Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le syndicat CFDT Interco et M. B A ont demandé au tribunal administratif de La Réunion d’annuler la délibération du 18 décembre 2017 par laquelle le bureau communautaire de la communauté d’agglomération du Territoire de la Côte Ouest a adopté le règlement relatif à l’attribution du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) et la décision du 23 avril 2018 portant rejet de leur recours gracieux.

Par un jugement n° 1800573 du 11 juin 2020, le tribunal administratif de La Réunion a annulé la délibération du 18 décembre 2017 et la décision du 23 avril 2018.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 10 septembre 2020 et le 6 décembre 2021, la communauté d’agglomération du Territoire de la Côte Ouest, représentée par M^e Dugoujon, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 1800573 du 11 juin 2020 du tribunal administratif de La Réunion ;

2°) de rejeter la demande présentée par le syndicat CFDT Interco et M. B A devant le tribunal ;

3°) de mettre à la charge du syndicat CFDT Interco et de M. B A une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le complément indemnitaire annuel instauré par l’article 4 du décret du 20 mai 2014, dont la délibération en litige s’est inspirée, tient compte de l’engagement professionnel de l’agent et de sa manière de servir ; il a vocation à récompenser les agents faisant preuve d’assiduité et permet ainsi de lutter contre l’absentéisme ;

— les collectivités territoriales bénéficient du principe de libre administration consacré par la Constitution et qui s’applique y compris en matière indemnitaire ; l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 dispose que c’est l’assemblée délibérante de la collectivité qui fixe la nature, les conditions d’attribution et les taux moyens des régimes indemnitaires de l’Etat transposés dans le respect du principe de parité ;

— en outre, le régime indemnitaire des agents durant leurs absences n’est fixé ni par le statut général, ni par le statut de la fonction publique territoriale, ni par les nouvelles dispositions du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) ; dès lors rien ne lui impose de maintenir le versement d’indemnités à des agents durant leurs absences ;

— le régime juridique des primes et indemnités est en lien avec le service fait ; la jurisprudence administrative a reconnu l’absence de droit acquis au maintien de primes et d’indemnités, lesquelles sont liées à l’exercice des fonctions, durant un congé de maladie ;

— les agents exclus du complément indemnitaire annuel (CIA) en raison de leurs absences en vertu des dispositions de la délibération contestée n’ont pas pu, par définition, exercer leurs fonctions pendant suffisamment de temps pour permettre d’apprécier leur manière de servir ;

— la présence de l’agent sur son lieu de travail permet d’apprécier son engagement professionnel et son degré d’implication au sein de la collectivité ;

— indépendamment de tout aspect disciplinaire, le refus d’un agent de se soumettre à l’entretien professionnel est un indicateur de son comportement et de sa manière de servir ; en outre, le CIA se fonde largement sur les résultats de l’entretien professionnel annuel qui permet de noter l’assiduité et la ponctualité de l’agent ;

— c’est dès lors à tort que le tribunal administratif a annulé la délibération du 18 décembre 2017 au motif qu’elle était entachée de plusieurs erreurs manifestes d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er septembre 2021, le syndicat CFDT Interco et la section CFDT Interco du Territoire de la Côte Ouest, représentés par M^e Nativel, concluent au rejet de la requête de la communauté d’agglomération du « Territoire de la Cote Ouest » et à ce qu’il soit mis à sa charge la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— les moyens de la requête doivent être écartés comme infondés ;

— à titre subsidiaire, la délibération relative à l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) est illégale au regard des moyens soulevés en première instance repris en appel.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

— le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ;

— le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me C D,

— les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public,

— et les observations de M^e Dugoujon, représentant la communauté d’agglomération du Territoire de la Côte Ouest.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 18 décembre 2017, le bureau communautaire de la communauté d’agglomération du Territoire de la Côte Ouest (CATCO) a, en application de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, défini, pour ses agents, un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) en s’inspirant de celui institué, pour les agents de l’Etat, par le décret du 20 mai 2014 portant création de ce régime. A cette fin, un règlement indemnitaire, dont l’entrée en vigueur a été fixée au 1er janvier 2018, a été approuvé par la délibération du 18 décembre 2017. A la demande du syndicat CFDT Interco et de M. A, agent de la CATCO, le tribunal administratif de La Réunion, par un jugement du 11 juin 2020, a annulé la délibération du 18 décembre 2017. La CATCO relève appel de ce jugement.

Sur la recevabilité de l’intervention de la section CFDT Interco du Territoire de la Côte Ouest :

2. Un mémoire en défense a été produit devant la cour par le syndicat CFDT Interco et la section CFDT Interco du Territoire de la Côte Ouest. Si la section CFDT Interco du Territoire de la Côte Ouest, qui n’était pas partie en première instance, doit être regardée comme intervenant au soutien des conclusions tendant au rejet de l’appel, elle n’a cependant pas présenté de mémoire distinct comme l’exigent les dispositions de l’article R. 632-1 du code de justice administrative. Dès lors, son intervention n’est pas recevable.

Sur le bien-fondé du jugement :

3. Aux termes de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : « Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’Etat. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d’exercice des fonctions et de l’engagement professionnel des agents. Lorsque les services de l’Etat servant de référence bénéficient d’une indemnité servie en deux parts, l’organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts et en fixe les critères, sans que la somme des deux parts dépasse le plafond global des primes octroyées aux agents de l’Etat. ». Aux termes de l’article 1er du décret du 6 septembre 1991 pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 : « Le régime indemnitaire fixé par () les conseils d’administration des établissements publics locaux pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l’Etat exerçant des fonctions équivalentes. () ». Aux termes de l’article 2 du même décret : « L’assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d’administration de l’établissement fixe, dans les limites prévues à l’article 1er, la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements () ».

4. Il résulte des dispositions précitées de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984, qui permettent à une collectivité locale de mettre en place pour ses agents le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) institué par le décret du 20 mai 2014, qu’il revient à l’assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale de fixer elle-même la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité, sans que le régime ainsi institué puisse être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l’Etat d’un grade et d’un corps équivalents au grade et au cadre d’emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité soit tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l’Etat.

5. Il découle également des dispositions de l’article 88 de la loi du 11 janvier 1984 que les collectivités territoriales, qui souhaitent mettre en œuvre un régime indemnitaire lié aux fonctions lorsque les services de l’Etat servant de référence bénéficient d’une indemnité servie en deux parts, doivent le faire décomposant aussi l’indemnité en deux parts. Dans ce cas, la première de ces parts tient compte des conditions d’exercice des fonctions et la seconde de l’engagement professionnel des agents. Les collectivités territoriales qui décident de mettre en place un tel régime demeurent libres de fixer les plafonds applicables à chacune des parts, sous la réserve, compte tenu du principe de parité rappelé ci-dessus, que leur somme ne dépasse pas le plafond global des primes accordées aux agents de l’Etat servant de référence, et de déterminer les critères d’attribution des primes correspondant à chacune de ces parts.

6. Par la délibération en litige du 18 décembre 2017, la CATCO a institué, pour ses agents, une indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise ainsi qu’un complément indemnitaire annuel à compter du 1er janvier 2018.

7. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a annulé les points 3.2.2.2 et 3.2.3 du règlement indemnitaire, approuvé par la délibération du 18 décembre 2017, relatifs à certaines modalités d’attribution du complément indemnitaire annuel.

8. Le complément indemnitaire annuel est une indemnité liée à l’engagement professionnel et à la manière de servir, lesquels sont appréciés à partir de l’entretien professionnel et de l’assiduité de l’agent. A ce titre, la délibération contestée a prévu que le complément indemnitaire annuel comporterait une part « entretien professionnel » à hauteur de 60 % de son montant et une part « assiduité de l’agent » à hauteur de 40 %.

9. Le principe de non-discrimination, invoqué par les requérants devant les premiers juges, implique que le pouvoir de modulation d’une indemnité dont dispose l’administration doive s’exercer conformément à l’objectif poursuivi par le texte ayant institué cette indemnité et ne puisse être fondé que sur des différences dans les conditions d’exercice des fonctions. Celle-ci est susceptible de justifier une différence de traitement sous la réserve qu’elle ne soit pas manifestement disproportionnée par rapport à la différence de situation qui la justifie.

10. En premier lieu, le point 3.2.2.2 du règlement indemnitaire approuvé par la délibération en litige prévoit que la part « entretien professionnel » du complément indemnitaire annuel ne serait pas versée aux agents absents pendant plus de six mois au cours de l’année de référence. Ce même règlement prévoit, en son point 3.2.3, que la part « assiduité » du complément indemnitaire annuel ne serait pas non plus versée aux agents absents plus de six mois au cours de l’année, et absents « au-delà de trente jours calendaires annuels d’absence cumulés » pour ceux ayant bénéficié de congé de maladie ordinaire, de congé de maladie professionnelle, accident de service ou accident de travail, congé de longue maladie, congé de longue durée ou congé de grave maladie.

11. Le complément indemnitaire annuel est une indemnité liée à l’exercice effectif des fonctions qui est attribuée en tenant compte de l’engagement professionnel et de la manière de servir des agents. Il a donc vocation à être attribué aux agents qui ont effectivement exercé leurs fonctions pendant un temps suffisant au cours de l’année de référence, pour que l’autorité hiérarchique soit à même d’apprécier leur engagement et leur manière de servir. Il s’ensuit qu’en prévoyant la suppression de la part « entretien professionnel » du complément indemnitaire annuel aux agents absents pendant plus de six mois au cours de l’année de référence, et la suppression de la part « assiduité » de cette indemnité pour les agents absents plus de six mois et absents « au-delà de trente jours calendaires annuels d’absence cumulés » en raison de certains congés de maladie, la délibération en litige du 18 décembre 2017 n’a pas introduit une différence de traitement manifestement disproportionnée par rapport aux différences de situations existantes. Par suite, l’appelante est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a considéré que les points 3.2.2.2 et 3.2.3 du règlement indemnitaire étaient, en tant qu’ils prévoyaient la suppression du complément indemnitaire annuel dans les conditions rappelées ci-dessus, entachés d’erreur manifeste d’appréciation.

12. En second lieu, le point 3.2.2.2 du règlement indemnitaire prévoit la suppression de la part « entretien professionnel » du complément indemnitaire annuel aux agents qui auront refusé de se soumettre à l’entretien professionnel annuel. Par lui-même, un tel comportement de refus ne permet pas de préjuger de l’engagement professionnel et de la manière de servir dont l’agent a fait preuve tout au long de l’année de référence. S’il révèle, en revanche, une attitude d’insubordination de l’agent, l’administration conserve la possibilité de sanctionner celui-ci en mettant en œuvre une procédure disciplinaire mais ne saurait pour autant conférer au régime indemnitaire une coloration disciplinaire. Dans ces conditions, la CATCO n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a considéré que le point 3.2.2.2 en cause était illégal pour avoir prévu la suppression de la part « entretien professionnel » du complément indemnitaire annuel aux agents qui auront refusé de se rendre à l’entretien d’évaluation.

13. Eu égard à sa nature et à sa portée limitée, le vice qui affecte le point 3.2.2.2 du règlement indemnitaire présente un caractère divisible et ne saurait, en conséquence, entacher d’illégalité la totalité de la délibération du 18 décembre 2017 et du règlement qu’elle approuve.

14. Il y a lieu pour la cour, dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner si les autres moyens soulevés par le syndicat CFDT Interco et M. A en première instance justifient l’annulation totale de la délibération en litige.

Sur les autres moyens soulevés en première instance :

En ce qui concerne la procédure suivie :

15. Il ressort des pièces du dossier qu’à l’issue d’un processus de consultation mené avec les représentants du personnel, ce dont témoignent des réunions de travail organisées les 28 septembre et 27 octobre 2017, le comité technique paritaire s’est réuni le 18 décembre 2017 pour rendre un avis sur le projet de RIFSEEP, conformément à l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984. Par suite, le syndicat CFDT Interco et M. A ne sont pas fondés à soutenir que la délibération en litige a été prise au terme d’une procédure irrégulière.

En ce qui concerne la définition des groupes de fonctions :

16. Le point 2.2 du règlement indemnitaire répartit les agents de la CATCO selon trois filières, « administrative », « technique » et « animation ». Au sein de chacune de ces filières, la délibération du 18 décembre 2017 a réparti les postes, que chaque cadre d’emploi donne vocation à occuper, en groupes de fonctions et défini, pour chacun de ces groupes, un régime indemnitaire propre. Parmi les fonctions exercées, ont été distinguées entre autres, pour la filière administrative, la « direction générale », les « fonctions d’encadrement », les « chargés de mission » les « autres fonctions » ou « les fonctions nécessitant une compétence spécifique » ; pour la filière technique, les « fonctions nécessitant une compétence spécifique » ou les « fonctions d’exécution » ; pour la filière animation, les « fonctions d’encadrement », les « chargés de mission ou de dossiers », les « fonctions nécessitant une compétence spécifique », les « fonctions d’exécution » ou les « autres fonctions ». La définition retenue pour les groupes de fonctions, au sein d’un cadre d’emploi et d’une filière préalablement identifiés, est suffisamment précise contrairement à ce que soutiennent le syndicat CFDT Interco et M. A. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que la répartition ainsi effectuée, par nature de fonctions, serait entachée d’erreur manifeste d’appréciation.

En ce qui concerne l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise :

17. L’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise instituée par la délibération du 18 décembre 2017 est destinée à valoriser l’exercice des fonctions compte tenu de la nature du poste occupé par l’agent et de son expérience professionnelle. C’est pourquoi la délibération a prévu que l’attribution de cette indemnité tiendrait compte des critères professionnels suivants : exercices de fonctions d’encadrement (stratégique, opérationnelle et de proximité) ; niveau de technicité requis pour la mobilisation de compétences spécifiques ; expérience professionnelle, entendue comme l’expérience acquise par l’agent tout au long de son parcours professionnel et sa capacité à exploiter cet acquis ; conditions particulières d’exercice des fonctions (déplacements fréquents, gestion des conflits avec le public, port de charges lourdes, assermentation, risque pénal, horaires irréguliers ou décalés). Ainsi, les critères d’attribution de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise tiennent compte des conditions d’exercice des fonctions et des sujétions auxquelles les agents peuvent être soumis. Ils ont été définis avec une précision suffisante pour permettre le versement de cette indemnité en cohérence avec l’objectif que poursuit la CATCO en instituant celle-ci dans le cadre du RIFSEEP.

18. Par ailleurs, le point 2.1.2 du règlement approuvé par la délibération en litige prévoit que l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise comporte une part « liée à la fonction » à hauteur de 70 % de son montant (dont 70 % de cette part tient compte de la fonction exercée et 30 % du grade détenu) et une part « liée aux sujétions et à l’expertise » (dont 60 % de cette part tient compte de l’encadrement, 20 % de la technicité et de l’expérience professionnelle et 20 % de conditions particulières). La prise en compte du grade à hauteur de 30 % ne méconnaît pas le principe de l’attribution de l’indemnité en considération des fonctions, dès lors que le grade donne vocation à occuper certains emplois. Par ailleurs, dès lors que l’article 2 du décret du 20 mai 2014, dont la délibération en litige a entendu s’inspirer, précise que les fonctions d’encadrement font partie des critères professionnels pris en compte pour déterminer les groupes de fonctions et le montant de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise, la CATCO, en décidant de favoriser les fonctions d’encadrement qu’elle a rattachées dans ce but à des groupes de fonctions valorisés au plan indemnitaire, n’a méconnu aucune règle ni aucun principe. Elle n’a pas non plus commis d’erreur manifeste d’appréciation en fixant le montant maximum annuel de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise des agents encadrants.

En ce qui concerne le complément indemnitaire annuel :

19. Ainsi qu’il a été dit précédemment, la délibération en litige prévoit que le complément indemnitaire annuel est attribué en fonction de l’engagement professionnel et de la manière de servir de l’agent. L’article 3.1.1 du règlement prévoit que cette indemnité comporte une part « entretien professionnel » à hauteur de 60 % de son montant et une part « assiduité de l’agent » à hauteur de 40 %. S’agissant de la part « entretien professionnel », le point 3.2.2.1 du règlement précise les modalités d’appréciation du travail de l’agent, à savoir « supérieur aux attentes et objectifs » (100 % de la part CIA relative à l’entretien professionnel), « conforme aux attentes et objectifs » (85 %), « moyennement conforme » (60%), « à améliorer » (25%) et « non conforme » (0%). Ainsi, la CATCO a conçu l’entretien professionnel annuel comme un outil permettant d’apprécier l’engagement professionnel et la manière de servir de l’agent en vue de fixer la part concernée du montant de complément indemnitaire annuel. Elle n’a, ce faisant, commis aucune illégalité.

En ce qui concerne le plafond des indemnités :

20. En vertu du principe de parité, les dispositions précitées de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 font obligation à l’assemblée délibérante de ne pas dépasser le plafond global des primes octroyées aux agents de l’Etat. Cependant, ces mêmes dispositions n’imposent pas à la collectivité de mentionner, dans la délibération instituant le RIFSEEP, le plafond global, fixé par arrêtés ministériels, des primes octroyées aux agents de l’Etat. Par suite, le syndicat CFDT Interco et M. A ne sont pas fondés à soutenir que la délibération en litige serait illégale pour ne pas avoir mentionné les plafonds réglementaires nationaux.

21. Par ailleurs, il est constant que le nouveau régime indemnitaire institué par la délibération du 18 décembre 2017 respecte le plafond global applicable aux agents de l’Etat, le TCO ayant même prévu des montants maximum d’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise et de complément indemnitaire annuel inférieurs à ceux applicables aux agents de l’Etat occupant des postes équivalents.

22. Il résulte de tout ce qui précède que la CATCO est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a annulé en totalité la délibération du 18 décembre 2017. Dès lors, il y a lieu d’annuler le jugement en tant qu’il a annulé la totalité de cette délibération, de confirmer ce jugement en tant qu’il a annulé le point 3.2.2.2 du règlement indemnitaire relatif à la suppression de la part « entretien professionnel » du complément indemnitaire annuel aux agents ayant refusé de se soumettre à l’entretien, de rejeter le surplus des conclusions d’appel de la CATCO et enfin de rejeter le surplus de la demande de première instance du syndicat CFDT Interco et de M. A.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

23. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions des parties présentées sur ce fondement.

DECIDE :

Article 1er : L’intervention de la section CFDT Interco du Territoire de la Côte Oust n’est pas admise.

Article 2 : Le jugement n° 1800573 du 11 juin 2020 du tribunal administratif de La Réunion est annulé en tant qu’il a annulé la totalité de la délibération du 18 décembre 2017.

Article 3 : La délibération du 18 décembre 2017 est annulée en tant qu’elle a approuvé les dispositions du point 3.2.2.2 du règlement indemnitaire prévoyant la suppression de la part « entretien professionnel » du complément indemnitaire annuel aux agents refusant de se soumettre à l’entretien professionnel annuel.

Article 4 : Le surplus des conclusions d’appel de la communauté d’agglomération du Territoire de la Côte Ouest et le surplus des conclusions de la demande de première instance du syndicat CFDT Interco et M. A sont rejetés.

Article 5 : Les conclusions des parties présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d’agglomération du Territoire de la Côte Ouest et au syndicat CFDT Interco. Copie pour information en sera délivrée à la section CFDT Interco du Territoire de la Côte Ouest.

Délibéré après l’audience du 5 décembre 2022 à laquelle siégeaient :

M. Frédéric Faïck, président,

M^me Florence Rey-Gabriac, première conseillère,

M^me Pauline Reynaud, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 décembre 2022.

La rapporteure,

Florence D

Le président,

Frédéric Faïck

La greffière,

Catherine Jussy

La République mande et ordonne au ministre de la transformation et de la fonction publiques en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.