Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C… A… a demandé au tribunal administratif de Grenoble de condamner l’Etat à lui verser la somme de 430 000 euros en réparation des préjudices résultant d’une sanction disciplinaire d’interdiction d’exercer la médecine pour une durée de trois mois.

Par un jugement n° 2205490 du 24 janvier 2025, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 2 avril 2025, M. C… A…, représenté par la SELARL Barok avocats agissant par M^e Di Vizio, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 2205490 du 24 janvier 2025 du tribunal administratif de Grenoble ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 430 000 euros, outre intérêts au taux légal à compter de l’enregistrement de sa requête, en réparation des préjudices résultant d’une sanction disciplinaire d’interdiction d’exercer la médecine pour une durée de trois mois ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. A… soutient que :

- la sanction disciplinaire dont il a fait l’objet ne pouvait se fonder sur les dispositions de l’article R. 4127-9 du code de la santé publique, qui étaient contraires au droit de l’Union ;

- l’Etat est tenu de l’indemniser des conséquences dommageables d’une sanction disciplinaire rendue par une juridiction en méconnaissance du droit de l’Union ;

- il a subi, du fait de la sanction d’interdiction d’exercer, des troubles dans ses conditions d’existence, une perte de revenus, un préjudice financier et un préjudice moral.

Le premier ministre et la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, régulièrement mis en cause, n’ont pas produit.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et les arrêts préjudiciels de la cour de justice de l’Union européenne C-446-05 du 13 mars 2008, C500-06 du 17 juillet 2008, C-475-11 du 12 septembre 2013 et C-339/15 du 4 mai 2017 ;

- le code civil ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Stillmunkes, président-assesseur,

- les conclusions de M^me Djebiri, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Gouy-Paillier, substituant la SELARL Barok avocats, représentant M. A….

Une note en délibéré, enregistrée le 15 juin 2026, a été présentée pour M. A….

Considérant ce qui suit :

Par une décision du 2 novembre 2010, la chambre disciplinaire de première instance de l’ordre des médecins de Rhône-Alpes a infligé à M. A…, médecin généraliste, la sanction de trois mois d’interdiction d’exercer la médecine. Par une décision du 8 juin 2012 rectifiée le 18 juin 2012, la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins a rejeté l’appel formé par M. A… en confirmant le bien-fondé de cette sanction. Toutefois, par une décision du 12 mars 2014, le Conseil d’Etat a annulé la décision du 8 juin 2012 de la chambre disciplinaire de l’ordre des médecins et lui a renvoyé l’affaire. Enfin, statuant à nouveau sur renvoi, la chambre disciplinaire de l’ordre des médecins, par une décision du 11 décembre 2014 devenue définitive, a de nouveau rejeté l’appel de M. A… et confirmé le bien-fondé de la sanction.

La requête de M. A…, dans la présente instance, tend à l’indemnisation des préjudices que lui a causé cette sanction, au motif que l’interdiction des procédés directs ou indirects de publicité, alors prévue par le second alinéa de l’article R. 4127-19 du code de la santé publique, qui a été ultérieurement abrogé par le décret n° 2020-1662 du 22 décembre 2020 portant modification du code de déontologie des médecins et relatif à leur communication professionnelle, était illégale en tant qu’elle méconnaissait le droit de l’Union. Il recherche en conséquence la responsabilité de l’Etat au titre de l’illégalité de la sanction disciplinaire qui lui a été infligée, au motif qu’elle ne pouvait légalement se fonder sur ce texte réglementaire, les seuls préjudices invoqués étant ceux résultant de la procédure disciplinaire et de la décision juridictionnelle disciplinaire d’interdiction d’exercer.

En vertu des principes généraux régissant la responsabilité de la puissance publique, une faute lourde commise dans l’exercice de la fonction juridictionnelle par une juridiction administrative est susceptible d’ouvrir droit à indemnité. Si l’autorité qui s’attache à la chose jugée s’oppose à la mise en jeu de cette responsabilité dans les cas où la faute lourde alléguée résulterait du contenu même de la décision juridictionnelle et où cette décision serait devenue définitive, la responsabilité de l’Etat peut cependant être engagée dans le cas où le contenu de la décision juridictionnelle est entaché d’une violation manifeste du droit de l’Union européenne ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. Il y a lieu, pour le juge administratif saisi de conclusions tendant à ce que la responsabilité de l’Etat soit engagée du fait d’une violation manifeste du droit de l’Union à raison du contenu d’une décision d’une juridiction administrative devenue définitive, de rechercher si cette décision a manifestement méconnu le droit de l’Union au regard des circonstances de fait et de droit applicables à la date de cette décision.

Il résulte de l’instruction que la décision de la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins du 8 juin 2012 a confirmé la sanction d’interdiction d’exercer en litige en retenant plusieurs manquements, dont un recours irrégulier à la publicité au sens des dispositions alors applicables du second alinéa de l’article R. 4127-19 du code de la santé publique, sous la forme d’un article de journal et sous la forme d’une signalisation disproportionnée et trompeuse du cabinet. Toutefois, par sa décision du 12 mars 2014, le Conseil d’Etat a cassé cette décision au motif qu’aucune publicité au sens de ce texte n’avait été réalisée concernant l’article de journal incriminé, qui n’avait pas cette nature. L’affaire a été renvoyée à la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins, qui en a repris l’examen. Sa décision du 6 novembre 2014, qui fixe définitivement la sanction disciplinaire, prend acte de ce qu’aucune publicité prohibée n’a été mise en œuvre concernant l’article de journal et infirme la chambre disciplinaire de première en tant qu’elle a retenu ce fondement. La sanction disciplinaire est en revanche maintenue, au titre de l’ensemble des autres manquements, sur les fondements tirés des deux alinéas, alors applicables, de l’article R. 4127-19, de l’article R. 4127-56 et de l’article R. 4127-81 du code de la santé publique.

D’une part, à la date de la décision ordinale en litige, aucune décision n’avait établi l’incompatibilité du second alinéa de l’article R. 4127-19 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors applicable, avec le droit de l’Union. Au contraire, dans un arrêt préjudiciel C-446/05 du 13 mars 2008, la cour de justice de l’Union européenne a dit pour droit que « L’article 81 CE, lu conjointement avec les articles 3, paragraphe 1, sous g), CE et 10, deuxième alinéa, CE, ne s’oppose pas à une législation nationale, telle que la loi du 15 avril 1958 relative à la publicité en matière de soins dentaires, qui interdit à quiconque et à des prestataires de soins dentaires, dans le cadre d’une profession libérale ou d’un cabinet dentaire, de se livrer à quelque publicité que ce soit dans le domaine des soins dentaires ». Au point 38 de l’arrêt préjudiciel C-500/06 du 17 juillet 2008, la cour de justice de l’Union européenne a exposé que « la réglementation de la publicité télévisée relative aux traitements médicaux et chirurgicaux dispensés par les établissements médicaux privés est susceptible d’être justifiée au regard de l’objectif de protection de la santé publique ». Au point 57 de l’arrêt préjudiciel C-475/11 du 12 septembre 2013, la cour de justice de l’Union européenne a par ailleurs précisé d’office que « l’application de manière non discriminatoire, à un professionnel de la médecine établi dans un autre État membre, de règles nationales ou régionales encadrant, au regard d’un critère relatif à l’éthique professionnelle, les conditions dans lesquelles un tel professionnel peut promouvoir ses activités dans le domaine concerné peut être justifiée par des considérations impérieuses d’intérêt général tenant à la santé publique et à la protection des consommateurs, pour autant que, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier, l’application éventuelle de sanctions à l’égard d’un professionnel faisant usage de la libre prestation de services est proportionnée au regard du comportement reproché à l’intéressé ». Par une décision n° 383548 du 4 mai 2016, le Conseil d’Etat, saisi d’un refus d’abrogation des dispositions de l’article R. 4127-19 du code de la santé publique, a d’ailleurs jugé, au vu notamment de ces arrêts de la cour de justice de l’Union européenne, que les dispositions de cet article, qui prohibent le recours aux procédés publicitaires par les médecins et sont indistinctement applicables à tous les praticiens exerçant sur le territoire national, poursuivent un objectif d’intérêt général de bonne information des patients et, par suite, de protection de la santé publique. Il a précisé qu’elles sont propres à en garantir la réalisation et, dès lors qu’elles ne font pas obstacle à la délivrance d’informations médicales à caractère objectif et à finalité scientifique, préventive ou pédagogique et d’informations à caractère objectif sur les modalités d’exercice, destinées à faciliter l’accès aux soins, n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour les atteindre. Il en a dès lors déduit qu’elles ne sont ainsi pas contraires aux stipulations de l’article 49 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), relatives à la liberté d’établissement.

D’autre part, ce n’est que par l’arrêt préjudiciel C-339/15 du 4 mai 2017 que la cour de justice de l’Union européenne a fait évoluer sa jurisprudence. Elle a tout d’abord dit pour droit que la directive 2005/29/CE du 11 mai 2005, relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs dans le marché intérieur ne s’oppose pas à une législation nationale qui protège la santé publique et la dignité de la profession de dentiste en interdisant de manière générale et absolue toute publicité relative à des prestations de soins buccaux et dentaires et en fixant certaines exigences de discrétion en ce qui concerne les enseignes de cabinets dentaires, confirmant ainsi la pertinence de la justification envisagée au regard de l’objectif de protection de la santé publique. Elle a en revanche dit pour droit que la directive 2000/31 du 8 juin 2000, relative à certains aspects juridiques des services de la société de l’information, et notamment du commerce électronique, dans le marché intérieur s’oppose à une législation nationale qui interdit de manière générale et absolue toute publicité relative à des prestations de soins buccaux et dentaires, en tant que celle-ci interdit toute forme de communications commerciales par voie électronique, y compris au moyen d’un site Internet créé par un dentiste. Mais les publicités en cause dans la décision ordinale en litige dans la présente instance ne reposaient pas sur ce support. Enfin, la cour de justice de l’Union européenne a dit pour droit que l’article 56 TFUE s’oppose à une législation nationale, telle que celle en cause au principal, qui interdit de manière générale et absolue toute publicité relative à des prestations de soins buccaux et dentaires. Elle n’a toutefois apporté cette réponse à la question préjudicielle qu’après avoir, aux points 53 à 57 de son arrêt, spécialement recherché si l’article invoqué était opérant. Elle a à cet égard rappelé que « selon une jurisprudence constante de la Cour, les dispositions du traité garantissant les libertés de circulation ne sont pas applicables à une situation dans laquelle tous les éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre », et n’a admis l’applicabilité de l’article qu’après avoir relevé qu’en l’espèce « il ressort de la décision de renvoi qu’une partie de la clientèle de M. B… vient d’autres États membres », circonstance qui ne ressort pas de l’instruction concernant la situation de M. A…. La cour de justice de l’Union européenne a également relevé aux points 68 et 69 de son arrêt que « l’usage intensif de publicités ou le choix de messages promotionnels agressifs, voire de nature à induire les patients en erreur sur les soins proposés, est susceptible, en détériorant l’image de la profession de dentiste, en altérant la relation entre les dentistes et leurs patients, ainsi qu’en favorisant la réalisation de soins non appropriés ou non nécessaires, de nuire à la protection de la santé et de porter atteinte à la dignité de la profession de dentiste » et que « dans ce contexte, une interdiction générale et absolue de la publicité est apte à garantir la réalisation des objectifs poursuivis en évitant tout usage, par les dentistes, de publicités et de messages promotionnels ». Elle a enfin relevé au point 71 de son arrêt que « s’agissant de la nécessité d’une restriction à la libre prestation des services telle que celle en cause au principal, il doit être tenu compte du fait que la santé et la vie des personnes occupent le premier rang parmi les biens et les intérêts protégés par le traité et qu’il appartient, en principe, aux États membres de décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la santé publique ainsi que de la manière dont ce niveau doit être atteint. Celui-ci pouvant varier d’un État membre à l’autre, il convient de reconnaître aux États membres une marge d’appréciation ». L’interprétation finalement retenue par cet arrêt, qui a été rendu sur conclusions contraires de l’avocat général indiquant être « d’avis que les États membres sont en droit d’interdire aux prestataires de soins dentaires de faire de la publicité auprès du public pour leurs prestations, dès lors que cette interdiction se limite effectivement à la promotion de celles-ci », n’était donc pas manifestement prévisible et ne s’inscrivait pas dans une jurisprudence bien établie de la cour de justice de l’Union européenne en la matière.

Il ressort de l’ensemble des éléments qui viennent d’être exposés qu’à la date où la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins, statuant sur renvoi, a définitivement infligé à M. A… la sanction de l’interdiction d’exercer la médecine pendant une durée de trois mois, l’inapplicabilité du second alinéa de l’article R. 4127-19 du code de la santé publique, en raison de sa contrariété avec un article utilement invocable du TFUE, n’était pas manifeste. M. A… n’est dès lors pas fondé à soutenir que l’Etat aurait engagé sa responsabilité en raison de cette décision juridictionnelle devenue définitive.

Il résulte de tout ce qui précède que M. A… n’est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande indemnitaire. Par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. C… A…, au premier ministre et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.

Délibéré après l’audience du 2 juin 2026, à laquelle siégeaient :

M. Pourny, président de chambre,

M. Stillmunkes, président assesseur,

M. Gros, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juin 2026.

Le rapporteur,

H. Stillmunkes

Le président,

F. Pourny

La greffière,

N. Lecouey

La République mande et ordonne au premier ministre et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,