elle est dépourvue de base légale dès lors qu’aucun texte ne permettait à la commune de Toulouse d’imposer à ses agents de prendre leurs congés annuels à une période déterminée ;

— elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors que l’obligation de poser des congés annuels qu’elle édicte s’applique sans distinction à l’ensemble des agents de la commune et n’est pas suffisamment circonscrite dans le temps.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mai 2022, la commune de Toulouse conclut au rejet de la requête de M. C.

Elle fait valoir que :

— il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d’annulation de la note de service en tant qu’elle impose aux agents de poser dix jours de congés annuels acquis au titre de l’année 2021 avant le 30 juin 2021 ;

— les conclusions à fin d’annulation de la note de service en tant qu’elle rappelle l’autorisation du report des congés annuels acquis au titre de l’année 2020 jusqu’au 30 juin 2021 sont irrecevables dès lors qu’il s’agit d’une décision favorable qui ne fait pas grief.

Par une ordonnance du 18 mai 2022, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 9 juin 2022.

Vu :

— l’ordonnance n°s 2103178 et 2103180 du 22 juin 2021 de la juge des référés du tribunal administratif de Toulouse ;

— les autres pièces des dossiers.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

— le décret n° 85-1260 du 26 novembre 1985 ;

— le décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Lucas, rapporteure,

— les conclusions de M^me Matteaccioli, rapporteure publique,

— les observations de M^e Sabatté, représentant M^me D et M. C ;

— et les observations de M^me B, représentant la commune de Toulouse.

Deux notes en délibéré présentées pour les requérants ont été enregistrées le 5 avril 2024 et n’ont pas été communiquées.

Considérant ce qui suit :

1. Par une note de service du 2 avril 2021, le directeur général des services de la commune de Toulouse et de la métropole Toulouse Métropole a demandé aux agents de la commune et de la métropole de poser dix jours de congés annuels acquis au titre de l’année 2021 entre le 1er janvier et le 30 juin 2021 et leur a rappelé de solder leurs congés annuels non pris au titre de l’année 2020 avant le 30 juin 2021. M^me D et M. C, agents de la commune de Toulouse, demandent au tribunal l’annulation de cette note de service.

Sur la jonction :

2. Les requêtes n°s 2103188 et 2103190 sont dirigées contre la même note de service du 2 avril 2021 et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a par suite lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne l’exception de non-lieu opposée par la commune de Toulouse :

3. La commune de Toulouse fait valoir qu’à la suite de la notification de l’ordonnance du 22 juin 2021 du juge des référés du tribunal administratif de Toulouse suspendant l’exécution de la note de service en litige en tant qu’elle impose aux agents de prendre un certain nombre de jours de congés annuels au cours des six premiers mois de l’année 2021, elle a pris des mesures pour permettre aux agents de demander la levée de leurs congés annuels posés entre cette date et le 30 juin 2021. Toutefois, la mesure en litige, qui avait reçu exécution jusqu’au 22 juin 2021, n’a été ni retirée ni abrogée par la commune de Toulouse. La seule circonstance qu’elle ait épuisé ses effets à la date du présent jugement n’a en outre pas pour effet de priver le présent litige de son objet. Dans ces conditions, l’exception de non-lieu opposée par la commune de Toulouse doit être écartée.

En ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée de l’irrecevabilité des conclusions dirigées contre la note de service en tant qu’elle rappelle que les congés annuels non pris au cours de l’année 2020 peuvent être exceptionnellement reportés jusqu’au 30 juin 2021 :

4. Aux termes de l’article 5 du décret du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux : « Sous réserve des dispositions de l’article précédent, le congé dû pour une année de service accompli ne peut se reporter sur l’année suivante, sauf autorisation exceptionnelle donnée par l’autorité territoriale. / Un congé non pris ne donne lieu à aucune indemnité compensatrice ». Il résulte de ces dispositions qu’un fonctionnaire n’a aucun droit au report des congés annuels qu’il n’aurait pas pris au cours d’une année. Le report de ces congés sur l’année suivante peut seulement être autorisé exceptionnellement par le chef de service lorsque ce dernier l’estime nécessaire et que l’intérêt du service n’y fait pas obstacle.

5. Il ressort des pièces du dossier que par une note de service du 3 juillet 2020, dont le contenu est rappelé par la note de service en litige, la commune de Toulouse a autorisé, à titre exceptionnel, ses agents à reporter les congés annuels non pris au cours de l’année 2020 jusqu’au 30 juin 2021. Cette décision est favorable aux requérants et ne leur fait ainsi pas grief. Par suite, leurs conclusions dirigées contre la note de service en tant qu’elle rappelle la possibilité de report des congés non pris en 2020 sur une partie de l’année suivante, sont irrecevables et la fin de non-recevoir doit être accueillie.

En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la note de service en tant qu’elle impose aux agents de la commune de Toulouse de prendre dix jours de congés annuels acquis au titre de l’année 2021 entre le 1er janvier et le 30 juin 2021 :

6. Les documents de portée générale émanant d’autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. Il appartient au juge d’examiner les vices susceptibles d’affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d’appréciation dont dispose l’autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s’il fixe une règle nouvelle entachée d’incompétence, si l’interprétation du droit positif qu’il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s’il est pris en vue de la mise en œuvre d’une règle contraire à une norme juridique supérieure.

7. La note de service en litige indique que « au regard des circonstances exceptionnelles, il est demandé aux agents de la mairie de Toulouse ou de Toulouse Métropole de poser dix jours de congés sur la période du 1er janvier au 30 juin 2021 (soit 50 % de l’obligation réglementaire de pose de congés annuels ». Si elle est ainsi susceptible d’avoir des effets notables sur la situation des agents de la commune de Toulouse et de la métropole Toulouse Métropole, en tant qu’elle les incite à poser dix jours de congés sur la période du 1er janvier au 30 juin 2021, la note de service n’assortit cette demande d’aucune contrainte sous la forme de perte des jours de congés non posés sur cette période, de telle sorte qu’elle ne peut être analysée comme une obligation. Dans ces conditions, la note de service en litige ne pose aucune nouvelle règle applicable à la situation des agents de la commune de Toulouse et de la métropole Toulouse Métropole.

8. En premier lieu, aux termes de l’article 2 du décret du 30 décembre 1987 portant dispositions statuaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés : « Le directeur général des services des communes de 2 000 habitants et plus est chargé, sous l’autorité du maire, de diriger l’ensemble des services de la commune et d’en coordonner l’organisation () ».

9. Il résulte de ces dispositions que le directeur général des services de la commune de Toulouse et de la métropole Toulouse Métropole était compétent pour rédiger la note de service en litige, qui invite les agents à poser la moitié de leurs jours de congés de l’année 2021 sur la première moitié de cette année afin d’échelonner la prise de congés pour tenir compte des circonstances exceptionnelles liées à l’épidémie de coronavirus et pour permettre d’assurer la continuité du service public.

10. En deuxième lieu, eu égard à la nature de l’acte en litige, rappelée au point 7 du présent jugement, les requérants ne peuvent utilement invoquer la méconnaissance des dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, ni l’absence de consultation préalable du comité technique et du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail. Par suite, ces moyens doivent être écartés comme inopérants.

11. En troisième lieu, la note de service en litige n’a ni pour objet ni pour effet de remettre en cause des situations définitivement fixées dans le passé. Elle ne présente ainsi pas de caractère rétroactif et le moyen tiré de la méconnaissance du principe de non-rétroactivité des actes administratifs doit être écarté.

12. En quatrième lieu, si les requérants soutiennent que la note de service en litige est entachée d’un défaut de base légale, il résulte de ce qui a été énoncé au point 7 du présent jugement qu’eu égard à la nature de cet acte, ce moyen ne peut qu’être écarté.

13. En cinquième et dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la demande faite aux agents de la commune de Toulouse et de la métropole Toulouse Métropole de poser dix jours de congés entre le 1er janvier et le 30 juin 2021, alors que le nombre moyen constaté de jours de congés habituellement pris par les agents sur cette période s’élève à huit et que les circonstances exceptionnelles liées à la crise sanitaire du coronavirus rendaient nécessaires un échelonnement des congés afin d’assurer la continuité du service public, serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation. Ce moyen doit donc être écarté.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l’annulation de la note de service du 2 avril 2021.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par les requérants au titre des frais liés au litige soit mise à la charge de la commune de Toulouse, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de M^me D et M. C sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M^me G D, à M. F C et à la commune de Toulouse.

Délibéré après l’audience du 5 avril 2024, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

M. Quessette, premier conseiller,

M^me Lucas, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 avril 2024.

La rapporteure,

E. LUCAS

Le président,

P. GRIMAUD

La greffière,

M. ALRIC

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,

N°s 2103188, 2103190