R E P U B L I Q U E F R A N C A I S E

Au Nom du Peuple Français

TRIBUNAL JUDICIAIRE DE BOULOGNE SUR MER

PÔLE SOCIAL

Contentieux Général de la Sécurité Sociale et de l’Aide Sociale

JUGEMENT

rendu le treize Mai deux mil vingt six

DOSSIER N° RG 21/00318 – N° Portalis DBZ3-W-B7F-745MF

Jugement du 13 Mai 2026

IT/MB

AFFAIRE : [Z] [I]/CPAM DE [Localité 1] D’OPALE

DEMANDEUR

Monsieur [Z] [I]

né le 30 Août 1976 à [Localité 2]

[Adresse 1]

[Localité 3]

comparant en personne assisté de M^e François PARRAIN, avocat au barreau de LILLE

DEFENDERESSE

CPAM DE [Localité 1] D’OPALE

[Adresse 2]

[Adresse 3]

[Localité 4]

représentée par M. Matthieu SOUDAIN (Audiencier) muni d’un pouvoir spécial

COMPOSITION DU TRIBUNAL

Président : Isabelle THEOLLE, Juge

Assesseur : Dominique DARRE, Représentant des travailleurs salariés

Assesseur : Karine PLANQUE, Représentant les travailleurs non salariés

Greffier : Mathilde BLERVAQUE, Greffier

DÉBATS ET DÉLIBÉRÉ

Les débats ont eu lieu à l’audience publique le 06 Mars 2026 devant le tribunal réuni en formation collégiale. A l’issue, l’affaire a été mise en délibéré par mise à disposition au greffe le 13 Mai 2026.

En foi de quoi le Tribunal a rendu la décision suivante :

EXPOSÉ DU LITIGE

Le 16 septembre 2020, la caisse primaire d’assurance maladie de la Côte d’Opale (ci-après CPAM) a informé M. [Z] [I] qu’il lui était redevable d’un trop perçu s’élevant à la somme de 37 337,40 euros correspondant à des indemnités journalières perçues durant des périodes s’étendant du 13 juillet 2017 au 4 décembre 2019, au motif qu’il avait exercé une activité professionnelle rémunérée non autorisée.

M. [I] a saisi la commission de recours amiable de la caisse, puis le pôle social du tribunal judiciaire de Boulogne sur Mer, aux fins de contester cette décision de demande de remboursement d’indu (RG n°21/00098).

Par courrier du 5 août 2021, la CPAM a notifié à M. [I] une pénalité financière d’un montant de 6 000 euros.

Par requête reçue au greffe le 6 septembre 2021, M. [I] a saisi le pôle social du tribunal judiciaire de Boulogne sur Mer aux fins de contester la décision de la CPAM de lui appliquer une pénalité financière (RG n°21/00318, objet de la présente instance).

Par décision du 25 novembre 2022, le tribunal a sursis à statuer dans l’attente de la décision de la cour d’appel d’Amiens sur l’appel formé le 12 juillet 2022 à l’encontre du jugement rendu le 17 juin 2022 par la présente juridiction dans le cadre de l’instance enregistrée sous le RG n°21/00098.

Par un arrêt du 14 décembre 2023, la cour d’appel d’Amiens a confirmé le jugement rendu par le tribunal judiciaire de Boulogne sur Mer le 17 juin 2022 condamnant M. [I] à verser la somme de 37 337,40 euros à la CPAM en remboursement de l’indu.

Par courrier du 20 juin 2025, le greffe a informé les parties que l’affaire serait appelée à l’audience publique du 19 décembre 2025, à l’issue de laquelle elle a fait l’objet d’un renvoi à l’audience du 6 mars 2026.

A l’audience du 6 mars 2026, M. [I] demande au tribunal de :

A titre principal :

— annuler la pénalité financière de 6 000 euros qui lui a été notifiée compte tenu de sa bonne foi, du contexte thérapeutique de l’activité reprochée, et de sa situation de précarité ;

A titre subsidiaire :

— réduire le montant de la pénalité financière à la somme symbolique d’un euro, au regard de la disproportion manifeste de la sanction avec ses capacités contributives ;

En tout état de cause :

— débouter la CPAM de l’ensemble de ses demandes.

A l’appui de ses prétentions, il soutient que :

— il est de jurisprudence constante que le tribunal, saisi d’un recours contre une pénalité financière infligée par un organisme de sécurité sociale, dispose d’un pouvoir de pleine juridiction, et qu’il lui appartient de contrôler l’adéquation de la sanction à la gravité de l’infraction commise et à la situation personnelle de l’intéressé ;

— le juge a le pouvoir de moduler ou d’annuler la pénalité s’il estime que celle-ci est disproportionnée ;

— la cour d’appel d'[Localité 5] n’a pas retenu d’intention de nuire de sa part ;

— même si cet élément n’est pas exonératoire, il a été démontré que son médecin traitant l’avait fortement incité à poursuivre ses activités afin d’éviter un effondrement psychologique ;

— il n’a rien dissimulé et n’a pas agi par appât du gain ;

— il se trouve dans une précarité financière dans la mesure où il ne perçoit plus aucun revenu, hormis le RSA, l'[1] et une pension alimentaire ;

— les deux sociétés qu’il a créées sont en déficit et il ne peut espérer se verser de rémunération avant a minima deux années ;

— la cour d’appel d'[Localité 5] a apprécié sa situation dans l’arrêt qu’elle a rendu et a invité explicitement à une prise en compte de celle-ci.

La CPAM sollicite du tribunal de :

— dire qu’elle a fait une juste application de l’article L. 114-7-1 du code de la sécurité sociale ;

— dire que le fait d’exercer des activités rémunérées sans autorisation médicale préalable pendant un arrêt de travail indemnisé est qualifié de fraude et que par conséquent la bonne foi ne peut plus être invoquée ;

— rejeter la demande d’annulation de la pénalité ;

— dire qu’en application de l’article L. 256-4 du code de la sécurité sociale, il n’est pas possible de réduire le montant de la pénalité ;

— confirmer la pénalité financière de 6 000 euros notifiée à M. [I].

Au soutien de ses demandes, elle fait valoir que :

— en application des dispositions des articles L. 114-7-1 VII bis et R. 147-114 du code de la sécurité sociale et de la jurisprudence qui en découle, le montant de la pénalité financière ne peut être inférieur au 10ème du plafond mensuel de cotisations de sécurité sociale, lequel s’élève à un montant de 3 269 euros au 1er janvier 2017 ;

— M. [I] a reconnu avoir continué son activité professionnelle de photographe et avoir exercé son mandat d’élu pendant son arrêt de travail et a perçu des rémunérations à ce titre, de sorte que la fraude est caractérisée et qu’une pénalité financière peut lui être appliquée ;

— selon les dispositions de l’article L. 114-17 du code de la sécurité sociale, la pénalité peut être prononcée, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée, et le montant de la pénalité est aggravé en cas de fraude ;

— en application des dispositions de l’article L. 123-2 du code des relations entre le public et l’administration, est de mauvaise foi toute personne ayant délibérément méconnu une règle applicable à sa situation, la preuve de la mauvaise foi et de la fraude incombant à l’administration en cas de contestation, de sorte que la présomption de bonne foi cède devant la preuve de la fraude ;

— la fraude est caractérisée dans la mesure où M. [I] a sciemment exercé des activités rémunérées pendant qu’il était en arrêt de travail indemnisé, et la bonne foi ne peut en conséquence plus être invoquée pour échapper à la pénalité ;

— selon les dispositions de l’article L. 256-4 du code de la sécurité sociale, à l’exception des cotisations et des majorations de retard, les créances des caisses nées de l’application de la législation de sécurité sociale peuvent être réduites en cas de précarité de la situation du débiteur par décision motivée par la caisse, sauf en cas de manœuvre frauduleuse ou de fausse déclaration ;

— la Cour de cassation a reconnu au juge judiciaire le pouvoir d’apprécier si la situation de précarité du débiteur justifie une remise totale ou partielle de la dette au sens de l’article L. 256-4 précité ;

— en application des dispositions de l’article L. 114-17 du code de la sécurité sociale, il appartient au juge du contentieux de la sécurité sociale saisi d’un recours formé contre la pénalité prononcée dans les conditions qu’il précise de vérifier la matérialité, la qualification et la gravité des faits reprochés à la personne concernée ainsi que l’adéquation du montant de la pénalité à l’importance de l’infraction commise par cette dernière ;

— les sommes prises en compte pour le calcul des pénalités sont les sommes indûment présentées au remboursement ou indûment prises en charge par un organisme d’assurance maladie ;

— elle a respecté le principe posé par le code de la sécurité sociale et la jurisprudence de proportionnalité du montant de la pénalité à l’importance de l’infraction ;

— M. [I] a sciemment exercé des activités rémunérées pendant qu’il était en arrêt de travail indemnisé, ces faits étant qualifiés de fraude ;

— conformément aux dispositions de l’article L. 256-4 du code de la sécurité sociale, il n’est pas possible de réduire sa créance ;

— elle n’est pas opposée à mettre en place un paiement échelonné afin d’aménager le paiement de la dette de M. [I] pour la rendre compatible avec la situation de celui-ci.

MOTIFS DE LA DÉCISION

Sur la pénalité financière

L’article L. 323-6 du code de la sécurité sociale dispose que le service de l’indemnité journalière est subordonné à l’obligation de s’abstenir de toute activité non autorisée et qu’en cas d’inobservation volontaire de ces obligations, le bénéficiaire restitue à la caisse les indemnités correspondantes. Si l’activité exercée a donné lieu à des revenus d’activité, il peut être prononcé une sanction financière dans les conditions prévues à l’articles L. 114-17-1.

Il résulte de l’article L. 114-17-1 du code de la sécurité sociale que les bénéficiaires de régimes obligatoires des assurances maladie, maternité, invalidité, décès, accidents du travail et maladies professionnelles peuvent faire l’objet d’une pénalité prononcée par le directeur de la caisse en cas d’inobservation des règles du code de la sécurité sociale ayant abouti au versement indu d’une prestation en nature ou en espèces par l’organisme local d’assurance maladie, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée, le montant de la pénalité étant fixé en fonction de la gravité des faits reprochés.

Aux termes de l’article R. 147-11 du code de la sécurité sociale, sont qualifiés de fraude, pour l’application de l’article L.114-17-1, les faits commis dans le but d’obtenir ou de faire obtenir un avantage ou le bénéfice d’une prestation injustifiée au préjudice d’un organisme d’assurance maladie, d’une caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles ou, s’agissant de la protection complémentaire en matière de santé, de l’aide médicale de l’Etat, d’un organisme mentionné à l’article L.861-4 ou de l’Etat, lorsqu’aura été notamment constaté le fait d’avoir exercé, sans autorisation médicale, une activité ayant donné lieu à rémunération, revenus professionnels ou gains, pendant une période d’arrêt de travail indemnisée au titre des assurances maladie, maternité ou accident du travail et maladie professionnelle.

Par ailleurs, il est de droit constant que la fraude est exclusive de la bonne foi de telle sorte que l’assuré qui a exercé, sans autorisation médicale, une activité ayant donné lieu à rémunération, revenus professionnels ou gains, pendant une période d’arrêt de travail indemnisée au titre des assurances maladie, maternité ou accident du travail et maladie professionnelle ne peut arguer de sa bonne foi.

En l’espèce, M. [I] a bénéficié d’indemnités journalières au titre de plusieurs périodes s’étendant du 13 juillet 2017 au 4 décembre 2019 en raison d’arrêts de travail pris en charge au titre de la législation sur les risques professionnels.

Lors de son contrôle, la caisse a constaté que M. [I] avait réalisé des prestations photographiques et avait exercé son mandat d’élu pendant les périodes où il bénéficiait d’arrêts de travail indemnisés.

Si le requérant, qui ne conteste pas avoir exercé une activité ayant donné lieu à la perception de revenus d’activité pendant ses arrêts de travail, fait valoir qu’il n’avait pas d’intention de nuire et qu’il n’avait pas agi par appât du gain, il n’en demeure pas moins que l’exercice d’une telle activité constitue une fraude conformément aux dispositions de l’article R. 147-11 précité, ce qui justifie le principe de l’application d’une pénalité financière.

Sur le montant de la pénalité financière

Il appartient au tribunal de contrôler l’adéquation de la sanction à l’importance de l’infraction commise par l’assuré dans les limites fixées par les dispositions instituant la pénalité (Cass. Civ. 2e, 11 oct. 2018, n° 17-26.181).

Pour ce faire, l’article L. 114-17 précité indique que le montant de la pénalité est fixé en fonction de la gravité des faits, dans la limite de quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale (ci-après PMSS). Tout fait ayant donné lieu à une sanction devenue définitive en application de cet article peut constituer le premier terme de récidive d’un nouveau manquement sanctionné par celui-ci. Cette limite est doublée en cas de récidive dans un délai fixé par voie réglementaire.

Le montant de la pénalité financière ne peut être inférieur au 10ème du PMSS.

Selon l’arrêté du 5 décembre 2016 portant fixation du plafond de la sécurité sociale pour 2017, le montant mensuel du PMSS était de 3 269 euros à la date du 1er janvier 2017, ce qui porte le minimum de la pénalité encourue à 326,90 euros, et son maximum à 13 076 euros en application de l’article L. 114-17 précité.

En l’espèce, M. [I] produit aux débats une attestation en date du 28 octobre 2020 de son médecin traitant, le Dr [M], lequel indique : « Au vu de son état de santé et des épreuves personnelles qu’il traversait durant cette période, la poursuite de ses activités extra professionnelles était justifiée médicalement.

Je l’ai donc fortement incité à poursuivre, notamment, l’exercice de son mandat électif.

J’ignorais toutefois qu’il convenait de l’indiquer expressément sur l’arrêt de travail que je lui ai remis.

La CPAM ne m’a jamais informé de cette obligation ».

Si cette attestation, établie postérieurement aux arrêts de travail en cause, ne peut suffire à justifier de l’exercice d’une activité rémunérée pendant lesdits arrêts, force est de constater que les conseils qui ont été donnés au requérant par son médecin traitant afin qu’il poursuive l’exercice de ses activités extra-professionnelles tend à relativiser la gravité des faits commis par celui-ci, de sorte que la pénalité de 6 000 euros fixée par la caisse apparaît disproportionnée, et qu’il est justifié de fixer le montant de celle-ci à la somme de 326,90 euros.

En conséquence, M. [I] sera condamné à payer la CPAM la somme de 326,90 euros au titre de la pénalité financière.

Sur les dépens

Aux termes de l’article 696 du code de procédure civile, la partie perdante est condamnée aux dépens, à moins que le juge, par décision motivée, n’en mette la totalité ou une fraction à la charge d’une autre partie.

M. [I], qui succombe en ses demandes, sera condamné au paiement des dépens d’instance.

PAR CES MOTIFS,

Le tribunal, statuant en premier ressort par jugement contradictoire, et mis à disposition au greffe,

DÉBOUTE M. [Z] [I] de sa demande d’annulation de la pénalité financière ;

CONDAMNE M. [Z] [I] à payer à la caisse primaire d’assurance maladie de la Côte d’Opale une pénalité financière de 326,90 euros ;

CONDAMNE M. [Z] [I] au paiement des dépens d’instance.

LA GREFFIERE LA PRESIDENTE