Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M^me H… I… épouse G… et M. K… G… ont demandé au tribunal administratif de Grenoble de condamner la commune de Montmeyran à leur verser une indemnité de 342 093,68 euros, en réparation des préjudices subis du fait d’agissements du maire de la commune et de décisions de cette commune faisant obstacle à leur projet immobilier.

Par un jugement n° 1904498 du 11 mars 2022, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour

Par une requête, enregistrée le 10 mai 2022, et des mémoires complémentaires, enregistrés le 5 octobre 2023, le 6 novembre 2023 et 8 décembre 2023, M. K… G… et M^me H… I… épouse G…, représentés par M^e Muller-Kapp, demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler ce jugement du 11 mars 2022, en tant qu’il a rejeté leurs conclusions indemnitaires ;

2°) de condamner la commune de Montmeyran à leur verser une indemnité de 613 409,17 euros en réparation des préjudices subis du fait d’agissements du maire de la commune et de décisions de cette commune faisant obstacle à leur projet immobilier ;

3°) de mettre une somme de 3 000 euros à la charge de la commune de Montmeyran au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

En ce qui concerne la régularité de la procédure devant le tribunal administratif :

– la pièce numérotée 35 jointe au mémoire présenté par la commune de Montmeyran devant le tribunal administratif de Grenoble est entachée d’incompétence de son signataire ;

– la commune de Montmeyran a versé une pièce complémentaire après la clôture de l’instruction ;

En ce qui concerne la demande indemnitaire :

– depuis la fin de l’année 2016, le maire de Montmeyran a adopté ou fait adopter des décisions de nature à faire obstacle à la réalisation de leur projet de construction d’un lotissement sur des parcelles leur appartenant : opposition à déclaration préalable de division parcellaire le 13 janvier 2017, menace d’expropriation par l’intermédiaire de l’office public de l’habitat (OPH) « Drôme Aménagement Habitat » conduisant à devoir proposer un « projet d’ensemble », exercice du droit de préemption le 21 novembre 2017, demande d’engagement d’une procédure de déclaration d’utilité publique et d’expropriation, autorisation de conclure une convention de partenariat avec l’office public de l’habitat « Drôme Aménagement Habitat » par délibération du 13 décembre 2018, finalement abandonnée en janvier 2020 ;

– la décision d’opposition à déclaration préalable du 13 janvier 2017 est illégale, dès lors que, d’une part, l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) est illégale en ce qu’elle n’a pas été soumise à enquête publique, en ce qu’elle impose un type d’habitat et en ce qu’elle impose un accès sans justification réelle, et que, d’autre part, le classement des parcelles en zone AUa du plan local d’urbanisme (PLU) est illégal en ce qu’il n’a pas été soumis à enquête publique, que la modification de classement dont leurs parcelles ont fait l’objet entre le projet de PLU arrêté en janvier 2013 et celui approuvé en septembre 2013 n’a pas été portée à la connaissance des membres du conseil municipal et que ce classement n’est pas justifié au regard des caractéristiques du secteur ;

– l’exercice du droit de préemption doit être justifié par l’intérêt général et relève de la compétence du conseil municipal ; l’arrêté du maire du 21 novembre 2017 est donc entaché de méconnaissance des articles L. 210-1 et L. 211-2 du code de l’urbanisme et de détournement de pouvoir ;

– la demande d’engagement d’une procédure de déclaration d’utilité publique et d’expropriation n’est pas justifiée, aucun intérêt public autre que financier ne justifiant une telle procédure ;

– la délibération du 13 décembre 2018 autorisant la conclusion d’une convention de partenariat avec l’OPH « Drôme Aménagement Habitat » est illégale en raison d’irrégularités dans le déroulement de la séance, de défaut d’information des conseillers municipaux, de méconnaissance des dispositions du code de l’urbanisme relatives aux concessions d’aménagement, de refus de communication, de contradiction quant à son objet, d’irrégularité du projet de convention, d’absence de réalité du projet de logements, de détournement de procédure ;

– ces agissements et décisions sont constitutifs de fautes de nature à engager la responsabilité de la commune à leur égard ;

– l’absence de saisine du juge de l’expropriation à la suite de l’arrêté du 21 novembre 2017 portant exercice du droit de préemption et l’abandon de la procédure de conventionnement et de demande d’engagement d’une procédure de déclaration d’utilité publique, par délibération du 30 janvier 2020, ne font pas disparaître la réalité du préjudice subi jusqu’à cette date ;

– ils ont droit à la réparation des préjudices d’ordre financier et moral subis, dès lors qu’ils ont engagé des frais, ont perdu du temps et ont dû modifier leur projet, et qu’ils subissent un retard important dans la livraison de leur projet immobilier ;

– ils ont droit au versement des sommes suivantes : 11 693,10 euros au titre des préjudices subis du fait de la décision d’opposition à déclaration préalable du 13 janvier 2017 ; 52 780,56 euros au titre des préjudices subis du fait de la menace d’expropriation et de l’exercice du droit de préemption et du fait de l’obligation dans laquelle ils se sont trouvés d’envisager un projet d’ensemble incluant la parcelle contiguë aux leurs ; 61 330 euros au titre des préjudices subis du fait de la demande d’engagement d’une procédure de déclaration d’utilité publique et d’expropriation ; 24 167,95 euros au titre des coûts liés au traitement du dossier ; 77 910 euros au titre du préjudice moral subi durant 1 113 jours ; 360 379,50 euros au titre du manque à gagner du fait du retard pris par l’opération.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 10 novembre 2022 et le 6 novembre 2023, la commune de Montmeyran, représentée par M^e Gay (AARPI Confluences), conclut au rejet de la requête et demande qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

– les moyens tirés de vices de forme ou de procédure du plan local d’urbanisme de la commune sont irrecevables en application de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme ;

– les autres moyens soulevés sont infondés ;

– la perte de revenus alléguée est hypothétique et les requérants ne produisent aucun élément au soutien de leur demande de réparation d’un préjudice financier à hauteur de 342 093,68 euros.

La clôture de l’instruction a été fixée au 30 janvier 2024 par une ordonnance du 8 décembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

– le rapport de M^me Maubon, première conseillère,

– les conclusions de M^me Djebiri, rapporteure publique,

– les observations de M^e Muller-Kapp pour les époux G… et de M^e Chabal pour la commune de Montmeyran.

Considérant ce qui suit :

M. G… et M^me I… épouse G… sont propriétaires de parcelles, cadastrées section AT nos A…, B… et D…, situées à proximité du centre-bourg de la commune de Montmeyran (Drôme), dans le quartier des Sablons. Par un arrêté du 13 janvier 2017, le maire de Montmeyran s’est, au nom de la commune, opposé à la déclaration préalable déposée par M^me G… le 16 décembre 2016 pour la division en vue de construire d’une partie des parcelles AT nos B… et D…. Par délibération du 28 mars 2017, le conseil municipal a autorisé le maire à « concrétiser un partenariat avec [l’office public de l’habitat] Drôme Aménagement Habitat pour la réalisation de logements locatifs familiaux à destination de personnes âgées » sur « un tènement foncier aux Sablons » appartenant à plusieurs propriétaires. Le 16 septembre 2017, M. et M^me G… ont conclu une promesse de vente pour acquérir une parcelle, cadastrée section AT n° C… (devenue n° E…) et contigüe à celles dont ils étaient déjà propriétaires. Par un arrêté du 21 novembre 2017, le maire de la commune de Montmeyran a décidé d’exercer le droit de préemption urbain de la commune sur ce terrain et a fait une offre de prix, que les vendeurs ont refusée. Par une délibération du 13 décembre 2018, le conseil municipal de Montmeyran a autorisé le maire à signer une convention de partenariat avec l’office public de l’habitat (OPH) Drôme Aménagement Habitat afin de « mener un programme de construction de logements sociaux à destination des personnes âgées et des familles ». Par un courrier du 4 mars 2019, reçu le 8 suivant, Mme et M. G… ont présenté à la commune de Montmeyran une réclamation indemnitaire préalable sollicitant l’indemnisation des préjudices matériels et moral qu’ils estiment avoir subis du fait d’agissements du maire de la commune et de l’illégalité fautive de décisions de cette commune, faisant obstacle à leur projet immobilier. Cette demande préalable a été rejetée implicitement. M. et M^me G… relèvent appel du jugement du 11 mars 2022 du tribunal administratif de Grenoble en tant qu’il a rejeté leurs conclusions indemnitaires, et demandent que la commune de Montmeyran soit condamnée à leur verser la somme de 613 409,17 euros, arrêtée au 31 janvier 2020.

Sur la régularité du jugement :

En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que les requérants ont transmis le 19 mars 2021 au tribunal administratif de Grenoble dans l’instance n° 1904498 un mémoire auquel était joint une pièce numérotée 35, qui était la copie d’un « mémoire en défense complémentaire » produit dans une autre instance, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Grenoble sous le n° 1900980. La circonstance que l’instance n° 1900980 ait été jointe par les premiers juges à l’instance enregistrée sous le n° 1904498, seul objet de la requête d’appel, est sans incidence sur la régularité du jugement rendu dans les instances jointes. L’incompétence du signataire de cette simple pièce est sans incidence sur la régularité de la procédure de première instance. Par suite, le moyen ne peut qu’être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative : « Postérieurement à la clôture de l’instruction (…), le président de la formation de jugement peut inviter une partie à produire des éléments ou pièces en vue de compléter l’instruction. Cette demande, de même que la communication éventuelle aux autres parties des éléments et pièces produits, n’a pour effet de rouvrir l’instruction qu’en ce qui concerne ces éléments ou pièces. » La commune de Montmeyran, défenderesse en première instance, a transmis le 3 février 2022 au tribunal administratif de Grenoble une pièce datée du 9 janvier 2017. Cette production, qui portait sur l’avis du gestionnaire de la voie, est intervenue en réponse à une demande de pièces pour compléter l’instruction formulée par le tribunal, sur le fondement des dispositions précitées de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative. Cette pièce a été mise à disposition du conseil des requérants sur l’application Télérecours le 3 février 2022, par un courrier du même jour lui rappelant que cette communication rouvrait l’instruction en ce qui concerne cette pièce, et il en a pris connaissance le 7 février suivant, soit plusieurs jours avant l’audience qui s’est tenue le 24 février 2022. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la procédure suivie devant le tribunal administratif aurait méconnu le principe du contradictoire.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne le principe de la responsabilité de la commune :

M. et M^me G… se prévalent de l’adoption de plusieurs décisions illégales au nom de la commune de Montmeyran, ainsi que de la volonté personnelle de M. F…, maire de la commune jusqu’en 2020, de faire échec à leur projet. Ils estiment avoir subi un préjudice patrimonial constitué des frais engagés et du temps passé pour faire valoir leurs droits, un préjudice moral constitué des troubles dans leurs conditions d’existence dans l’attente de la réalisation de leur projet et un préjudice financier constitué du manque à gagner du fait du retard pris dans la réalisation de leur projet immobilier.

S’agissant de la faute liée à la décision d’opposition à déclaration préalable :

Par une décision du 13 janvier 2017, le maire de la commune de Montmeyran s’est, au nom de cette commune, opposé à la déclaration préalable de division en vue de construire déposée par M^me G… le 16 décembre 2016, aux motifs que le projet, qui se situe en zone AUa du plan local d’urbanisme (PLU), n’est pas compatible avec l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) des secteurs des Sablons et de Chantemerle, qui prévoit un accès commun et unique par une voirie primaire depuis le chemin du Tacot, alors que le projet prévoit des accès directs et distincts à chacun des deux lots projetés depuis la route départementale 125.

En premier lieu, les requérants soutiennent, par voie d’exception, que l’OAP des Sablons et de Chantemerle est entachée d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elle impose un accès par le chemin du Tacot et d’illégalité en ce qu’elle impose un type d’habitat.

L’OAP « Zone AUa des Sablons et de Chantemerle » est ainsi rédigée en ce qui concerne le secteur des Sablons : « 1° Caractéristiques de la zone. / Cette zone située à l’Ouest du carrefour des Sablons, fait partie intégrante de l’enveloppe constructible du village. Sa superficie totale qui est libre de toute construction (à l’exception d’une ruine située au Sud-Est) est de 0.8ha / 2° Principes d’aménagement. / – Accès : l’urbanisation de ce secteur risque d’être freinée par les difficultés d’accès rencontrées. En effet, l’accès le plus naturel est celui identifié à partir du chemin du Tacot entre les 2 habitations situées au Sud. Or, avec l’implantation de l’habitation la plus à l’Ouest des deux, cet accès risque de présenter des caractéristiques insuffisantes pour la desserte des futures constructions. / Deux autres possibilités d’accès auraient pu être envisagées, mais elles semblent difficilement réalisables : à partir du carrefour des Sablons (problème de gabarit du giratoire) et au Sud-Est (problèmes de topographie pour le raccordement sur le chemin du tacot). / – Voirie : deux antennes de voirie permettront de drainer l’ensemble des parcelles. Ces antennes seront accompagnées d’espaces dédiés aux déplacements doux et seront ainsi maillés avec ceux réalisés le long du chemin du Tacot au Sud, ceux réalisés à l’Ouest en direction soit groupe scolaire Roger Marty, soit des espaces sportifs. / Enfin, une liaison piétonne en direction du centre du village, qui nécessitera l’aménagement de la rue du Docteur J… (située au Nord) devra être privilégiée. / Le caractère enclavé de cette zone, nécessitera d’importants aménagements de voirie (notamment pour sécuriser les déplacements doux) / – Programme : l’urbanisation de la zone s’effectuera sous forme d’habitat individuel ou d’habitat individuel groupé. »

D’une part, il y a lieu d’écarter par adoption des motifs retenus par les premiers juges au point 11 de leur jugement, le moyen, repris en appel par les requérants sans autre précision, tiré de ce que les orientations de l’OAP sectorielle seraient entachées d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elles imposent un accès par le chemin du Tacot sans justification.

D’autre part, aux termes de l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme : « L’exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d’installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu’elles existent, avec les orientations d’aménagement et de programmation. »

La décision d’opposition à la déclaration préalable n’est pas fondée sur le non-respect par le projet du programme de construction prévue à l’OAP, mais sur le non-respect par le projet des préconisations de l’OAP relatives à l’accès. Dès lors, les requérants ne peuvent pas utilement soulever par voie d’exception le moyen tiré de ce que les dispositions de l’OAP sont entachées d’illégalité en ce qu’elle impose un type d’habitat.

En second lieu, les requérants soulèvent, pour la première fois en appel, par voie d’exception, un moyen tiré de ce que le classement en zone AUa des parcelles dont ils sont propriétaires ainsi que l’instauration d’une OAP sur ces parcelles dans le PLU approuvé le 26 septembre 2013 constitue une modification par rapport au projet de PLU arrêté par délibération du 31 janvier 2013 qui ne procède pas de l’enquête publique.

D’une part, aux termes de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme : « L’illégalité pour vice de forme ou de procédure (…) d’un plan local d’urbanisme (…) ne peut être invoquée par voie d’exception, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la prise d’effet du document en cause. / (…) / Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice (…) concerne : / – soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l’enquête publique sur (…) les plans locaux d’urbanisme (…) ; / – soit l’absence du rapport de présentation ou des documents graphiques. » Il résulte de ces dispositions que peuvent être invoqués sans condition de délai, par la voie de l’exception, les vices de forme ou de procédure affectant un plan local d’urbanisme consistant notamment en une méconnaissance substantielle ou en une violation des règles de l’enquête publique.

Le moyen tiré d’un vice de procédure de la délibération du 26 septembre 2013, soulevé par la voie de l’exception au soutien du moyen tiré de l’illégalité de la décision d’opposition du 13 janvier 2017 fondant la demande d’engagement de la responsabilité pour faute de la commune présentée en première instance, invoque une violation des règles de l’enquête publique entachant les dispositions réglementaires sur la base desquelles la décision de non opposition a été adoptée. Par suite, il est recevable et opérant.

D’autre part, aux termes de l’article L. 123-10 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable à la procédure d’élaboration du plan local d’urbanisme prescrite par délibération du 12 décembre 2005, dont le projet a été arrêté par délibération du 31 janvier 2013 et approuvé par délibération du 26 septembre 2013 : « Le projet de plan local d’urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement par (…) le maire. (…) / Après l’enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par délibération (…) du conseil municipal. / (…) ». Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

Les requérants produisent en appel un document qu’ils indiquent sans être contestés être le projet d’aménagement et de développement durable tel qu’arrêté en janvier 2013, sur lequel les parcelles constituant le terrain d’assiette du projet de division étaient incluses dans l’enveloppe urbaine constructible sans restriction particulière, alors que, dans le projet d’aménagement et de développement durable tel qu’approuvé en septembre 2013, les parcelles sont identifiées comme soumises à un « phasage pour l’ouverture à l’urbanisation ». Il résulte de la comparaison de ces deux documents, ainsi que de la comparaison du rapport de présentation de janvier 2013, qui identifie parmi les possibilités de constructions nouvelles sur espaces libres « Les Sablons » en zone UC, avec le rapport de présentation de septembre 2013, qui identifie « Les Sablons » en zone AUa, que le classement des parcelles litigieuses et les règles d’urbanisme applicables à ces parcelles ont été modifiés entre l’arrêt, en janvier 2013, et l’approbation, en septembre 2013, du plan local d’urbanisme. La commune, qui se borne à soutenir que le classement en zone UC était le classement des parcelles au sein du document d’urbanisme précédent, ne conteste pas sérieusement cette modification, et elle ne conteste pas non plus l’affirmation des requérants selon laquelle les parcelles litigieuses n’étaient pas visées par une OAP dans le projet de PLU arrêté, alors qu’elles sont incluses dans le périmètre d’une OAP dans le PLU approuvé. Il ne ressort pas des pièces du dossier, alors que les requérants soutiennent sans être contestés qu’aucune observation n’a été faite sur ces parcelles durant l’enquête publique et alors que la délibération du 26 septembre 2013 liste les adaptations apportées au projet de plan local d’urbanisme sans évoquer les parcelles concernées, que ces modifications, qui ne figuraient pas dans le projet de plan soumis à l’enquête publique, procèderaient de l’enquête publique. Dans ces conditions, les requérants sont fondés à soutenir que la délibération du 26 septembre 2013 approuvant le PLU est entachée d’une méconnaissance de l’article L. 123-10 du code de l’urbanisme, codifié à l’article L. 153-21 du même code depuis le 1er janvier 2016.

Il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à soutenir que la décision d’opposition du 13 janvier 2017, prise sur le fondement du plan local d’urbanisme approuvé le 26 septembre 2013 et fondée sur la circonstance que le projet n’est pas compatible avec l’OAP des secteurs des Sablons et de Chantemerle, alors que l’instauration de cette OAP constitue une modification qui ne procède pas de l’enquête publique, est entachée d’illégalité. La décision par laquelle l’autorité administrative s’oppose illégalement à une opération de lotissement constitue une faute de nature à engager sa responsabilité.

S’agissant des autres fautes invoquées :

Quant à la décision de faire usage du droit de préemption :

Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu’il a été exposé au point 1, que, par une délibération du 28 mars 2017, le conseil municipal de Montmeyran a autorisé le maire à « concrétiser un partenariat avec [l’office public de l’habitat] Drôme Aménagement Habitat pour la réalisation de logements locatifs familiaux à destination de personnes âgées » sur « un tènement foncier aux Sablons » appartenant à plusieurs propriétaires. Le 16 septembre 2017, M. et M^me G… ont conclu une promesse de vente pour acquérir la parcelle contigüe à celles dont ils étaient déjà propriétaires. Par un arrêté du 21 novembre 2017, le maire de la commune de Montmeyran a décidé d’exercer le droit de préemption urbain de la commune sur ce terrain et a fait une offre de prix inférieure, que les vendeurs ont refusée. M. et M^me G… ont formé un recours à l’encontre de cette décision, sur lequel le tribunal administratif de Grenoble a jugé qu’il n’y avait plus lieu de statuer par une ordonnance du 6 février 2019, constatant que le maire de Montmeyran n’a pas saisi le juge de l’expropriation conformément à l’article R. 213-11 du code de l’urbanisme et qu’il doit dès lors être regardé comme ayant renoncé à exercer le droit de préemption. La vente a été conclue au profit des époux G… le 25 août 2018. Les requérants soutiennent que la décision du 21 novembre 2017 est entachée de méconnaissance des articles L. 210-4 et L. 211-2 du code de l’urbanisme et de détournement de pouvoir.

En premier lieu, il ne ressort d’aucune des pièces du dossier qu’en décidant, au nom de la commune, d’exercer le droit de préemption, le maire de Montmeyran ait agi au nom de l’OPH Drôme Aménagement Habitat. Ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme ne peut qu’être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme dans sa version applicable à la date de la décision du 21 novembre 2017 : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 (…), ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. / (…) / Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. (…). / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l’habitat ou, en l’absence de programme local de l’habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu’il s’agit d’un bien mentionné à l’article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d’intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. » Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

L’arrêté du 21 novembre 2017 décidant de faire usage du droit de préemption est motivé par la nécessité d’acquérir le terrain « afin de créer des logements locatifs sociaux et à destination des personnes âgées pour laquelle l’établissement Drôme Aménagement Habitat a été saisi par la commune de Montmeyran ». La réalité de ce projet ressort des termes de la délibération du conseil municipal du 28 mars 2017 décrite au point 17 ci-dessus. La circonstance que la délibération ne mentionne pas le caractère social des logements à construire pourtant mentionné dans l’arrêté du 21 novembre 2017 est sans incidence sur la légalité de cet arrêté, qui concerne bien le même projet, dont les caractéristiques précises n’étaient pas définies à la date de l’arrêté litigieux. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que la mise en œuvre du droit de préemption, alors que des contacts avaient déjà étaient pris entre la commune et l’OPH Drôme Aménagement Habitat, susceptible de réaliser le projet, ne répondrait pas à un intérêt général suffisant. Le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme doit donc être écarté.

En troisième lieu, les seules circonstances, à les supposer établies, que le maire de la commune de Montmeyran ait indiqué à M. et M^me G… qu’un projet de lotissement ne serait autorisé qu’à la condition qu’il couvre l’ensemble des parcelles non bâties, le jour même de la réunion du conseil municipal pour délibérer de l’autorisation du maire aux fins de concrétiser un partenariat avec l’OPH Drôme Aménagement Habitat, puis qu’il ait pris un arrêté de préemption susceptible de faire obstacle à cette maîtrise foncière sans toutefois conduire la procédure de préemption à son terme, faute de saisine du juge de l’expropriation, ne sont pas suffisantes pour caractériser un détournement de pouvoir.

Il résulte de ce qui précède que M. et M^me G… ne sont pas fondés à soutenir que l’arrêté du 21 novembre 2017 portant droit de préemption urbain serait entaché d’illégalité. Leurs conclusions indemnitaires présentées sur le fondement de l’illégalité fautive de cette décision doivent, par suite, être rejetées.

Quant à la décision d’engager une procédure de déclaration d’utilité publique :

M. et M^me G… exposent que le maire de la commune de Montmeyran a, directement ou par l’intermédiaire de l’OPH Drôme Aménagement Habitat, menacé d’engager une procédure de déclaration d’utilité publique du projet de logements de la commune afin d’aboutir à l’expropriation des terrains dont ils sont propriétaires. Toutefois, les éléments produits devant la cour, notamment des courriers de cet office les informant du dépôt d’une demande de déclaration d’utilité publique portant sur les parcelles nos A…, B… et D… puis E…, ne permettent pas d’identifier un agissement d’une personne publique qui pourrait être qualifié de fautif ou une décision administrative dont la légalité pourrait être contestée, alors qu’il résulte de l’instruction qu’aucune procédure de déclaration d’utilité publique n’a finalement été engagée. À supposer que les requérants entendent soutenir que le maire se serait rendu coupable de menaces et d’intimidations, les éléments avancés au soutien de cette affirmation, tels que le rappel qui leur a été fait des conséquences d’une procédure d’expropriation, ne dépassent pas le cadre des négociations qui étaient engagées depuis plusieurs mois entre M. et M^me G…, le maire de la commune de Montmeyran et l’établissement Drôme Aménagement Habitat. Dans ces conditions, les conclusions indemnitaires présentées à ce titre doivent être rejetées.

Quant à la délibération du 13 décembre 2018 :

Il ressort des pièces du dossier que, le 13 décembre 2018, le conseil municipal de Montmeyran a autorisé le maire de la commune à signer une convention avec l’OPH Drôme Aménagement Habitat afin de « mener un programme de construction de logements sociaux à destination des personnes âgées et des familles ». Cette convention, jointe en annexe de la délibération, rappelle les différentes étapes déjà engagées pour la réalisation de ce projet et stipule que « la commune s’engage à prendre toutes les dispositions légales lui incombant pour que cette opération puisse se réaliser ». Dans leurs écritures d’appel comme dans leurs écritures de première instance, les requérants se bornent à faire un rappel de la chronologie ayant mené à cette délibération du 13 décembre 2018, en rappelant les moyens qu’ils avaient soulevés dans leur recours contentieux dirigé contre cette délibération et en précisant que cette délibération a été retirée par une délibération du 13 janvier 2020 constatant la résiliation d’un commun accord entre la commune de Montmeyran et l’OPH Drôme Aménagement Habitat de la convention de partenariat. S’ils soutiennent que le partenariat n’avait « aucun sens » et que le maire poursuivait une « vindicte personnelle », les éléments produits ne permettent pas d’identifier une faute susceptible d’engager la responsabilité de la commune, alors au demeurant que la délibération n’a eu aucune conséquence particulière sur la situation des requérants. Dans ces conditions, les conclusions indemnitaires présentées à ce titre doivent être rejetées.

Quant à la prétendue volonté de nuire du maire :

Les seules circonstances, à les supposer établies, que le maire de la commune de Montmeyran ait successivement adopté, ainsi qu’il a été décrit, plusieurs décisions défavorables à leur projet puis les ait retirées ou ait abandonné la procédure engagée, ne sont pas suffisantes pour caractériser un agissement fautif du maire susceptible d’engager la responsabilité de la commune.

En ce qui concerne le lien de causalité et les préjudices subis :

Il résulte de tout ce qui précède que M. et M^me G… sont uniquement fondés à soutenir que la responsabilité pour faute de la commune de Montmeyran est engagée du fait de l’illégalité de la décision d’opposition du 13 janvier 2017, fondée sur une OAP adoptée sans avoir été soumise à enquête publique, et que cette commune doit être condamnée à réparer les préjudices directement causés par cette faute.

En premier lieu, la perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l’impossibilité de réaliser une opération immobilière en raison d’un refus opposé illégalement à une demande de lotissement revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation. Il en va toutefois autrement si le requérant justifie de circonstances particulières, telles que des engagements souscrits par de futurs acquéreurs ou l’état avancé des négociations commerciales avec ces derniers, permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l’espèce, un caractère direct et certain. Le requérant est alors fondé, si tel est le cas, à obtenir réparation au titre du bénéfice qu’il pouvait raisonnablement attendre de cette opération.

Pour justifier du caractère direct et certain du manque à gagner dont ils demandent réparation, les requérants se bornent à produire le plan de division joint à la demande préalable déposée le 16 décembre 2016, portant sur une partie réduite des parcelles AT B… et AT D… pour un total de 1 029 m², une proposition graphique datant du 18 avril 2017 illustrant un projet de lotissement de l’ensemble des parcelles A…, B… et D… et E…, un dossier de « consultation pour construction d’un lotissement quartier des Sablons » rédigé dans le but de sélectionner un partenaire « promoteur / aménageur, maître d’ouvrage délégué » non daté, présentant diverses options d’aménagement, ainsi que divers comptes rendus de réunions et courriers adressés concernant l’opération projetée, en particulier un courrier du 25 septembre 2017 indiquant que M. et M^me G… acceptent de modifier leur projet afin de répondre aux conditions exigées par le maire de la commune pour l’acceptation du projet, relatives à l’accès par le chemin du Tacot et à la maîtrise foncière de l’ensemble des terrains non bâtis de la zone. Il résulte de ces éléments que, entre le 13 janvier 2017 et le 31 janvier 2020, le projet immobilier de M. et M^me G… n’était pas finalisé, ni, à plus forte raison, commercialisé. Dans ces conditions, les éléments produits ne suffisent pas à justifier de circonstances particulières de nature à faire regarder le préjudice résultant du manque à gagner comme présentant en l’espèce un caractère certain. Dans ces conditions, les conclusions relatives à ce chef de préjudice, quelle que soit la faute invoquée, doivent être rejetées.

En deuxième lieu, en ce qui concerne le chef de préjudice lié aux frais exposés, il résulte de l’instruction que les très nombreux frais dont les requérants demandent le remboursement correspondent pour l’essentiel à une estimation, par les requérants eux-mêmes, du temps passé en analyse, rédaction de notes, échanges et déplacements, valorisé à 80 euros par heure et par personne pour les réunions, échanges, rédaction et analyse, et 20 euros par heure et par personne pour les déplacements, outre des frais facturés. S’y ajoutent des « prestations » réglées, correspondant à des prestations d’étude du projet immobilier ou encore à l’achat de la parcelle contiguë aux leurs. Toutefois, il résulte de l’instruction que ces frais soit n’ont pas de lien direct avec le projet immobilier des requérants, comme l’assistance à des cérémonies de vœux du conseil municipal, soit sont liés aux divers échanges amiables et instances contentieuses engagés afin de mener à bien leur projet, soit encore se rattachent au montage du projet immobilier de M. et M^me G…, ces derniers frais ne pouvant être regardés comme ayant été exposés en pure perte dès lors qu’ils constituent des investissements dans leur projet immobilier et qu’il ne résulte pas de l’instruction que les requérants auraient été contraints d’abandonner leur projet pour une raison indépendante de leur volonté. Dans ces conditions, ils ne revêtent pas le caractère de préjudice réparable.

En troisième lieu, en ce qui concerne le préjudice moral, que les requérants imputent au « comportement du maire » qui n’a « eu de cesse de provoquer et de nuire aux époux L…, les empêchant de conduire leurs projets, de mener une vie normale et de jouir paisiblement de leur propriété », il ne résulte pas de l’instruction que ce chef de préjudice résulterait directement de l’illégalité relevée aux points 15 et 16 du présent arrêt, qui est liée à l’illégalité d’une délibération de 2013, approuvée plusieurs années avant que soit envisagé le projet d’aménagement des époux G…, qu’ils datent de l’année 2016.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que M. et M^me G… ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande indemnitaire.

Sur les frais liés au litige :

Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. »

Ces dispositions font obstacle à ce que la somme demandée par M. et M^me G… soit mise à la charge de la commune de Montmeyran, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de M. et M^me G… une somme à verser à la commune de Montmeyran sur le fondement des dispositions précitées.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. et M^me G… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Montmeyran sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. K… G… et M^me H… I… épouse G… et à la commune de Montmeyran.

Délibéré après l’audience du 1er octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Monique Mehl-Schouder, présidente de chambre,

M^me Anne-Gaëlle Mauclair, présidente-assesseure,

M^me Gabrielle Maubon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 octobre 2024.

La rapporteure,

G. MaubonLa présidente,

M. M…

La greffière,

F. Prouteau

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur et au ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui les concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,