Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par une première requête, n° 2001240, M^me I C A épouse B a demandé au tribunal administratif de La Réunion d’annuler l’avis des sommes à payer émis le 24 août 2020 par la commune de Saint-Benoît pour un montant de 15 027,81 euros.

Par une deuxième requête, n°2001241, M^me C A épouse B a demandé au tribunal administratif de La Réunion d’annuler la décision du 20 août 2020 par laquelle le maire de Saint-Benoît l’a informée de l’émission d’un titre de recette en vue du recouvrement des sommes versées à tort au titre de la majoration de traitement et de l’index de correction.

Par un jugement n° 2001240-2001241 du 15 février 2022, le tribunal administratif de La Réunion, après avoir joint les deux requêtes, a prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions tendant à l’annulation de l’avis des sommes à payer du 24 août 2020, et a rejeté le surplus de ses demandes.

Par une troisième requête, n° 2101511, M^me C A épouse B a demandé au tribunal administratif de La Réunion d’annuler l’avis des sommes à payer modifié et le titre de recette modifié n° 2264 émis le 24 août 2020, mettant à sa charge une somme de 15 027,81 euros à rembourser à la commune de Saint-Benoît et de la décharger du paiement de ladite somme.

Par un jugement n° 2101511 du 30 septembre 2022, le tribunal administratif de La Réunion, a prononcé un non-lieu à statuer sur sa demande

Procédure devant la Cour :

I. Par une requête, enregistrée sous le n° 22BX01359 le 13 mai 2022, M^me B, représentée par M^e Rapady, demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de La Réunion du 15 février 2022 précité en tant qu’il a rejeté sa requête n° 2001240 ;

2°) d’annuler le titre de recette et l’avis des sommes à payer émis le 24 août 2020 par la commune de Saint-Benoît pour un montant de 15 027,81 euros et de la décharger du paiement de cette somme ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Benoît une somme de 5000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les dépens.

Elle soutient que :

Sur la régularité du jugement :

— le tribunal aurait dû joindre les trois requêtes présentées à l’encontre du premier et du second titre de recette ainsi que de l’avis des sommes à payer et ne pouvait regarder la requête n° 2001240 comme dirigée contre le titre de recettes modifié alors que cet acte faisait l’objet d’un recours distinct devant le tribunal, enregistré sous le n° 2101511 en cours d’instruction à la date du jugement attaqué ;

— le tribunal ne pouvait considérer que l’avis des sommes à payer modifié, qui ne lui a pas été notifié, a retiré l’avis des sommes à payer initial ;

Sur le fond :

— l’ordonnateur mentionné par l’avis des sommes à payer en tant qu’auteur du titre de recette est l’ancien maire alors que seul le nouveau maire est habilité à émettre un tel titre ; la rectification opérée par la commune en cours d’instance n’a pas fait disparaître cet acte de l’ordonnancement juridique ; elle n’a pas reçu notification de l’acte rectifié ;

— l’avis des sommes à payer n’est pas suffisamment motivé ;

— dès lors qu’elle a bénéficié, depuis le 1er janvier 2020, de décisions lui accordant la majoration de traitement et l’indexation applicables aux fonctionnaires affectés outre-mer, la décision du 24 août 2020 ordonnant le remboursement des sommes ainsi perçues est constitutive d’un retrait illégal de décisions créatrices de droits.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 mars 2024, la commune de Saint-Benoît représentée par M^e Montouallaguin, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens présentés par la requérante ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 10 février 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 11 avril 2023.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 22BX03052 le 13 décembre 2022 et le 16 décembre 2023, M^me B, représentée par M^e Rapady, demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de La Réunion du 30 septembre 2022 précité ;

2°) d’annuler l’avis des sommes à payer rectifié et le titre de recette modifié n° 2264 émis le 24 août 2020, mettant à sa charge une somme de 15 027,81 euros à rembourser à la commune de Saint-Benoît et de la décharger du paiement de ladite somme ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Benoît une somme de 5000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les dépens.

Elle soutient que :

Sur la régularité du jugement :

— le tribunal aurait dû joindre les trois requêtes présentées à l’encontre du premier et du second titre de recette ainsi que de l’avis des sommes à payer et ne pouvait regarder la première requête comme dirigée contre le titre de recette modifié alors que cet acte faisait l’objet d’un recours distinct devant le tribunal en cours d’instruction à la date du jugement attaqué ;

— il ne pouvait davantage regarder sa demande d’annulation dirigée contre le titre de recette modifiée comme irrecevable en raison de l’autorité de la chose jugée alors qu’un appel a été formé contre le jugement du tribunal administratif de La Réunion du 15 février 2022 ;

Sur le fond :

— l’ordonnateur mentionné par l’avis des sommes à payer initial en tant qu’auteur du titre de recette est l’ancien maire alors que seul le nouveau maire est habilité à émettre un tel titre ; le nouveau titre de recettes est irrégulier dès lors qu’il ne pouvait avoir un numéro identique au précédent et ne permet de rectifier le premier ;

— l’avis des sommes à payer rectifié et le bordereau qui l’accompagne ne sont pas signés ;

— l’avis des sommes à payer rectifié n’est pas suffisamment motivé ;

— il présente à tort un caractère rétroactif ;

— dès lors qu’elle a bénéficié, depuis le 1er janvier 2020, de décisions lui accordant la majoration de traitement et l’indexation applicables aux fonctionnaires affectés outre-mer, la décision du 24 août 2020 ordonnant le remboursement des sommes ainsi perçues est constitutive d’un retrait illégal de décisions créatrices de droits.

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 octobre 2023, la commune de Saint-Benoît, représentée par son maire en exercice et par M^e Moutouallaguin, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 16 novembre 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 5 janvier 2024.

Par un courrier du 20 mars 2024, les parties ont été informées en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la Cour est susceptible de relever d’office, dans la requête n° 2001240, le moyen tiré de ce que le tribunal a prononcé à tort un non-lieu à statuer sur les conclusions présentées par la requérante tendant à l’annulation de l’avis des sommes à payer initial du 24 août 2020.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

— le décret n° 88-614 du 6 mai 1988 ;

— le décret n° 90-850 du 25 septembre 1990 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Au cours de l’audience publique, ont été entendus :

— le rapport de M^me H,

— les conclusions de M. Duplan, rapporteur public,

— et les observations de M^e Safar, substituant M^e Moutouallaguin, pour la commune de Saint Benoit.

Considérant ce qui suit :

1. M^me I B, attachée territoriale hors classe de la commune de Saint-Benoît, a été placée, à sa demande, en congé spécial à compter du 1er janvier 2020, en application de l’article 99 de la loi du 26 janvier 1984. Par un titre de recette émis le 24 août 2020 et notifié sous la forme d’un avis des sommes à payer, qui avait été précédé d’un courrier du maire de Saint-Benoît du 20 août 2020 annonçant l’émission de ce titre de recette, la commune de Saint-Benoît a ordonné le reversement par l’intéressée d’une somme de 15 027,81 euros, correspondant à la majoration de traitement et à l’indexation dont elle avait indûment bénéficié du 1er janvier au 31 juillet 2020. Par deux requêtes n° 2001240 et n° 2001241, M^me B a demandé au tribunal administratif de La Réunion l’annulation du titre de recette émis le 24 août 2020 et de la lettre du maire du 20 août 2020 précités. A la suite de l’introduction de ces requêtes, un nouvel avis des sommes à payer, daté du même jour que le précédent, faisant mention du nom de M. D, actuel maire de Saint-Benoît, a été établi en cours d’instance et contesté par M^me B par une troisième requête n° 2101511 enregistrée le 16 novembre 2021, par laquelle elle a demandé l’annulation de cet acte et la décharge de la somme correspondante.

2. Par un premier jugement n°s 2001240-2001241 du 15 février 2022, le tribunal, après avoir joint les deux premières requêtes, a regardé l’avis des sommes à payer initial du 24 août 2020 comme ayant été retiré et la demande dirigée contre l’avis des sommes à payer modifié pris à la même date, et a rejeté les demandes de M^me B. Par un second jugement n° 2101511 du 30 septembre 2022, le tribunal a rejeté la demande de M^me B dirigée contre l’avis des sommes à payer rectifié au motif de l’exception de chose jugée. Par les requêtes présentées devant la Cour sous les n°s 22BX01359 et 22BX03052 qu’il y a lieu de joindre, M^me B relève appel du jugement du 15 février 2022 en tant qu’il statue sur la requête n°2001240 dirigée contre l’avis des sommes à payer initial et du jugement du 30 septembre 2022 dont elle demande l’annulation et réitère sa demande d’annulation des avis de sommes à payer précités ainsi que la décharge de la somme de 15 027,81 euros.

Sur la régularité du jugement du 15 février 2022 en tant qu’il statue sur la requête n° 2001240 :

3. Par cette requête, M^me B a demandé au tribunal l’annulation de l’avis de sommes à payer initial, valant titre de recette du 24 août 2020. Il résulte de l’instruction que l’avis des sommes à payer découlant du titre de recette en date du 24 août 2020, d’un montant de 15 027,81 euros, a été émis par M. J F qui n’avait plus, à cette date, la qualité de maire de Saint-Benoît dès lors qu’il avait démissionné de ses fonctions le 6 mai 2020. Il résulte également de l’instruction que le nouveau maire de la commune, M. G D a alors régularisé cet acte, en émettant un nouvel avis des sommes à payer, d’un montant identique, qui a également été contesté par M^me B, par une requête distincte non jointe par le tribunal à la précédente. Les premiers juges ont estimé que le premier avis des sommes à payer devait être regardé comme ayant été retiré, et a constaté que les conclusions de M^me B tendant à l’annulation de cet acte étaient devenues sans objet.

4. Le juge de l’excès de pouvoir ne peut, en principe, déduire d’une décision juridictionnelle rendue par lui-même ou par une autre juridiction qu’il n’y a plus lieu de statuer sur des conclusions à fin d’annulation dont il est saisi, tant que cette décision n’est pas devenue définitive. Il en va toutefois différemment lorsque, faisant usage de la faculté dont il dispose dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, il joint les requêtes pour statuer par une même décision, en tirant les conséquences nécessaires de ses propres énonciations. Dans cette hypothèse, toutes les parties concernées seront, en cas d’exercice d’une voie de recours, mises en cause et celle à laquelle un non-lieu a été opposé, mise à même de former, si elle le souhaite, un recours incident contre cette partie du dispositif du jugement.

5. A ce titre, lorsque le juge est parallèlement saisi de conclusions tendant, d’une part, à l’annulation d’une décision et, d’autre part, à celle de son retrait et qu’il statue par une même décision, il lui appartient de se prononcer sur les conclusions dirigées contre le retrait puis, sauf si, par l’effet de l’annulation qu’il prononce, la décision retirée est rétablie dans l’ordonnancement juridique, de constater qu’il n’y a plus lieu pour lui de statuer sur les conclusions dirigées contre cette dernière.

6. Toutefois, en l’espèce, le second avis des sommes à payer du 24 août 2020 pris pour régulariser le précédent ayant fait l’objet d’un recours distinct enregistré avant la date de l’audience et non joint par le tribunal aux autres requêtes de M^me B, le retrait du premier titre ne pouvait avoir acquis un caractère définitif à la date à laquelle le tribunal a statué. Il suit de là que, contrairement à ce qu’a retenu le tribunal, les conclusions de M^me B tendant à l’annulation du premier titre de perception n’avaient pas perdu leur objet. Il en résulte que le jugement du 15 février 2022 par lequel le tribunal a constaté qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur lesdites conclusions est entaché d’irrégularité. Par suite, M^me B est fondée à demander l’annulation du jugement du 15 février 2022 en tant qu’il rejette la requête n° 2001240.

Sur la régularité du jugement du 30 septembre 2022 :

7. Tirant les conséquences de son précédent jugement du 15 février 2022, les premiers juges, par un jugement du 30 septembre 2022, ont rejeté la demande de M^me B dirigée contre l’avis du 24 août 2020 rectifié en raison de l’exception de chose jugée. Toutefois, en l’espèce, alors que le jugement du 15 février 2022 par lequel le tribunal avait statué sur la légalité de cet avis, n’était pas devenu définitif en raison de l’appel dont il était frappé, le tribunal ne pouvait opposer l’autorité de chose jugée attachée à ce précédent jugement. Par suite, M^me B est également fondée pour ce motif à en demander l’annulation.

8. Il résulte des points 6 et 7 du présent arrêt qu’il y a lieu pour la Cour de statuer par la voie de l’effet dévolutif de l’appel sur la demande de M^me E présentée dans sa requête n° 2101511 tendant à l’annulation du second avis des sommes à payer du 24 août 2020 et de la décharge de l’obligation de payer la somme correspondante (requête d’appel n° 22BX03052), puis d’évoquer sur la demande de M^me E tendant à l’annulation de l’avis des sommes à payer initial (requête d’appel n° 22BX01359).

Sur la requête n° 22BX03052 :

9. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article 99 de la loi du 26 janvier 1984 portant statut de la fonction publique territoriale : « Les collectivités ou établissements dans lesquels des fonctionnaires territoriaux occupent un emploi fonctionnel visé à l’article 53 ont la faculté d’accorder, sur demande des intéressés, un congé spécial d’une durée maximale de cinq ans dans des conditions fixées par décret. / La demande de congé spécial au titre du premier alinéa de l’article 53 peut être présentée jusqu’au terme de la période de prise en charge prévue au I de l’article 97. Le congé spécial de droit est accordé par la collectivité ou l’établissement public dans lequel le fonctionnaire occupait l’emploi fonctionnel, y compris lorsque la demande est présentée pendant la période de prise en charge. / Pendant ce congé, la rémunération des intéressés demeure à la charge de la collectivité ou de l’établissement public concerné. / A l’expiration de ce congé, le fonctionnaire est admis d’office à la retraite. / Toutefois, les fonctionnaires qui bénéficient d’un congé spécial de droit octroyé pendant la prise en charge sont mis à la retraite au plus tard à la fin du mois au cours duquel ils réunissent les conditions requises pour obtenir une pension à jouissance immédiate à taux plein. / Un décret en Conseil d’Etat fixe les modalités d’application du présent article ».

10. D’autre part, aux termes de l’article 8 du décret du 6 mai 1988, pris pour l’application des articles 98 et 99 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée : « I- Les émoluments perçus au cours du congé spécial sont ceux du traitement indiciaire afférent aux grade, classe et échelon atteints à la date de mise en congé, augmentés de l’indemnité de résidence et, s’il y a lieu, du supplément familial de traitement () ». Selon l’article 3 de la loi du 3 avril 1950 concernant les conditions de rémunération et les avantages divers accordés aux fonctionnaires en service outre-mer : « Une majoration de traitement de 25 % est accordée, à partir du 1er avril 1950, à tous les fonctionnaires des départements considérés () ». Enfin, il ressort de l’article 2 du décret du 11 janvier 1949 modifié complétant le régime de rémunération des fonctionnaires de l’Etat en service dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane française, de la Martinique et de la Réunion : « En cas de disparité entre le franc et la monnaie ayant cours dans un département d’outre-mer, le montant établi en francs du traitement indiciaire () est payé aux fonctionnaires en service dans le département considéré pour sa contre-valeur en monnaie locale d’après la parité en vigueur au cours de la période sur laquelle porte la liquidation multipliée par un index de correction fixé par arrêté du ministre de l’économie et des finances et du ministre d’Etat chargé des départements et territoires d’outre-mer ».

11. Lorsque M^me B a bénéficié de son congé spécial, elle n’était plus en position d’activité et n’exerçait plus aucune fonction au sein de la commune de Saint-Benoît. Elle n’était par suite plus éligible à la majoration de 25 % prévue par l’article 3 de la loi du 3 avril 1950, qui a la nature d’une indemnité attachée à l’exercice de fonctions outre-mer. Elle ne pouvait davantage bénéficier de l’index de correction, institué par le décret du 11 janvier 1949 pour les fonctionnaires de l’Etat, qui n’est plus applicable à la Réunion depuis le 1er janvier 1975. Le maire de Saint-Benoît était donc en situation de compétence liée pour lui refuser le bénéfice de tels avantages et estimer qu’en application de l’article 8 du décret du 6 mai 1988, M^me E avait seulement droit à son traitement indiciaire, majoré de son indemnité de résidence et, le cas échéant, du supplément familial de traitement.

12. En deuxième lieu, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l’administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. Une décision administrative explicite accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire, alors même que l’administration avait l’obligation de refuser cet avantage. En revanche, n’ont pas cet effet les mesures qui se bornent à procéder à la liquidation de la créance née d’une décision prise antérieurement.

13. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune de Saint-Benoît aurait en l’espèce délibérément décidé de continuer à verser à M^me E la majoration de 25 % et l’index de correction à compter du 1er janvier 2020. Le maintien du versement des sommes en litige procède donc d’une erreur de liquidation qui autorisait le maire de la commune à y mettre fin sans conditions de délai.

14. En troisième lieu, en raison de la compétence liée du maire de Saint-Benoît pour prendre l’avis des sommes à payer litigieux, les autres moyens de la requête doivent être écartés comme étant inopérants.

15. Il résulte de ce qui précède que les conclusions présentées par M^me B tendant à l’annulation du second avis des sommes à payer du 24 août 2020 et à la décharge de l’obligation de payer la somme correspondante sont rejetées.

Sur la requête n° 22BX01359 :

16. Il n’y a plus lieu de statuer sur la demande de M^me B tendant à l’annulation de l’avis des sommes à payer initial du 24 août 2020, qui a été retiré et est devenu définitif, par un second avis des sommes à payer dont le bien-fondé a été confirmé dans le cadre de l’instance n° 22BX03052 ci-dessus.

Sur les frais de l’instance :

17. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me B une somme à verser à la commune de Saint-Benoît en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de La Réunion du 15 février 2022 en tant qu’il statue sur la requête n°2001240 et le jugement du 30 septembre 2021 du tribunal administratif de La Réunion sont annulés.

Article 2 : Il n’y a plus lieu de statuer sur la requête n°22BX01359 présentée par M^me B.

Article 3 : La requête n° 22BX03052 présentée par M^me B est rejetée.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Saint-Benoît présentées sur le fondement de l’article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M^me I C A épouse B et à la commune de Saint-Benoît. Copie en sera adressée au préfet de La Réunion.

Délibéré après l’audience du 25 mars 2024 à laquelle siégeaient :

M^me Ghislaine Markarian, présidente,

M. Frédéric Faïck, président-assesseur,

M^me Caroline Gaillard, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 avril 2024.

La rapporteure,

Caroline H

La présidente,

Ghislaine Markarian

La greffière,

Catherine JussyLa République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision., 22BX0305