Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. U E, M. C F, M^me O P, M. R H, M. I J, M^me Q S, M. A D, M. B D et M^me M D épouse K, ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler l’arrêté du

2 juin 2016 par lequel le préfet de l’Hérault a déclaré d’utilité publique le projet de la zone d’aménagement concertée (ZAC) « Les jardins de Sérignan », et cessibles, au profit de la commune de Sérignan ou de son concessionnaire, l’association foncière urbaine autorisée (AFUA) « Les jardins de Sérignan », les parcelles nécessaires à la réalisation dudit projet sur le territoire de la commune de Sérignan.

Par un jugement n° 1604261 du 17 avril 2018, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 17 juin 2018, 9 juin 2019 et

27 novembre 2019, M. U E, M. C F, M^me O P,

M. R H, M. I J, M^me Q S, M. A D, M. B D et M^me M D épouse K, représentés par M^e L, demandent à la Cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 17 avril 2018 ;

2°) d’annuler l’arrêté du 2 juin 2016 par lequel le préfet de l’Hérault a déclaré d’utilité publique le projet de la zone d’aménagement concertée (ZAC) « Les jardins de Sérignan » et cessibles, au profit de la commune de Sérignan ou de son concessionnaire l’association foncière urbaine autorisée (AFUA) « Les jardins de Sérignan », les parcelles nécessaires à la réalisation dudit projet sur le territoire de la commune de Sérignan ;

3°) à défaut, d’annuler cet arrêté en tant qu’il déclare d’utilité publique le projet d’aménagement de la zone d’aménagement concerté (ZAC) « Les jardins de Sérignan » ou en tant qu’il déclare cessibles les parcelles nécessaires à la réalisation de l’aménagement ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

la déclaration d’utilité publique est illégale dès lors que :

— elle est entachée d’une erreur de droit, l’AFUA « Les jardins de Sérignan » n’étant pas autorisée à conduire l’expropriation des parcelles de ses membres pour réaliser un projet qui ne correspond pas à ses statuts ;

— l’utilité publique du projet fait défaut dès lors que l’expropriation des parcelles des requérants qui sont concernés par la déclaration d’utilité publique ne permet la réalisation d’aucun objectif d’intérêt public ;

— elle méconnaît le principe d’égalité ;

la décision de cessibilité est illégale dès lors que :

— par voie d’exception, la déclaration d’utilité publique étant illégale eu égard aux moyens précités ;

— elle méconnaît le principe d’égalité.

Par des mémoires, enregistrés les 21 janvier 2019 et 4 juillet 2019, l’AFUA

« Les jardins de Sérignan », représentée par M^e G de la SCP Coulombie-Gras-Crétin-Becquevort et associés, conclut au rejet de la requête et à la condamnation des requérants à lui payer la somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé.

Par un mémoire, enregistré le 18 mars 2019, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me N,

— les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public,

— et les observations de M^e L, représentant les requérants, et de M^e G, représentant l’AFUA « Les jardins de Sérignan » et la commune de Sérignan.

Une note en délibéré présentée par le ministre de l’intérieur a été enregistrée le

26 juin 2020.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 2 juin 2016, le préfet de l’Hérault a déclaré d’utilité publique le projet de la ZAC « Les jardins de Sérignan » et cessibles, au profit de la commune de Sérignan ou de son concessionnaire l’association foncière urbaine autorisée (AFUA) « Les jardins de Sérignan », certaines parcelles nécessaires à la réalisation du projet. M. E et plusieurs autres membres de l’AFUA « Les jardins de Sérignan » relèvent appel du jugement du

17 avril 2018 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l’annulation de cet arrêté. Ils doivent être regardés comme demandant, à titre principal, l’annulation totale de cet arrêté et, à titre subsidiaire, son annulation partielle en tant que les parcelles dont ils sont propriétaires ont été incluses dans le périmètre de la déclaration d’utilité publique et déclaré cessibles.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne la déclaration d’utilité publique :

2. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme : « L’Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d’aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation. () Le concessionnaire assure la maîtrise d’ouvrage des travaux, bâtiments et équipements concourant à l’opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. Il peut être chargé par le concédant d’acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l’opération, y compris, le cas échéant, par la voie d’expropriation ou de préemption. Il procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l’intérieur du périmètre de la concession. ». Aux termes de l’article L. 311-1 du même code : « Les zones d’aménagement concerté sont les zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés. / Le périmètre et le programme de la zone d’aménagement concerté sont approuvés par délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale. () ». Aux termes de l’article L. 311-5 de ce code : " L’aménagement et l’équipement de la zone sont conduits directement par la personne publique qui a pris l’initiative de sa création ou concédés par cette personne publique, dans les conditions précisées aux articles L. 300-4 et

L. 300-5. () ".

3. D’autre part, l’article L. 322-1 du code de l’urbanisme dispose que : « Les associations foncières urbaines sont des associations syndicales régies par les dispositions de l’ordonnance n° 2004-632 du 1^er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires ainsi que par celles de la présente section, constituées entre propriétaires intéressés pour l’exécution des travaux et opérations énumérés à l’article L. 322-2 » et l’article L. 322-2 du même code que : " Peuvent faire l’objet d’une association foncière urbaine : 1° Le remembrement de parcelles et la modification corrélative de l’assiette des droits de propriété, des charges et des servitudes y attachées, ainsi que la réalisation des travaux d’équipement et d’aménagement nécessaires ; () ".

4. Enfin, aux termes de l’article L. 1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « L’expropriation, en tout ou partie, d’immeubles ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu’à la condition qu’elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d’une enquête et qu’il ait été procédé, contradictoirement, à la détermination des parcelles à exproprier ainsi qu’à la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et des autres personnes intéressées. / Elle donne lieu à une juste et préalable indemnité ». Il appartient au juge, lorsqu’il se prononce sur le caractère d’utilité publique d’une opération nécessitant l’expropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu’elle répond à une finalité d’intérêt général, que l’expropriant n’était pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou économique que comporte l’opération ne sont pas excessifs au regard de l’intérêt qu’elle présente. Il appartient au juge administratif, s’il est saisi d’un moyen en ce sens, de s’assurer, au titre du contrôle sur la nécessité de l’expropriation, que l’inclusion d’une parcelle déterminée dans le périmètre d’expropriation n’est pas sans rapport avec l’opération déclarée d’utilité publique, étant précisé qu’il peut être recouru à la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique, non seulement en vue de la réalisation d’ouvrages ou de travaux préalablement identifiés, mais également lorsque, pour la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’urbanisme, il est nécessaire, notamment dans un but de maîtrise foncière, de procéder à l’acquisition d’immeubles avant que les caractéristiques principales des travaux ou des ouvrages et leur localisation aient pu être établies.

5. Il ressort des pièces du dossier que, par un traité de concession du 31 mai 1991, la commune de Sérignan a confié à l’AFUA « Les jardins de Sérignan » l’aménagement de la zone d’aménagement concertée (ZAC) du même nom dont la création avait été parallèlement arrêtée. Plus de vingt ans plus tard, l’AFUA n’ayant pu conduire à bien l’aménagement de cette zone, dans le cadre des prérogatives dont elle dispose, désormais définies par les articles L. 322-1 et suivants du code de l’urbanisme, la commune de Sérignan a, par délibérations du 26 mai 2014 et du 13 avril 2015, sollicité auprès du préfet de l’Hérault l’ouverture d’une enquête préalable à la déclaration d’utilité publique de ce projet de ZAC ainsi qu’à la déclaration de cessibilité d’une partie des parcelles nécessaires à sa réalisation.

6. En premier lieu, aux termes de l’arrêté attaqué, l’AFUA a été autorisée à acquérir soit à l’amiable, soit par voie d’expropriation les parcelles mentionnées sur le plan et l’état parcellaire qui lui sont annexés, en sa qualité de concessionnaire de la commune. Il résulte de la combinaison des dispositions citées aux points 2 et 3 qu’une association foncière urbaine, personne morale ayant vocation à réaliser des équipements et des aménagements, est au nombre de celles auxquelles une collectivité territoriale peut concéder une opération d’aménagement, notamment une zone d’aménagement concerté (ZAC), et qui peuvent, ainsi, à ce titre, bénéficier des expropriations prononcées dans le cadre de la déclaration d’utilité publique y afférente, sans qu’aucune autre disposition légale ou réglementaire n’y fasse obstacle. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à se prévaloir de la méconnaissance des dispositions des articles L. 322-4

à L. 322-7 du code de l’urbanisme sur les prérogatives des associations foncières urbaines pour contester la désignation de l’AFUA comme bénéficiaire des expropriations qui seront prononcées, en vertu de l’arrêté attaqué. La circonstance que certaines de ces expropriations portent sur des terrains appartenant à des membres de l’association, si elle est susceptible d’avoir une influence sur l’indemnisation de ces propriétaires, est sans incidence sur la légalité de la désignation de l’AFUA. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le préfet a commis une erreur de droit en autorisant l’AFUA « Les jardins de Sérignan » à acquérir par voie d’expropriation les parcelles mentionnées sur le plan et l’état parcellaire annexés à l’arrêté attaqué.

7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que l’opération d’aménagement, objet de la déclaration d’utilité publique, vise à augmenter la capacité de logements permanents de la commune de Sérignan, en prévoyant notamment la réalisation de 1 400 logements dont

300 logements locatifs sociaux permettant à la commune de remplir ses obligations en matière de mixité de l’habitat, à renforcer l’attractivité touristique et économique du territoire par le développement de la capacité d’hébergements à vocation touristique dans la dernière zone urbanisable du littoral biterrois, à réaliser des équipements publics de proximité nécessaires au fonctionnement du quartier, un plateau sportif et un équipement visant à la sensibilisation à la nature. Cette opération permettra également d’achever la viabilisation et l’urbanisation de la zone, entamée dans les années 1990 et interrompue pendant de nombreuses années. Cette opération, qui doit permettre une urbanisation maîtrisée et harmonieuse du territoire de la commune et de sa limite avec le rivage maritime et le renforcement de l’attractivité touristique et économique du territoire communal, répond ainsi à une finalité d’intérêt général, ce que ne contestent d’ailleurs pas les intéressés. Ainsi qu’il a été indiqué au point 5, la durée pendant laquelle l’AFUA a tenté de mener cette opération d’aménagement dans le cadre des prérogatives dont elle dispose en application des articles L. 322-1 et suivants du code de l’urbanisme, atteste qu’elle n’était pas en mesure de réaliser cette opération sans recourir à l’expropriation.

8. En troisième lieu, les requérants soutiennent que l’inclusion de tout ou partie de leurs parcelles, dans le périmètre de la ZAC « Les jardins de Sérignan » est sans rapport avec l’utilité publique de l’opération.

9. D’après la notice explicative jointe au dossier d’enquête publique, le projet d’aménagement de la ZAC distingue plusieurs zones : une « zone de fonctionnalité » comportant une zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) en son coeur ; une zone de « centralité urbaine » à densité forte, en lien avec la ZNIEFF, dans laquelle est prévue la construction de 45 logements à l’hectare, comportant en son coeur des équipements publics ; des secteurs de densité moyenne dans lesquels est prévue la construction de 35 logements à l’hectare ; des zones désignées comme «  zones PRL / campings » et un espace réservé pour des équipements publics.

10. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles BE 109 et 110 appartenant à

M^me S et la parcelle BE 101 appartenant à M. H se situent dans un des « secteurs de densité moyenne » située au nord du projet de ZAC ; que la parcelle BH 49 de M. E et la parcelle BH 168 appartenant à la famille D sont situées en tout ou partie sur l’emprise des voies primaires de la ZAC, à l’intérieur du même « secteur de densité moyenne »  ; que la parcelle BI 64 appartenant à M^me P, sur laquelle est prévue la construction d’un ensemble de logements sociaux, est située, quant à elle, à l’intérieur d’un autre secteur de densité moyenne, situé au sud de la ZAC, entre deux zones « PRL-campings » ; que la parcelle BK 234 appartenant à M. F est située pour partie sur l’emprise d’une voie primaire d’une part et entre un projet de constructions de logement, d’équipements sportifs d’autre part, et les parcelles BL 59 et BL 61 se trouvent dans la zone de « centralité urbaine ». Dans ces conditions, l’ensemble de ces parcelles présentent un lien avec l’opération et leur expropriation apparaît par suite comme nécessaire à sa réalisation.

11. Enfin, s’agissant des parcelles appartenant aux consorts J, il ressort des pièces du dossier que les parcelles BI 69, 70 et 71, dont l’inclusion dans l’opération est contestée, ont fait l’objet, postérieurement à l’arrêté attaqué, d’un remembrement au cours de la séquence 9 de l’opération d’aménagement de la ZAC, et qu’au terme de ce remembrement, il a été attribué aux consorts J les parcelles 122 a, b, c, d et e en échanges des parcelles démembrées. A la date de l’arrêté attaqué, les parcelles BI 69, 70 et 71 se situaient dans une « zone de densité moyenne ». L’inclusion dans le projet de ces parcelles qui, au demeurant, ne sont pas visées par la déclaration de cessibilité, n’est donc pas sans rapport avec l’opération déclarée d’utilité publique. Par ailleurs, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l’opération de remembrement ayant affecté ces parcelles, mise en oeuvre par l’AFUA « Les jardins de Sérignan », postérieurement à l’arrêté attaqué, dans le cadre de ses pouvoirs propres, et non en tant qu’aménageur de l’opération déclarée d’utilité publique, serait de nature à remettre en cause l’utilité publique du projet.

12. En dernier lieu, si les requérants soutiennent que l’arrêté attaqué méconnaît le principe d’égalité aux motifs que l’ensemble des membres de l’AFUA n’est pas visé par des procédures d’expropriation et que l’expropriation de leurs parcelles n’est motivée que par la volonté de l’AFUA de les exclure alors même qu’ils avaient, jusque-là, comme les autres membres de l’association, contribué aux opérations d’aménagement conduites par cette dernière, leurs parcelles sont, ainsi qu’il a été dit au point précédent, effectivement incluses à bon droit dans le périmètre de la déclaration publique et ils ne peuvent utilement se prévaloir de la circonstance que des acquisitions amiables ont été pratiquées avec d’autres membres de l’AFUA, dès lors qu’ils ne démontrent pas n’avoir pu, en dépit de leurs demandes, bénéficié de telles opérations.

En ce qui concerne la déclaration de cessibilité :

13. Il résulte des points 2 à 12 que les requérants ne sont pas fondés à exciper, à l’encontre de la déclaration de cessibilité, de l’illégalité de la décision déclarant d’utilité publique l’opération d’aménagement « Les jardins de Sérignan ».

14. Les requérants ne sont pas davantage fondés à se prévaloir, à l’encontre de la déclaration de cessibilité qu’à l’encontre de la déclaration d’utilité publique, alors, au surplus, que celle-ci ne porte que sur une première phase de l’opération, d’une rupture du principe d’égalité.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande d’annulation de l’arrêté préfectoral du 2 juin 2016.

Sur les conclusions relatives aux frais de l’instance :

16. Il n’y a pas lieu de mettre à la charge de l’AFUA « Les jardins de Sérignan », qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par les requérants sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. E et autres la somme de 1 000 euros demandée par l’AFUA « Les jardins de Sérignan » en remboursement des frais qu’elle a exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1^er : La requête de M. E et autres est rejetée.

Article 2 : M. E, M. F, M^me P, M. H, M. J, M^me S, M. A D, M. B D et M^me D épouse K verseront à l’association foncière urbaine autorisée « Les Jardins de Sérignan » la somme de 1 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. U E, à M. C F, à

M^me O P, à M. R H, à M. I J, à M^me Q S, à M. A D, à M. B D, à M^me M D épouse K, au ministre de l’intérieur, à la commune de Sérignan, et à l’association foncière urbaine autorisée « Les jardins de Sérignan ».

Délibéré après l’audience du 16 juin 2020, où siégeaient :

' M^me T, présidente,

' M. d’Izarn de Villefort, président assesseur,

' M^me N, première conseillère.

Lu en audience publique le 30 juin 2020.