AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

TRIBUNAL JUDICIAIRE DE NANTES

POLE SOCIAL

Jugement du 12 Décembre 2025

N° RG 22/00146 – N° Portalis DBYS-W-B7G-LRUX

Code affaire : 88D

COMPOSITION DU TRIBUNAL lors des débats et du délibéré :

Présidente : Dominique RICHARD

Assesseur : Candice CHANSON

Assesseur : Catherine VIVIER

Greffière : Julie SOHIER

DEBATS

Le tribunal judiciaire de Nantes, pôle social, réuni en audience publique au palais de justice à Nantes le 04 Novembre 2025.

JUGEMENT

Prononcé par Dominique RICHARD, par mise à disposition au Greffe le 12 Décembre 2025.

Demanderesse :

Madame [N] [U]-[Z]

[Adresse 1]

[Localité 2]

Représentée par Maître Pauline LAMY, avocate au barreau de NANTES, substituant Maître Baptiste CANONVILLE, avocat au même barreau

Défenderesse :

CAISSE PRIMAIRE D’ASSURANCE MALADIE DE LOIRE-ATLANTIQUE

Service contentieux

[Adresse 4]

[Localité 3]

Représentée lors de l’audience par Madame Rachel BRUGIER, audiencière munie à cet effet d’un pouvoir spécial

La Présidente et les assesseurs, après avoir entendu le QUATRE NOVEMBRE DEUX MIL VINGT CINQ les parties présentes, en leurs observations, les ont avisées, de la date à laquelle le jugement serait prononcé, ont délibéré conformément à la loi et ont statué le DOUZE DECEMBRE DEUX MIL VINGT CINQ, dans les termes suivants :

EXPOSÉ DU LITIGE

Madame [N] [U]-[Z], chirurgien-dentiste, a perçu de la CAISSE PRIMAIRE D’ASSURANCE MALADIE (ci-après « CPAM ») de Loire-Atlantique la somme de 5790 €, au titre du dispositif d’indemnisation pour perte d’activité (DIPA) versé par l’État aux professionnels de santé sur la période du 16 mars 2020 au 30 juin 2020 liée à l’épidémie du Covid-19.

Le 15 septembre 2021, la CPAM de Loire-Atlantique lui a notifié un indu d’un montant de 3506 €.

Contestant cette décision, Madame [U]-[Z] a saisi la commission de recours amiable (CRA) le 9 octobre 2021.

En l’absence de décision rendue dans les délais impartis, elle a saisi la présente juridiction par courrier recommandé expédié le 20 janvier 2022.

Les parties ont été convoquées devant le pôle social et l’affaire a été retenue à l’audience du 4 novembre 2025 au cours de laquelle, à défaut de conciliation, chacune d’elles a fait valoir ses prétentions.

Madame [U]-[Z] demande au tribunal de :

• Dire qu’elle est recevable et bien fondée en ses demandes,

A titre principal

• Ordonner l’annulation de la notification adressée le 9 octobre 2021 par la CPAM et de la décision de la commission de recours amiable du 1er mars 2020 rejetant son recours et maintenant de ce fait l’indû à hauteur de 3506 euros,

• La décharger par conséquent de toutes les sommes dont la CPAM entend obtenir le remboursement,

A titre subsidiaire

• Constater l’erreur de la CPAM quant au montant à retenir au titre des honoraires tirés de l’entente directe du fait de la prise en compte d’un montant globalisé,

• Ordonner l’annulation de la notification adressée le 9 octobre 2021 par la CPAM et de la décision de la commission de recours amiable du 1er mars 2020 rejetant son recours et maintenant de ce fait l’indû à hauteur de 3506 euros,

• La décharger par conséquent de toutes les sommes dont la CPAM entend obtenir le remboursement

A titre infiniment subsidiaire

• Constater que le montant définitif de l’aide à laquelle elle avait droit au regard du dispositif instauré par l’ordonnance du 2 mai 2020 s’élève en réalité à la somme totale de 2384,50 euros,

• Infirmer par conséquent la décision de la commission de recours amiable du 1er mars 2020 rejetant son recours et maintenant l’indû à hauteur de 3506 euros,

• Limiter par conséquent le montant à revenir à la CPAM au titre de l’indû perçu par elle à la somme de 3405,50 euros,

En tout état de cause

• Condamner la CPAM à lui payer la somme de 3500 € au titre de l’article 700 du Code de procédure civile,

• Rejeter le surplus des demandes de la CPAM.

La CPAM de Loire-Atlantique demande au tribunal de :

• Confirmer le bienfondé de l’indu de 3506 euros notifié le 9 septembre 2021 ;

• Condamner Madame [U]-[Z] au remboursement de la somme de 3506 euros,

• Débouter Madame [U]-[Z] de l’intégralité de ses demandes

• Condamner la partie adverse aux entiers dépens.

Pour un exposé complet des moyens et prétentions des parties, il est expressément renvoyé aux conclusions de Madame [U]-[Z] reçues le 31 octobre 2025, aux conclusions de la CPAM de Loire-Atlantique reçues le14 janvier 2025 et à la note d’audience en application de l’article 455 du Code de procédure civile.

La décision a été mise en délibéré au 12 décembre 2025.

MOTIVATION DE LA DÉCISION

Sur l’illégalité du décret n°2020-1807 du 30 décembre 2020

L’ordonnance n° 2020-505 du 2 mai 2020 instituant une aide aux acteurs de santé conventionnés dont l’activité est particulièrement affectée par l’épidémie de covid-19 dispose :

« Article 1 :

La Caisse nationale de l’assurance maladie gère un fonds d’aide aux professionnels de santé conventionnés dont l’activité est particulièrement affectée par l’épidémie de covid-19. L’aide vise, afin de garantir le bon fonctionnement du système de soins, à préserver la viabilité de ces professionnels en leur permettant de couvrir leurs charges malgré la baisse de leur activité au cours de la période allant du 12 mars 2020 jusqu’à une date fixée par décret et au plus tard le 31 décembre 2020. (…).

Article 2 :

L’aide tient compte du niveau moyen des charges fixes de la profession, en fonction, le cas échéant, de la spécialité médicale et des conditions d’exercice et du niveau de la baisse des revenus d’activité du demandeur financés par l’assurance maladie.

Il est également tenu compte :

— des indemnités journalières versées au demandeur par les régimes de sécurité sociale depuis le 12 mars 2020 ;

— des allocations d’activité partielle perçues depuis la même date pour ses salariés en application des dispositions de l’article L 5122-1 du code du travail

— des aides versées par le fonds de solidarité prévu par l’ordonnance du 25 mars 2020 susvisée.

Le montant total de l’aide perçue par un professionnel de santé, un centre de santé ou un prestataire mentionné à l’article 1er ne peut excéder 800 000 euros.

Article 3 :

L’aide peut faire l’objet d’acomptes.

La Caisse nationale de l’assurance maladie arrête le montant définitif de l’aide au vu de la baisse des revenus d’activité effectivement subie par le demandeur et procède, s’il y a lieu, au versement du solde ou à la récupération du trop-perçu selon la procédure prévue à l’article L 133-4 du code de la sécurité sociale au plus tard le 1er décembre 2022.

Pour le calcul du montant définitif de l’aide, les organismes servant les prestations mentionnées à l’article 2 communiquent à la caisse, sur sa demande, les montants qu’ils ont versés à ce titre aux professionnels ayant demandé l’aide instituée par la présente ordonnance.

Article 4 :

Le fonds d’aide aux professionnels de santé conventionnés dont l’activité est particulièrement affectée par l’épidémie de covid-19 est financé par une participation des régimes obligatoires d’assurance maladie dont le montant est fixé par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget.

Les mutuelles et unions régies par le code de la mutualité, les institutions de prévoyance régies par le livre IX du code de la sécurité sociale et les entreprises régies par le code des assurances peuvent contribuer au financement du fonds. Le montant et les modalités de cette contribution sont définis dans le cadre d’une convention conclue entre la Caisse nationale de l’assurance maladie et les organismes volontaires.

Article 5 :

Les modalités d’application de la présente ordonnance sont déterminées par décret. »

Le décret n° 2020-1807 du 30 décembre 2020 relatif à la mise en œuvre de l’aide aux acteurs de santé dont l’activité est particulièrement affectée par l’épidémie de covid-19 dispose :

« Article 1 :

L’aide aux acteurs de santé instituée par l’ordonnance du 2 mai 2020 susvisée permet de couvrir les charges fixes des professionnels de santé comme suit :

1° Pour la période du 16 mars 2020 au 30 juin 2020 pour les professionnels de santé, les centres de santé et les prestataires visés à l’article 1er de l’ordonnance du 2 mai 2020 susvisée ;

2° Pour la période du 15 octobre 2020 au 31 décembre 2020 pour les médecins exerçant leur activité en établissement de santé et ayant subi une baisse d’activité due aux déprogrammations de soins non urgents visés à l’article 1er bis de la même ordonnance.

Le montant de l’aide et les charges fixes mentionnés au premier alinéa sont déterminées selon les modalités prévues à l’article 2 du présent décret.

Article 2

I. – Le montant de l’aide est déterminé selon la formule suivante :

Montant de l’aide = (H2019 – H2020) × Tf – A

1° La valeur de H2019 correspond au montant total des honoraires sans dépassement perçus en 2019 par le professionnel de santé réduit à due proportion de la période mentionnée au 1° de l’article 1er et, le cas échéant, de manière distincte pour celle mentionnée au 2° du même article.

Pour les professionnels ayant débuté leur activité entre le 1er janvier et le 31 mars 2019, la valeur H2019 est calculée en prenant en compte les honoraires perçus en 2019 complétés des premières semaines d’activité réalisées en 2020 nécessaires pour obtenir une période de douze mois consécutifs. Le montant ainsi obtenu est proratisé à due proportion de la période mentionnée au 1° de l’article 1er et, le cas échéant, de manière distincte pour celle mentionnée au 2° du même article.

Pour les professionnels ayant débuté leur activité entre le 1er avril 2019 et le 1er mars 2020, la valeur H2019 est calculée en prenant en compte les honoraires perçus durant cette période réduit à due proportion de la période mentionnée au 1° de l’article 1er et, le cas échéant, de manière distincte pour celle mentionnée au 2° du même article ;

2° La valeur H2020 correspond au montant total des honoraires sans dépassement facturés ou à facturer par le professionnel de santé durant la période de l’aide mentionnée au 1° de l’article 1er et, le cas échéant, de manière distincte pour celle mentionnée au 2° du même article.

Pour les professionnels mentionnés à l’article 1er bis de l’ordonnance du 2 mai 2020 susvisée, les rémunérations perçues ou à percevoir liées aux réquisitions, aux activités de renforts dans un service de réanimation, en établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes ou en établissements sociaux et médico-sociaux ne sont pas prises en compte dans la valeur H2020 ;

3° La valeur Tf correspond au taux de charges fixes moyen déterminé en fonction des charges fixes moyennes constatées pour chaque profession de santé et, le cas échéant, par spécialité médicale et secteur d’exercice.

Le cas échéant, la valeur de Tf est augmentée d’une majoration destinée à prendre en compte, au titre des charges de l’année 2020, les dépenses liées aux équipements supplémentaires de protection liées à l’épidémie de covid-19. A cette fin, le taux de charge moyen est ajusté en fonction du niveau moyen d’activité du professionnel de santé durant la période couverte par l’aide selon trois catégories. Ce niveau d’activité moyen est défini comme le rapport de H2019 sur H2020 ; la valeur de Tf varie selon que ce rapport est inférieur à 30 %, égal ou supérieur à 30 % et inférieur à 60 % ou enfin supérieur ou égal à 60 %.

Les taux de charges fixes (Tf) ainsi obtenus sont égaux aux valeurs déterminées en annexe du présent décret.(…)

4° La valeur A correspond au total des indemnités, des allocations et des aides mentionnées à l’article 2 de l’ordonnance du 2 mai 2020 susvisée, perçues ou à percevoir au titre de la période mentionnée au 1° de l’article 1er et, le cas échéant, de manière distincte pour celle mentionnée au 2° du même article.

II. – Par dérogation aux dispositions du I, pour les chirurgiens-dentistes, les montants des honoraires à déclarer sont majorés des honoraires tirés de l’entente directe tels que définis dans leur convention dans la limite de 8 650 euros par mois à due proportion de la période mentionnée au 1° de l’article 1er du présent décret.(…). »

L’article L.221-4 du Code des relations entre le public et l’administration dispose que :

« Sauf s’il en est disposé autrement par la loi, une nouvelle réglementation ne s’applique pas aux situations juridiques définitivement constituées avant son entrée en vigueur ou aux contrats formés avant cette date. »

Madame [U]-[Z] invoque l’illégalité du décret n° 2020-1807 du 30 décembre 2020 au motif que l’indu notifié par la CPAM de Loire-Atlantique résulte des calculs réalisés sur les bases fixées par le décret n° 2020-1807 du 30 novembre 2020, publié postérieurement aux aides qui lui ont été versées, alors qu’en application du principe de non-rétroactivité des actes administratifs aucune régularisation ne devrait intervenir et soutient que la régularisation effectuée par la CAM est irrégulière et infondée.

La CPAM de Loire-Atlantique, oppose, d’une part, que l’article L.221-4 du Code des relations entre le public et l’administration susvisé ne prévoit la non-rétroactivité que pour les « situations juridiques définitivement constituées », et qu’en l’espèce, les professionnels de santé ayant bénéficié du dispositif d’aide institué par l’ordonnance n°2020-505 du 2 mai 2020 ne sauraient être regardés comme se trouvant dans une situation définitivement constituée au 31 décembre 2020, date d’entrée en vigueur du décret litigieux.

D’autre part, elle fait valoir que la formule de calcul mentionnée dans le décret n°2020-1807 du 30 décembre 2020 applicable aux chirurgiens-dentistes est strictement identique à celle annoncée lors de l’ouverture du téléservice le 30 avril 2020.

Enfin, elle explique que l’indu notifié à Madame [U]-[Z] résulte de la différence entre les données d’activité déclarées lors de la demande initiale et les données stabilisées et définitives connues par l’assurance maladie à la fin de l’exercice et par un rattrapage d’activité sur la fin de la période, dès lors que les avances ont été calculées mois par mois tandis que le calcul définitif a porté sur l’ensemble de la période du 16 mars 2020 au 30 juin 2020.

En l’espèce, il n’est pas contesté que le principe de non-rétroactivité s’applique aux situations juridiques définitives, sauf lorsqu’une loi en dispose autrement.

Or, le DIPA versé aux professionnels de santé résulte de l’ordonnance n° 2020-505 du 2 mai 2020 dont l’article 5 prévoyait expressément que les modalités d’application seraient déterminées par décret, lequel serait nécessairement publié postérieurement à l’ordonnance.

Il ressort de ces constatations que la situation des professionnels de santé ne pouvait être considérée comme définitivement constituée avant la survenance dudit décret et qu’ainsi, le décret n°2020-1807 du 30 décembre 2020 vient seulement préciser les modalités pratiques d’application de l’ordonnance n°2020-505 du 2 mai 2020 sans emporter d’effet rétroactif.

Madame [U]-[Z] invoque l’atteinte au principe de confiance légitime dès lors que si l’ordonnance du 2 mai 2020 prévoyait un réajustement lors de la détermination du montant définitif pour tenir compte de l’actualisation, aucune remise en cause de l’assiette et du taux que représentent les charges des praticiens n’était annoncée de sorte que les praticiens bénéficiant de ce dispositif pouvaient légitimement s’attendre à conserver les sommes reçues. La CPAM produit sur ces points la décision du 26 juin 2024 du Conseil d’ Etat, saisi de l’appréciation de la légalité du décret, laquelle a rappelé que l’article 3 de l’ordonnance du 2 mai 2020 avait prévu que l’aide serait versée sous forme d’acomptes et spécifié que la CNAM, une fois le montant définitif de l’aide arrêté procéderait s’il y a lieu au versement du solde ou à la récupération du trop perçu au plus tard le 1er juillet 2021, qu’il s’ensuit que les acomptes d’aide versés avant l’intervention du décret du 30 décembre 2020 l’ont été à titre provisoire, ce que ne pouvaient ignorer les professionnels de santé en ayant bénéficié et a considéré que ce décret n’avait méconnu aucune espérance légitime de bénéficier d’une aide d’un montant supérieur.

Madame [U]-[Z] invoque également la rupture d’égalité entre les praticiens ayant ouvert leur cabinet et ceux étant demeurés fermés après le confinement.

Toutefois le principe d’égalité n’interdit pas au législateur de régler de façon différente des situations différentes des lors que la différence de traitement en résultant est en rapport direct avec l’objet de la disposition en question.

En l’espèce, il s’agissait d’aider les acteurs de santé conventionnés dont l’activité est particulièrement affectée par l’épidémie de covid-19 et de couvrir leurs charges fixes pour la période du 16 mars au 30 juin 2020.

Il n’est pas contesté que les professionnels ayant repris une activité et ceux ne l’ayant pas reprise se trouvent dans une situation différente.

Dès lors le décret précité n’entraine aucune rupture d’égalité.

Madame [U]-[Z] invoque enfin la contrariété avec l’ordonnance du 2 mai 2020 en ce qui concerne les modalités de calcul, le décret ne tenant pas compte des honoraires perçus mensuellement durant la période du 16 mars au 30 juin 2020 en comparaison avec le mois correspondant de l’année précédente mais se référant à une moyenne mensuelle du chiffre d’affaires de l’année précédente alors que l’ordonnance prévoyait que l’aide devait couvrir l’intégralité des charges.

Cependant, il ne ressort pas des dispositions de l’ordonnance que celle-ci prévoie une aide afin de couvrir l’intégralité des charges des professionnels de santé sans prise en compte de leurs capacités effectives d’acquitter eux-mêmes ces charges au moyen de leurs revenus effectifs. Dès lors le mode de calcul prévu par le décret n’apparait pas contraire à l’ordonnance.

La demande principale de Madame [U] -[Z] doit être rejetée.

Sur le montant à retenir au titre des honoraires tirés de l’entente directe

Madame [U]-[Z] soutient que la CPAM a pris en compte un montant globalisé et non mensualisé du plafond de 8650 euros des honoraires issus de l’entente directe alors qu’elle aurait dû les prendre en compte dans la limite de 8650 euros pour chacun des 3,5 mois concernés par le dispositif, ce qui a eu pour conséquence de gonfler artificiellement les honoraires réalisés en 2020 et partant de minorer l’aide à laquelle elle avait droit.

La CPAM de Loire-Atlantique soutient que l’article 1er du décret précité vise spécifiquement à couvrir la baisse des charges fixes des professionnels de santé pour la période du 16 mars au 30 juin 2020 de façon globale, sans qu’il y ait lieu de calculer séparément les baisses intervenues à l’intérieur de cette période et rappelle que le détail des éléments pris en compte pour le calcul de l’aide définitive au titre du DIPA figurait dans le téléservice mis à disposition de Madame [U]-[Z] et repris dans la décision de la CRA du 1er mars 2022.

L’article 2 paragraphe II du décret n°2020-1807 du 30 décembre 2020 prévoit une majoration des honoraires tirés de l’entente directe dans la limite de 8 650 euros par mois à due proportion de la période mentionnée au 1° de l’article 1er du présent décret.

Or, le paragraphe 1° de l’article 1er vise expressément la période du 16 mars 2020 au 30 juin 2020, si bien que la CPAM, qui a fait un calcul global sur l’ensemble de la période concernée sans distinction au mois le mois, a donc fait une exacte application des textes précités.

En effet, l’adjonction de la mention « à due proportion de la période » est non équivoque et permet d’en déduire que le décompte doit s’effectuer sur la globalité de la période et non mois par mois.

La demande subsidiaire de Madame [U]-[Z] doit être rejetée.

Sur le montant réel de l’indû

Madame [U]-[Z] considère qu’en appliquant la formule de calcul prévue, son indû s’élève à 3405,50 euros.

Toutefois compte tenu de l’erreur reconnue à l’audience dans ses conclusions en page 8 (4337 euros au lieu de 4437 pour le montant des allocations d’activité partielle et d’aides du fonds de solidarité), l’aide à laquelle Madame [U]-[Z] pouvait prétendre est, selon ses propres calculs, de 2284,50 euros et non de 2384,50 euros.

Il n’est pas discuté qu’elle a perçu 5790 euros de sorte que l’indû devrait être alors de 3505,50 euros.

La CPAM considère que l’indû est de 3506 euros soit 0,50 euros de plus.

Il ressort des calculs respectifs des parties que cette différence provient du montant retenu pour les honoraires 2019, que la CPAM a chiffrés à 44 457 euros alors que Madame [U] -[Z] les chiffrait à 44 459,81 euros.

Or si le montant des honoraires sans dépassement est de 89 180 euros, le calcul de 89 180/12 X 3,5 donne les 26 010,81 euros retenus par Madame [U]-[Z] et non les 26 008 euros retenus par la CPAM .

Dès lors l’indû est bien de 3505,50 euros.

Il sera par conséquent limité à cette somme.

Madame [U]-[Z] sera par conséquent condamnée à rembourser à la CPAM la somme de 3505,50 euros au titre de l’indu d’aide versée dans le cadre du DIPA.

Madame [U]-[Z] succombant la majeure partie de ses prétentions, elle devra supporter les entiers dépens de l’instance conformément aux dispositions de l’article 696 du Code de procédure civile.

Il n’ y a pas lieu pour ces raisons de faire application des dispositions de l’article 700 du Code de procédure civile .Sa demande à ce titre sera par conséquent rejetée.

PAR CES MOTIFS

Le tribunal statuant publiquement, par décision contradictoire rendue en dernier ressort par mise à disposition au greffe,

DÉBOUTE Madame [N] [U]-[Z] de ses demandes d’annulation de l’indû notifié le 9 octobre 2021 ;

CONDAMNE Madame [N] [U]-[Z] à rembourser à la CAISSE PRIMAIRE D’ASSURANCE MALADIE de Loire-Atlantique la somme de 3505,50 euros au titre de l’indu d’aide versée dans le cadre du dispositif d’indemnisation pour perte d’activité ;

CONDAMNE Madame [N] [U]-[Z] aux entiers dépens de l’instance ;

DÉBOUTE Madame [N] [U]-[Z] de sa demande au titre de l’article 700 du Code de procédure civile ;

RAPPELLE que conformément aux articles R.244-2 et R.142-15 du Code de la sécurité sociale, les parties disposent pour FORMER LEUR POURVOI EN CASSATION d’un délai de DEUX MOIS, à compter de la notification de la présente décision ;

AINSI JUGÉ ET PRONONCÉ par mise à disposition du jugement au greffe du tribunal le 12 décembre 2025, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 450 du Code de procédure civile, la minute étant signée par Dominique RICHARD, présidente, et par Julie SOHIER, greffière.

LA GREFFIÈRE LA PRÉSIDENTE