Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. P… B…, M. G… F…, M^me J… A…, M^me Q… L…, M. C… O…, M^me I… O…, M^me H… E… et M^me K… D… ont demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d’annuler les délibérations nos 45 à 52 du 14 mars 2023 par lesquelles le conseil municipal de Thiers a adopté le budget primitif de la commune, ainsi que la délibération n° 42 du même jour approuvant le taux des impositions directes locales pour l’année 2023.

Par jugement n° 2300997 du 22 mars 2024, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire enregistré le 22 mai 2024 et le 12 novembre 2024, M. B…, Mme et M. O…, M^me L… et M. F…, représentés par M^e Gossin, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler la délibération n° 42 et les délibérations nos 45 à 52 du conseil municipal de Thiers du 14 mars 2023 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Thiers la somme de 5 400 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

– le rapport d’orientations budgétaires soumis aux membres du conseil municipal était incomplet ou imprécis, quant aux évolutions de la fiscalité et des concours financiers, des autorisations de programme et des engagements pluriannuels, des avantages en nature des agents, de leur durée effective de travail, de la rémunération des heures supplémentaires et de l’évolution du besoin de financement annuel et quant à la démarche de gestion prévisionnelle des ressources humaines de la commune, et ne s’appuie pas sur le rapport sur l’état de la collectivité, en méconnaissance des articles D. 2312-3 du code général des collectivités territoriales et 13 de la loi du 22 janvier 2018 ;

– aucune note de synthèse comportant ces informations ne leur a davantage été fournie, en méconnaissance de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

– la note de synthèse qui a précédé l’adoption du budget primitif de la commune pour 2023 n’était pas suffisamment précise, à défaut de mentionner la hausse du taux de la taxe foncière, ainsi que le contexte et les motifs des mesures envisagées ;

– la délibération n° 42 doit être annulée par voie de conséquence de l’illégalité des délibérations nos 45 à 52 ;

– la note de synthèse qui a précédé l’adoption de la délibération n° 42 n’était ni suffisamment précise, ni adaptée aux enjeux, à défaut de mentionner la hausse historique du taux de la taxe foncière, son contexte, ses motifs et ses implications pour les contribuables locaux ;

– la délibération n° 45 a été adoptée en méconnaissance des principes d’universalité et de sincérité budgétaires, la recette engendrée par la taxe foncière ayant été surévaluée et destinée à constituer une provision, aucune provision pour risque n’étant prévue, l’évaluation des dépenses de personnel n’ayant pas été précédée d’une correcte information des élus et l’entretien des routes n’étant pas financé ;

– son adoption révèle un détournement de pouvoir et de procédure, la hausse de la taxe foncière ayant illégalement pour but de permettre à la commune de se constituer une réserve financière et de compenser la suppression de la taxe d’habitation.

Par mémoires enregistrés le 16 septembre 2024 et le 12 novembre 2024, l’association Carculem’Mas – Collectif de contribuables thiernois, représentée par M^e Gossin, intervient au soutien de la requête de M. B… et autres, et demande à la cour de mettre à la charge de la commune de Thiers la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

– son intervention est recevable ;

– le rapport d’orientations budgétaires soumis aux membres du conseil municipal était incomplet ou imprécis, quant aux évolutions de la fiscalité et des concours financiers, des autorisations de programme et des engagements pluriannuels, des avantages en nature des agents, de leur durée effective de travail, de la rémunération des heures supplémentaires et de l’évolution du besoin de financement annuel et quant à la démarche de gestion prévisionnelle des ressources humaines de la commune, et ne s’appuie pas sur le rapport sur l’état de la collectivité, en méconnaissance des articles D 2312-3 du code général des collectivités territoriales et 13 de la loi du 22 janvier 2018 ;

– aucune note de synthèse comportant ces informations ne leur a davantage été fournie, en méconnaissance de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

– la note de synthèse qui a précédé l’adoption du budget primitif de la commune pour 2023 n’était pas suffisamment précise, à défaut de mentionner la hausse du taux de la taxe foncière, ainsi que le contexte et les motifs des mesures envisagées ;

– la délibération n° 42 doit être annulée par voie de conséquence de l’illégalité des délibérations nos 45 à 52 ;

– la note de synthèse qui a précédé l’adoption de la délibération n° 42 n’était ni suffisamment précise, ni adaptée aux enjeux à défaut de mentionner la hausse historique du taux de la taxe foncière, son contexte, ses motifs et ses implications pour les contribuables locaux ;

– la délibération n° 45 a été adoptée en méconnaissance des principes d’universalité et de sincérité budgétaires, la recette engendrée par la taxe foncière ayant été surévaluée et destinée à constituer une provision, aucune provision pour risque n’étant prévue, l’évaluation des dépenses de personnel n’ayant pas été précédée d’une correcte information des élus et l’entretien des routes n’étant pas financé ;

– son adoption révèle un détournement de pouvoir et de procédure, la hausse de la taxe foncière ayant illégalement pour but de permettre à la commune de se constituer une réserve financière et de compenser la suppression de la taxe d’habitation.

Par mémoire enregistré le 25 septembre 2024, la commune de Thiers, représentée par M^e Maisonneuve (SCP Teillot & associés), demande à la cour :

1°) de rejeter la requête, subsidiairement, de différer les effets de l’annulation qui pourrait être prononcée ;

2°) de mettre solidairement à la charge des requérants la somme de 3 000 euros, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle expose que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

– le code général des collectivités territoriales ;

– la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 ;

– le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

– le rapport de M^me N… ;

– les conclusions de M^me M… ;

– et les observations de M^e Gossin, pour M. B… et autres, et celles de M^e Roy, pour la commune de Thiers ;

Considérant ce qui suit :

M. B…, habitant de la commune de Thiers, et quatre autres contribuables locaux, relèvent appel du jugement du 22 mars 2024 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande d’annulation de la délibération n° 42 du 14 mars 2023 par laquelle le conseil municipal de Thiers a approuvé le taux des impositions directes locales, ainsi que les huit délibérations du même jour adoptant le budget principal et les budgets annexes primitifs de la commune, pour l’exercice 2023.

Sur l’intervention de l’association Carculem’Mas – Collectif de contribuables thiernois :

L’association Carculem’Mas – Collectif de contribuables thiernois, qui, selon ses statuts, a notamment pour objet la défense des intérêts des contribuables de la commune de Thiers, justifie d’un intérêt à l’annulation des délibérations litigieuses. Ainsi, son intervention à l’appui de la requête formée par M. B… et autres est recevable.

Sur le fond du litige :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales : « Le budget de la commune est proposé par le maire et voté par le conseil municipal. / Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport donne lieu à un débat au conseil municipal (…) Il est pris acte de ce débat par une délibération spécifique. / Dans les communes de plus de 10 000 habitants, le rapport mentionné au deuxième alinéa du présent article comporte, en outre, une présentation de la structure et de l’évolution des dépenses et des effectifs. Ce rapport précise notamment l’évolution prévisionnelle et l’exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail (…) ». Aux termes de l’article D. 2312-3 du même code : « A. – Le rapport prévu à l’article L. 2312-1 comporte les informations suivantes : 1° Les orientations budgétaires envisagées par la commune portant sur les évolutions prévisionnelles des dépenses et des recettes, en fonctionnement comme en investissement. Sont notamment précisées les hypothèses d’évolution retenues pour construire le projet de budget, notamment en matière de concours financiers, de fiscalité, de tarification, de subventions (…) / 2° La présentation des engagements pluriannuels, notamment les orientations envisagées en matière de programmation d’investissement comportant une prévision des dépenses et des recettes. Le rapport présente, le cas échéant, les orientations en matière d’autorisation de programme (…) B. – Dans les communes de plus de 10 000 habitants, le rapport prévu au troisième alinéa de l’article L. 2312-1 (…) comporte, au titre de l’exercice en cours (…) les informations relatives : 1° A la structure des effectifs ; 2° Aux dépenses de personnel comportant notamment des éléments sur la rémunération tels que les traitements indiciaires, les régimes indemnitaires, les nouvelles bonifications indiciaires, les heures supplémentaires rémunérées et les avantages en nature ; 3° A la durée effective du travail dans la commune. / Il présente en outre l’évolution prévisionnelle de la structure des effectifs et des dépenses de personnel pour l’exercice auquel se rapporte le projet de budget. / Ce rapport peut détailler la démarche de gestion prévisionnelle des ressources humaines de la commune. / Ce rapport peut s’appuyer sur les informations contenues dans le rapport sur l’état de la collectivité prévu au dixième alinéa de l’article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (…) ». Le débat d’orientation budgétaire prévu par ces dispositions a pour objet de préparer la discussion sur l’adoption du budget et de mettre ainsi à même les conseillers municipaux de disposer en temps utile des informations nécessaires à l’expression pertinente de leur point de vue sur les orientations budgétaires de la commune préalablement à la décision qu’ils devront ensuite prendre en toute connaissance de cause lors de leur vote sur le budget primitif. Ainsi, le débat constitue une étape de la procédure d’élaboration du budget, adopté par les délibérations litigieuses. A cet égard, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité ces délibérations que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens des décisions prises ou qu’il a privé les intéressés, notamment les élus, d’une garantie.

Le rapport sur les orientations budgétaires présenté par le maire de Thiers au conseil municipal lors de sa séance du 22 février 2023 comportait, en page 45, une perspective de l’évolution des concours de l’État. Contrairement à ce que soutiennent M. B… et autres, ce rapport n’avait pas à comporter d’autres précisions sur l’ensemble des concours susceptibles d’être perçus par la commune, à défaut notamment de démonstration de perspectives d’évolution notables de ces concours, seules les hypothèses d’évolution retenues pour le futur budget devant y figurer. Par ailleurs, après une présentation de l’évolution prévisible des bases d’imposition et des exonérations, ce rapport exposait également quatre scenarios de prospectives budgétaires, comportant tous des augmentations des taux d’imposition, variant de 4,4 à 7,9 points, et des recettes issues de la taxe foncière, notamment sur les propriétés bâties. Ces informations permettaient aux élus d’apprécier les orientations budgétaires envisagées par la collectivité en matière de fiscalité, sans que le taux d’imposition qui sera finalement retenu, au demeurant évoqué dans le scénario n° 2, n’ait à être précisément fixé dès ce stade. Enfin, par les données datées et les calculs imprécis dont ils se prévalent, les requérants ne démontrent pas que le chiffrage de l’impact d’une telle hausse sur l’imposition moyenne des habitants de la commune, explicité dans le rapport et fondé sur une actualisation d’une valeur locative indicative de 2 000 euros, était erroné ou trompeur. Ainsi, le moyen tiré de l’insuffisance du rapport sur les orientations budgétaires quant aux évolutions de la fiscalité et des concours financiers doit être écarté.

En deuxième lieu, le rapport sur les orientations budgétaires consacrait plusieurs de ses pages à la structure et à l’évolution des effectifs de la commune, ainsi qu’un état de l’exécution des dépenses de personnel en 2022, les prévisions de ces dépenses en 2023 et une prospective pluriannuelle de l’évolution, notamment, de la masse salariale et des primes, sur quatre ans. S’il ne comportait, en revanche, pas de précisions sur la part des heures supplémentaires et des avantages en nature dans ces dépenses, ni la réalité, ni l’ampleur de telles dépenses ne sont établies, ni, dès lors, leur impact effectif sur les dépenses de personnel de la commune et la structuration de son budget. Il n’est pas davantage soutenu que les élus auraient formulé à cet égard des demandes d’informations qui n’auraient pas été satisfaites. Par suite, l’absence de telles précisions n’ont pas été de nature à nuire à la bonne information des élus, ni, par suite, à priver ces élus, ou les administrés, d’une garantie ou à exercer une influence sur le sens des délibérations budgétaires adoptées ultérieurement. Il en est de même de l’absence de précisions quant à la durée effective de travail des agents. Enfin, les dispositions citées au point 3 ne confèrent pas de caractère obligatoire à l’exposé de la gestion prévisionnelle, ni davantage à l’emploi des données du rapport sur l’état de la collectivité. Ainsi, le moyen tiré de l’insuffisance du rapport sur les orientations budgétaires quant aux effectifs de la commune doit être écarté.

En troisième lieu, le rapport sur les orientations budgétaires comportait deux pages consacrées aux autorisations de programme et aux futures dépenses d’équipement. En se bornant à invoquer un programme sans établir la réalité des dépenses engagées ou envisagées par la commune pour celui-ci, les requérants n’établissent pas que des engagements pluriannuels auraient été omis. Par ailleurs, la seule mention que des arbitrages sont en cours n’est, à ce stade précoce de la procédure budgétaire, pas de nature à établir une insuffisance ou une imprécision du rapport sur ce point. Ainsi, le moyen tiré de l’insuffisance du rapport sur les orientations budgétaires quant aux engagements pluriannuels de la commune doit être écarté.

En quatrième lieu, M. B… et autres ne sauraient utilement se prévaloir des exigences résultant du II. de l’article 13 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, celle-ci n’étant pas applicable à l’exercice budgétaire 2023.

En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (…) ». Aux termes de son article L. 2121-13 : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ». Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n’ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose toutefois pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

Il ressort des pièces du dossier que la note de synthèse, notifiée aux élus en vue de la séance du conseil municipal du 22 février 2023, faisait état de la tenue du débat d’orientations budgétaires, en rappelant l’objet du rapport d’orientations budgétaires, lequel y était par ailleurs annexé. Les élus ont ainsi disposé de toutes les données utiles pour participer à ce débat et ainsi exercer utilement leur mandat. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de la note explicative de synthèse qui a précédé le débat d’orientations budgétaires et de l’insuffisante information des élus ne peut qu’être écarté.

En sixième lieu, la note de synthèse qui a précédé la séance du conseil municipal de Thiers du 14 mars 2023 présentait, à l’appui du projet de délibération fixant les taux des impositions locales pour 2023, une évolution de ces taux entre 2018 et 2022 et les taux proposés pour l’année 2023. Elle permettait ainsi aux élus d’apprécier la hausse de ces taux et son ampleur, alors même que celle-ci n’y était pas expressément chiffrée. Dans ces conditions, cette note de synthèse, à laquelle était annexé le projet de budget principal primitif 2023, n’avait pas davantage à comporter un tel chiffrage à l’appui du projet de délibération d’adoption de ce budget. Par ailleurs, les dispositions citées au point 8 n’exigent pas la réalisation d’une étude d’impact des mesures proposées. Dans ces conditions, et alors que les requérants ne précisent pas quels autres éléments de contexte ou motifs auraient fait défaut et qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que les élus auraient formulé à cet égard des demandes d’information qui n’auraient pas été satisfaites, le moyen tiré de l’insuffisance de la note explicative de synthèse qui a précédé l’adoption des délibérations du 14 mars 2023 et de l’insuffisante information des élus ne peut qu’être écarté.

En septième lieu, si, pour contester la sincérité du budget adopté, M. B… et autres soutiennent que les recettes issues de la taxe foncière ont été surévaluées, la délibération du 20 septembre 2023 dont ils se prévalent n’est pas de nature à l’établir, en constatant au contraire une sous-évaluation de ces recettes. Une telle insincérité ne résulte pas davantage de la circonstance que l’ensemble des recettes d’investissement prévues au cours de l’exercice 2023 n’avaient pas été réalisées lors de l’adoption du compte administratif. Par ailleurs, il est constant que le budget de la commune a été adopté en équilibre, affectant ainsi l’ensemble des recettes prévues aux dépenses. Si la note de synthèse mentionne la volonté de la collectivité de se reconstituer des « marges de manœuvre », il n’en résulte nullement que celles-ci prendraient la forme d’une réserve financière. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier, en l’absence de tout autre élément apporté par les requérants, que la hausse des impositions locales aurait eu pour objet ou pour effet, non de faire face aux charges de la commune, mais de constituer une provision irrégulière. Enfin, en se bornant à invoquer l’ampleur du réseau routier de la commune, les requérants ne démontrent pas que les dépenses nécessaires à l’entretien de la voirie n’auraient pas été suffisamment intégrées à ce budget. Ils ne démontrent pas davantage l’insincérité du budget adopté quant aux provisions, en invoquant seulement un contentieux et le compte administratif 2023. De même, la prétendue insuffisante information préalable des élus, au demeurant non établie, ne saurait démontrer une évaluation insincère des dépenses de personnel. En conséquence, les moyens tirés de la méconnaissance des principes de sincérité et d’universalité budgétaires doivent être écartés.

Enfin, il résulte de ce qui précède que la volonté de la commune de Thiers de constituer une réserve financière irrégulière, par la hausse des taux et produits de la fiscalité locale, n’est pas établie. Par suite, et dès lors que la suppression de la taxe d’habitation ne faisait pas obstacle à ce qu’une collectivité augmente les taux de la taxe foncière applicable sur son territoire, M. B… et autres ne sont pas fondés à soutenir que la délibération du 14 mars 2023 adoptant le budget de la commune procède d’un détournement de pouvoir ou de procédure.

Il résulte de tout ce qui précède que M. B… et autres ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande.

Sur les frais liés au litige :

L’association Carculem’Mas – Collectif de contribuables thiernois, n’étant, en sa qualité d’intervenante, pas partie à la présente instance, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit fait droit à sa demande présentée en application de celles-ci. Par ailleurs, ces dispositions font également obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Thiers, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par M. B… et autres. Enfin, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Thiers sur le fondement de ces mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : L’intervention de l’association Carculem’Mas – Collectif de contribuables thiernois est admise.

Article 2 : La requête de M. B… et autres et les conclusions présentées par l’association Carculem’Mas – Collectif de contribuables thiernois en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Thiers en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. P… B…, en application de l’article R. 751-3 du code de justice administrative, à l’association Carculem’Mas – Collectif de contribuables thiernois et à la commune de Thiers.

Délibéré après l’audience du 30 octobre 2025, où siégeaient :

M. Philippe Arbarétaz, président de chambre,

M^me Sophie Corvellec, première conseillère,

M^me Anne-Sylvie Soubié, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 novembre 2025.

La rapporteure,

S. N…

Le président,

Ph. Arbarétaz

La greffière,

F. Bossoutrot

La République mande et ordonne au préfet du Puy-de-Dôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,