Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 31 mai 2016 et 4 mai 2018, la société anonyme Axa France IARD, représentée par la SELARL Thevenot Mays Bosson, demande au tribunal :

1°) d’annuler le titre exécutoire n° 21026543 émis le 7 avril 2016 par le président de l’université Toulouse I Capitole, et de la décharger de toute obligation de payer envers cette université ;

2°) de mettre à la charge de l’université Toulouse I Capitole, la somme de 3 500 euros à lui verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le titre exécutoire du 7 avril 2016 méconnaît la circulaire interministérielle du 17 juin 1998 dès lors qu’il ne mentionne pas la nature précise de la créance, ni les textes applicables, ni le fait générateur de la créance, ni son imputation budgétaire et comptable, ni le montant des sommes à recouvrer ;

- l’absence de mention du fait générateur et de la nature de la créance révèle un défaut de motivation ;

- le titre exécutoire attaqué est entaché de l’incompétence de son auteur dès lors que l’existence du fait générateur de la créance, fondée sur des obligations contractuelles, ne peut être décidée que par le conseil d’administration de l’université, conformément à l’article L. 712-3 du code de l’éducation, et non par son président, qui ne dispose que de la qualité d’ordonnateur des recettes et des dépenses ;

- il est entaché d’un défaut de base légale dès lors que les conditions de la garantie contractuelle ne sont pas satisfaites et que la garantie d’assurance ne peut couvrir les conséquences financières résultant de la décision d’ajournement des travaux prise dans le cadre du marché conclu avec la société Eiffage ; l’ajournement des travaux de construction de la Toulouse School of economics n’est pas consécutive à la réalisation d’un aléa mais résulte de la décision du 11 septembre 2014 prise par l’université en tant que maître d’ouvrage sur demande de la société Eiffage en application des clauses du contrat ; les clauses d’exclusion prévues aux articles 4-21 et 4-22 des conditions générales du contrat d’assurance ont vocation à s’appliquer en l’espèce en ce que l’ajournement des travaux a eu pour conséquence de modifier substantiellement les relations contractuelles liant l’université à la société Eiffage ;

- les clauses d’exclusion de garantie sont applicables en l’espèce.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 octobre 2016 et 20 juin 2018, l’université Toulouse I Capitole, représentée par M^e Sire, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la société Axa France IARD au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le titre exécutoire litigieux respecte les conditions de forme exigées ;

- le président de l’université était compétent pour émettre le titre exécutoire dès lors qu’il est le représentant du pouvoir adjudicateur ayant pris la décision d’ajournement des travaux en cause, qu’il a la qualité d’ordonnateur des recettes et des dépenses de l’université, en vertu de l’article L. 712-2 du code de l’éducation et que l’université pouvait émettre un titre exécutoire sans saisine préalable de la juridiction administrative ;

- les clauses d’exclusion sont inopposables en l’espèce dès lors qu’elles n’ont pas été énumérées de manière précise et exhaustive et en caractères très apparents dans les stipulations du marché du 15 avril 2011, en méconnaissance du dossier de consultation des entreprises et des dispositions de l’article L. 112-4 du code des assurances, que le CCTP ne prévoit aucune référence aux conditions générales, ni au préambule censé préciser ces conditions générales, de sorte que les stipulations du CCTP priment sur celles du contrat d’assurances ainsi que sur les conventions spéciales et les conditions générales de l’assureur ;

- les stipulations du CCTP prévoient expressément la couverture de certains risques de responsabilité contractuelle en ce comprises les conséquences pécuniaires de la responsabilité que l’université a encourue du fait de l’exécution des marchés publics de travaux conclus avec différents prestataires et notamment avec la société Eiffage ;

- le dommage à l’origine du sinistre n’est pas la décision d’ajourner les travaux mais la défaillance du groupement de maîtrise d’œuvre qui a contraint l’université à ajourner les travaux et qui constitue bien un aléa imprévisible, au sens des clauses du marché ;

- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 15 septembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 1er octobre 2025 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- l’arrêté du 19 janvier 2009 portant approbation du cahier des clauses administratives générales des marchés publics de fournitures courantes et de services ;

- l’arrêté du 8 septembre 2009 portant approbation du cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics de travaux ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me A…,

- les conclusions de M. Déderen, rapporteur public,

- et les observations de M^e Delbes, représentant la société AXA France IARD, et de M^e Sire, représentant l’université Toulouse I Capitole.

Une note en délibéré a été enregistrée le 17 octobre 2025 pour l’université Toulouse I Capitole et n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

Par acte d’engagement du 15 avril 2011, l’université Toulouse I Capitole et la société Axa France IARD ont conclu un marché public d’assurance n° DIST 2011-03, portant sur le lot n° 3, couvrant les « risques de responsabilité ». Pour la construction du bâtiment de l’école Toulouse School of économics (TSE), l’université Toulouse I Capitole a, le 13 décembre 2012, conclu un marché de travaux, divisé en quinze lots, dont le lot n° 1 « Terrassements-Gros œuvre » attribué à la société Eiffage Construction Midi-Pyrénées (ECMP). Par courrier du 29 août 2014, la société ECMP a demandé au président de l’université Toulouse I Capitole de prononcer l’ajournement des travaux. Par décision du 11 septembre 2014, le président de cette université a ajourné les travaux de construction de TSE à compter du 29 septembre 2014 et jusqu’au 5 janvier 2015. Par courrier du 19 novembre 2014, la société ECMP a demandé à la même université de lui verser une indemnité d’attente pour ajournement des travaux, d’un montant total de 1 517 315,02 euros toutes taxes comprises (TTC). Par courrier du 17 décembre 2014, le président de l’université Toulouse I Capitole a demandé à la société Axa France IARD, de mettre en œuvre la garantie prévue au marché d’assurance du 15 avril 2011. Toutefois, par courrier du 29 décembre 2014, la société Axa France IARD a refusé de mettre en œuvre la garantie prévue par ce contrat. Par courrier du 10 mars 2015, le président de l’université Toulouse I Capitole a contesté cette décision de refus le 7 avril 2016, l’université Toulouse I Capitole a émis un titre de perception à l’encontre de la société Axa France IARD, pour un montant de 1 600 000 euros. La société Axa France IARD conteste ce titre de perception devant le présent tribunal.

Sur la légalité du titre de perception du 7 avril 2016 :

En ce qui concerne la légalité externe :

Aux termes de l’article L. 712-1 du code de l’éducation : « Le président de l’université par ses décisions, le conseil d’administration par ses délibérations et le conseil académique, par ses délibérations et avis, assurent l’administration de l’université. » Aux termes de l’article L. 712-2 de ce code : « (…) / Le président assure la direction de l’université. A ce titre : / 1° Il préside le conseil d’administration, prépare et exécute ses délibérations. Il prépare et met en œuvre le contrat pluriannuel d’établissement. / 2° Il représente l’université à l’égard des tiers ainsi qu’en justice, conclut les accords et les conventions ; / 3° Il est ordonnateur des recettes et des dépenses de l’université ; / 4° Il a autorité sur l’ensemble des personnels de l’université. / (…) / 5° Il nomme les différents jurys, sauf si une délibération du conseil d’administration prévoit que les compétences relatives aux jurys d’examen sont exercées par les directeurs des composantes de l’université ; /6° Il est responsable du maintien de l’ordre et peut faire appel à la force publique dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat ; / 7° Il est responsable de la sécurité dans l’enceinte de son établissement et assure le suivi des recommandations du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail permettant d’assurer la sécurité des personnels et des usagers accueillis dans les locaux ; / 8° Il exerce, au nom de l’université, les compétences de gestion et d’administration qui ne sont pas attribuées à une autre autorité par la loi ou le règlement ; / 9° Il veille à l’accessibilité des enseignements et des bâtiments aux personnes en situation de handicap, étudiants et personnels de l’université ; / 10° Il installe, sur proposition conjointe du conseil d’administration et du conseil académique, la mission “ égalité et diversité ” prévue à l’article L. 719-10. (…) / 11° Il présente chaque année au conseil d’administration un rapport sur l’évolution de la situation professionnelle des personnes auxquelles l’université a délivré le diplôme national de doctorat dans les cinq années précédentes. (…) ». L’article L. 712-3 du même code dispose : « (…) / IV.-Le conseil d’administration détermine la politique de l’établissement. A ce titre : 1° Il approuve le contrat d’établissement de l’université ; / 2° Il vote le budget et approuve les comptes ; / 3° Il approuve les accords et les conventions signés par le président de l’établissement et, sous réserve des conditions particulières fixées par décret, les emprunts, les prises de participation, les créations de filiales et de fondations prévues à l’article L. 719-12, l’acceptation de dons et legs et les acquisitions et cessions immobilières ; / 4° Il adopte le règlement intérieur de l’université ; / 5° Il fixe, sur proposition du président et dans le respect des priorités nationales, la répartition des emplois qui lui sont alloués par les ministres compétents ; / 6° Il autorise le président à engager toute action en justice ; / 7° Il approuve le rapport annuel d’activité, qui comprend un bilan et un projet, présenté par le président ; / 7° bis Il approuve le bilan social présenté chaque année par le président, après avis du comité technique mentionné à l’article L. 951-1-1. Ce bilan présente l’évolution de l’équilibre entre les emplois titulaires et contractuels et les actions entreprises en faveur de la résorption de la précarité au sein des personnels de l’établissement. Les données et résultats de ce bilan sont examinés au regard des objectifs de gestion prévisionnelle des ressources humaines précisés par le contrat mentionné à l’article L. 711-1 ; / 8° Il délibère sur toutes les questions que lui soumet le président, au vu notamment des avis et vœux émis par le conseil académique, et approuve les décisions de ce dernier en application du V de l’article L. 712-6-1 ; / 9° Il adopte le schéma directeur pluriannuel en matière de politique du handicap proposé par le conseil académique et le plan d’action pluriannuel en matière d’égalité entre les femmes et les hommes mentionné à l’article 6 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Chaque année, le président présente au conseil d’administration un rapport d’exécution de ce schéma et de ce plan d’action, assorti d’indicateurs de résultats et de suivi. / Sous réserve des dispositions statutaires relatives à la première affectation des personnels recrutés par concours national d’agrégation de l’enseignement supérieur, aucune affectation d’un candidat à un emploi d’enseignant-chercheur ne peut être prononcée si le conseil d’administration, en formation restreinte aux enseignants-chercheurs et personnels assimilés, émet un avis défavorable motivé. / Il peut déléguer certaines de ses attributions au président à l’exception de celles mentionnées aux 1°, 2°, 4°, 7°, 7° bis, 8° et 9° du présent IV. Celui-ci rend compte, dans les meilleurs délais, au conseil d’administration des décisions prises en vertu de cette délégation. / Toutefois, le conseil d’administration peut, dans des conditions qu’il détermine, déléguer au président le pouvoir d’adopter les décisions modificatives du budget. / En cas de partage égal des voix, le président a voix prépondérante. »

En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que par courrier du 17 décembre 2014, le président de l’université Toulouse I Capitole a demandé à la société Axa France IARD de garantir le paiement de l’indemnité liée à l’ajournement des travaux de construction de TSE sollicitée par la société ECMP. Cette demande intervient dans le cadre de l’exécution du marché d’assurance du 15 avril 2011 conclu entre l’université Toulouse I Capitole et la société Axa France IARD. Certes, le 3° du IV de l’article L. 712-3 du code de l’éducation prévoit la compétence du conseil d’administration de l’université pour approuver les contrats signés par le président de l’université. Toutefois, il n’impose pas que ce conseil d’administration approuve l’existence d’un fait générateur de responsabilité lorsqu’il nait de l’exécution d’un contrat. Il suit de là que la société Axa France IARD n’est pas fondée à soutenir que le président de l’université Toulouse I Capitole serait incompétent pour constater l’existence du fait générateur de la créance dont le recouvrement est mis en œuvre et en tirer les conséquences.

En ce qui concerne la légalité interne :

Aux termes de l’article 2 du cahier des clauses administratives particulières du marché du 15 avril 2011 : « Le marché est constitué des pièces contractuelles énumérées ci-dessous, par ordre de priorité décroissante, et prévalant dans cet ordre en cas de contradiction ou de différence : / – L’acte d’engagement du lot complété et signé par une personne dûment habilitée à engager la société d’assurance, comprenant qu’il y a lieu la variante, à la solution de base contenue dans l’acte d’engagement (dérogation aux C.C.T.P et/ou prestations complémentaires). / – Le cahier des clauses administratives particulières signé, commun à l’ensemble des lots. / – Le C.C.A.G Fournitures Courantes et Services approuvé par l’arrêté du 19 janvier 2009, dans la mesure où ses stipulations ne sont pas contraires au Code des assurances. / – Le(s) C.C.T.P établi(s) par la personne publique signé(s). / – Le cas échéant, le contrat d’assurance établi par le candidat reprenant soit le C.C.T.P soit les propositions qu’il aura fait figurer dans la ‘variante’ mentionnée à l’acte d’engagement. / – Les conventions spéciales et conditions générales de l’assureur. »

Aux termes des « Garanties de base » des conditions particulières du cahier des clauses techniques particulières (CCTP) du lot n°3 du marché public de services : « L’objet du contrat est de garantir les conséquences pécuniaires de la responsabilité que l’Université peut encourir : / – du fait de ses activités, et à tous services, y compris les services annexes, quant à leur fonctionnement, non-fonctionnement, mauvais fonctionnement ou fonctionnement tardif, / – du fait des actes et contrats, / – du fait de l’ensemble des personnes dont elle est responsable, / – du fait des immeubles et meubles affectés ou non aux services, du domaine privé ou public, dont l’Université a la propriété, l’usage ou la garde, ou dont elle est locataire à titre temporaire, notamment du fait des travaux de construction, de réparation ou d’entretien y afférents, / – du fait des animaux sous la garde de l’Université, / – du fait des activités des travaux de construction, réparation et entretien / quel que soit le fondement juridique sur lequel il pourrait être recherché en application des textes en vigueur et notamment par application des règles du droit civil et des règles du droit administratif. / et occasionnant à des usagers ou des tiers : / – des dommages corporels, matériels et immatériels qu’ils soient consécutifs ou non. ». Aux termes du chapitre « Exclusions » des conditions particulières de ce CCTP : « / Seront seulement acceptées les exclusions suivantes : / 1. Les dommages matériels et immatériels résultant d’un incendie, explosion, dégâts des eaux et phénomènes électriques provenant des locaux dont l’assuré est propriétaire, locataire ou occupant permanent à quelque titre que ce soit. / 2. Les dommages causés aux biens dont l’assuré est propriétaire ou dont il a l’usage à un titre quelconque, sauf pour les dommages aux biens confiés visés aux extensions de garanties. / 3. Les dommages provenant d’une faute intentionnelle du Président. / 4. Les conséquences de toute faute détachable du service. / 5. Les dommages résultant : / – de faits de guerre civile ou étrangère, / – des effets directs ou indirects d’explosion, de dégagement de chaleur, d’irradiation provenant de transmutation de noyaux atomiques ou de radioactivité, ainsi que des effets des radiations provoquées par l’accélération artificielle de particules. (…). / – d’un défaut volontaire d’entretien. / 6. Les amendes. / 7. Les risques objets d’une assurance obligatoire (…). » Aux termes de la partie « Clauses » : « Période de garantie / Conformément aux dispositions formulées à l’article L. 124-5 du Code des assurances issu de la loi du 1er août 2003 : / – La garantie est déclenchée par la réclamation et couvre l’assuré contre les conséquences pécuniaires des sinistres (…). »

Aux termes de l’article 1.1 des conditions générales « responsabilité civile des prestataires de services », incluses dans les documents contractuels du présent marché : « (…) / Le contrat garantit l’assuré contre les conséquences pécuniaires de la responsabilité civile lui incombant en raison des dommages corporels, matériels et immatériels causés aux tiers dans l’exercice de l’activité définie précisément aux conditions particulières. ». Aux termes de l’article 4 de ces conditions générales, relatif aux « Exclusions générales » : « / Ne sont pas garantis : (…) 4.21. Les dommages résultant ; – de litiges et préjudices afférents à la souscription, la reconduction, la modification, la résolution, la résiliation, l’annulation, la rupture des contrats que l’assuré a passé avec les tiers ; / (…). 4.22. Les conséquences d’engagements particuliers (tels que les conséquences des effets de la solidarité contractuelle, ou de transfert, aggravation de responsabilités, ou abandon de recours) que l’assuré aurait acceptés par convention ou qui lui seraient imposés par les usages de la profession et auxquels il n’aurait pas été tenu sans cette convention ou ces usages. »

Aux termes des conditions particulières du contrat d’assurance « Responsabilité civile » : « Le présent préambule, l’acte d’engagement, le CCAP, le CCTP, joints aux conditions générales référencées 460663 B constituent le contrat d’assurance ». Aux termes des dispositions spéciales de ce préambule : « Les dispositions énoncées ci-après ont pour objet de compléter ou d’aménager certains paragraphes du cahier des clauses techniques particulières. / (…) / Exclusions – page 21/25 du CCTP : Le chapitre Exclusions du CCTP est remplacé par le chapitre défini ci-dessous : / Sont exclus de la garantie : / – Les dommages provenant de la faute intentionnelle ou dolosive de l’assuré. / – Les dommages mis à la charge de l’assuré, en vertu d’obligations contractuelles acceptées par lui et excédant celles auxquelles l’assuré serait tenu en vertu des dispositions légales et réglementaires, sous réserve des dispositions du paragraphe 4 du Chapitre Extensions de garanties – les Activités – page 18/25 du CCTP, / (…) / – Les dommages résultant de façon inéluctable et prévisible : / – soit des modalités d’exécution d’un travail ou service telles qu’elles ont été prescrites par les représentants légaux de l’assuré ; / – soit d’un vice apparent d’un bien ou d’un produit connu avant livraison par l’assuré ; / – soit du fait conscient et intéressé des représentants légaux de l’assuré et qui, par ses caractéristiques, ferait perdre à l’évènement à l’origine du sinistre son caractère aléatoire. ». Aux termes des dérogations à la solution de base de l’acte d’engagement du marché, qui en constitue la pièce principale, du 15 avril 2011 : « (…) chapitre Exclusions page 21/25 du CCTP a été complété par les exclusions définies aux alinéas 4.1 à 4.32 des conditions générales (…) Les réserves (…) sont développées dans le Préambule, faisant partie intégrante de l’offre ».

Ainsi qu’il a déjà été dit, le 11 septembre 2014, le président de l’université Toulouse I Capitole a décidé d’ajourner les travaux de construction du bâtiment de TSE à partir du lundi 29 septembre 2014 et a fixé leur reprise au 5 janvier 2015, en application de l’article 49 du CCAG applicable aux marchés de travaux, dans sa rédaction issue de l’arrêté du 8 septembre 2009. Toutefois, aux termes de son courrier du 29 décembre 2014, la société Axa France IARD a refusé de garantir l’indemnité d’ajournement due par l’université Toulouse I Capitole à la société ECMP aux motifs que, d’une part, en décidant l’ajournement des travaux, le président de l’université a fait perdre à l’évènement à l’origine du dommage son caractère aléatoire et, d’autre part, que l’exclusion générale de garantie prévue par l’article 4. 21 des conditions générales du marché d’assurance faisait obstacle à une telle prise en charge. Dans le cadre de la présente instance, la société Axa France IARD fait également valoir que l’exclusion générale de garantie prévue par l’article 4.22 des conditions générales du marché d’assurance fait également obstacle à la mise en oeuvre de la garantie en l’espèce.

En premier lieu, aux termes de l’article 49 du CCAG applicable aux marchés de travaux dans sa version de 2009 : « 49.1. Ajournement des travaux : / 49.1.1. L’ajournement des travaux peut être décidé par le représentant du pouvoir adjudicateur. Il est alors procédé, suivant les modalités indiquées à l’article 12, à la constatation des ouvrages et parties d’ouvrages exécutés et des matériaux approvisionnés. / Le titulaire, qui conserve la garde du chantier, a droit à être indemnisé des frais que lui impose cette garde et du préjudice qu’il aura éventuellement subi du fait de l’ajournement./ Une indemnité d’attente de reprise des travaux peut être fixée suivant les modalités prévues aux articles 14.3. et 14.4. »

En l’espèce, par courrier du 29 août 2014, la société ECMP a informé l’université Toulouse I Capitole que le chantier de construction du bâtiment devant accueillir TSE était à l’arrêt du fait de la défaillance du groupement de maîtrise d’œuvre, qui n’avait pas livré dans les temps impartis les études nécessaires à la réalisation des travaux. Par décision du 11 septembre 2014, l’université Toulouse I Capitole a, en application de l’article 49 du CCAG Travaux, qui figure dans les documents contractuels du marché du 13 décembre 2012, ajourné les travaux. Dès lors la société ECMP a sollicité, en application de ces mêmes dispositions, le versement d’une indemnité d’attente pour ajournement des travaux. Il en résulte que le dommage pour lequel l’université Toulouse I Capitole a sollicité la mise en œuvre par la société requérante de la garantie d’assurance a pour origines un litige relatif à une modification d’un marché de travaux et un préjudice d’ajournement des travaux afférent à la conclusion d’un protocole d’accord signé le 6 mai 2015 avec un tiers au marché d’assurance du 15 avril 2011 et sa prise en charge est ainsi clairement exclue de la garantie d’assurance « responsabilité civile » en application de l’article 4.21 de ce marché. Dès lors, la société Axa France IARD est fondée à solliciter l’annulation du titre exécutoire du 7 avril 2016 et la décharge de l’obligation de payer la somme de 1 600 000 euros que l’université Toulouse 1 – Capitole lui réclame.

Sur les frais de l’instance :

La société Axa France IARD n’étant pas la partie perdante dans le cadre de la présente instance, il n’y a pas lieu de mettre une somme d’argent à sa charge au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, il y a lieu de mettre la somme de 1 500 euros à la charge de l’université Toulouse I Capitole en application des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : Le titre exécutoire n° 21026543 émis le 7 avril 2016 par le président de l’université Toulouse I Capitole est annulé.

Article 2 : La société Axa France IARD est déchargée de l’obligation de payer à l’université Toulouse I Capitole la somme de 1 600 000 euros.

Article 3 : L’université Toulouse I Capitole versera la somme de 1 500 euros à la société Axa France IARD sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par l’université Toulouse I Capitole au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Axa France IARD et à l’université Toulouse I Capitole.

Délibéré après l’audience du 9 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Clen, président,

M. Quessette, premier conseiller,

M^me Cuny, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 novembre 2025.

Le président-rapporteur,

H. CLEN

L’assesseur le plus ancien dans l’ordre du tableau,

L. QUESSETTE

La greffière,

F. LE GUIELLAN

La République mande et ordonne au ministre chargé de l’enseignement supérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,