Vu la procédure suivante :

La société Saphire Invest SPRL a demandé au tribunal administratif de Toulon de condamner la commune de Sanary-sur-Mer à lui verser au titre de son manque à gagner la somme de 21 334 000 euros, ramenée à titre subsidiaire à la somme de 6 167 000 euros, ainsi que la somme de 964 941,86 euros au titre des dépenses qu’elle a engagées inutilement. Elle a également demandé le versement d’une somme de 200 000 euros au titre de son préjudice moral. Au titre des conclusions reconventionnelles, la commune de Sanary-sur-Mer a demandé la suppression de passages injurieux et la condamnation de la société Saphire Invest SPRL à lui verser un euro de dommages et intérêts. La commune de Sanary-sur-Mer a également demandé la condamnation de la société requérante à lui verser la somme de 462 574 euros au titre de son préjudice lié à l’immobilisation du terrain, ainsi que la somme de 10 000 euros au titre de son préjudice moral. A titre subsidiaire, la commune de Sanary-sur-Mer a demandé à ce que soit désigné un expert.

Par un jugement n° 1601191 du 6 décembre 2019, le tribunal administratif de Toulon a rejeté l’ensemble des demandes présentées par les parties.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 27 janvier 2020 et un mémoire complémentaire du 15 mars 2022, la société Saphire Invest SPRL, représentée par M^e Molina, demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 6 décembre 2019 ;

2°) au titre de son manque à gagner, de condamner la commune de Sanary-sur-Mer à lui verser la somme de 21 334 000 euros à titre principal et 6 167 000 euros à titre subsidiaire ;

3°) de condamner la commune de Sanary-sur-Mer à lui verser la somme de 964 941,86 euros au titre des dépenses engagées ;

4°) de condamner la commune de Sanary-sur-Mer à lui verser la somme de 200 000 euros au titre de son préjudice moral ;

5°) à titre infiniment subsidiaire de désigner un expert en vue d’estimer son préjudice ;

6°) d’assortir le montant des condamnations prononcées des intérêts légaux avec capitalisation ;

7°) de mettre à la charge de la commune de Sanary-sur-Mer une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le tribunal administratif de Toulon s’est jugé à tort incompétent pour statuer sur la demande ; la demande était fondée sur les fautes de la commune ; les actes de disposition, affectant le périmètre et la consistance des dépendances du domaine privé, relèvent de la compétence du juge administratif ; la conclusion d’un bail à construction n’est pas un acte de gestion courante ;

— le tribunal administratif de Toulon a omis de statuer sur le moyen tiré de ce que la commune de Sanary-sur-Mer a commis une faute en n’honorant pas sa promesse ;

— la commune de Sanary-sur-Mer a commis une faute dès lors que le permis de construire délivré n’était pas conforme à l’objet de la demande ; il y a un lien de causalité direct entre cette faute et ses préjudices ; le COS de 0,5 ne faisait pas obstacle à la réalisation du projet de résidence hôtelière ; la délivrance fautive du permis de construire est la cause de son préjudice ; elle l’a privé de la possibilité de bénéficier d’un permis de construire pour réaliser son projet et de conclure un bail à construction ;

— la modification de la demande de permis de construire par le service instructeur de la commune est fautive ; la commune de Sanary-sur-Mer a délivré à dessein un permis de construire non conforme au projet de la société Saphire Invest SPRL ; elle n’a jamais eu pour projet la réalisation d’un établissement médico-social agréé ; le comportement de la commune consistant à instruire la demande avec un COS de 0,9 est fautif ;

— la commune de Sanary-sur-Mer a méconnu sa promesse concernant le projet ;

— la commune de Sanary-sur-Mer a eu un comportement fautif en délivrant un permis de construire qui ne pouvait être exécuté que pour l’ouverture d’un centre médico-social ; ce comportement a fait échec à la signature du bail à construction ;

— le lien de causalité entre les fautes commises par l’administration et les préjudices sont établis ;

— elle a constaté des pertes de 964 941,86 euros pour la période de 2009 à 2016 ; cette dette est représentative de l’importance des diligences accomplies en vue de permettre la réalisation du projet ;

— elle a subi un manque à gagner de 21 334 000 euros ; elle justifie de circonstances particulières permettant l’indemnisation de ce préjudice ;

— elle a subi un préjudice moral de 200 000 euros ; la non-réalisation du projet a porté atteinte à sa réputation ;

— à titre subsidiaire, il y a lieu d’ordonner une expertise pour évaluer son préjudice ;

— les demandes indemnitaires présentées par la commune sont infondées ;

— la demande de versement de dommages et intérêts est infondée ; ses écritures ne comprennent aucun passage injurieux ou diffamant ;

— elle a intérêt à agir ; la fin de non-recevoir opposée en défense doit être écartée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 janvier 2022, la commune de Sanary-sur-Mer, représentée par la SCP Territoires Avocats, conclut :

1°) à la confirmation du jugement du tribunal administratif de Toulon en tant qu’il a rejeté les conclusions indemnitaires de la société Saphire Invest SPRL ;

2°) à l’annulation du jugement du tribunal administratif de Toulon en tant qu’il a rejeté ses conclusions indemnitaires et de condamner la société Saphire Invest SPRL à lui verser les sommes de 462 574 euros et de 10 000 euros en réparation de ses préjudices ;

3°) de supprimer des écritures les passages injurieux, outrageant et diffamants et de condamner la société Saphire Invest SPRL à lui verser un euro de dommages et intérêts.

4°) à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Saphire Invest SPRL au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la société Saphire Invest SPRL n’a pas intérêt à agir ; le permis de construire a été délivré à M^me B A à titre personnel ; la société Saphire Invest SPRL n’a sollicité le transfert du permis de construire que le 2 octobre 2012 ;

— la juridiction administrative n’est pas compétente pour statuer sur la demande tendant à la réparation du préjudice subi du fait de la rupture des pourparlers ;

— la société Saphire Invest SPRL n’a pas donné suite aux pourparlers et est à l’origine de la rupture des pourparlers ;

— la version initiale du projet était contraire au plan local d’urbanisme ; la commune n’a commis aucune faute dans l’instruction du dossier ;

— elle n’a pas modifié la demande de permis de construire ;

— il n’y a pas de lien de causalité entre les fautes reprochées et les préjudices allégués ;

— les demandes indemnitaires présentées par la société Saphire Invest SPRL ne sont pas fondées ; l’existence de préjudices n’est pas établie ;

— les dépenses engagées ne sont pas justifiées ;

— le manque à gagner n’est pas un préjudice indemnisable ;

— le préjudice moral allégué n’est pas établi ;

— l’expertise sollicitée n’est pas utile ;

— elle a droit au versement de la somme de 462 574 euros et de 10 000 euros en réparation de ses préjudices ;

— il y a lieu de supprimer les passages injurieux de la requête.

Par ordonnance du 17 mars 2022, la clôture de l’instruction a été fixée au 15 avril 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu le code de justice administrative.

La présidente de la Cour a décidé, par décision du 23 mai 2022, de désigner M. Philippe Portail, président assesseur, pour présider par intérim la 6ème chambre en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. François Point, rapporteur ;

— les conclusions de M. Renaud Thielé, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Callen pour la société Saphire Invest SPRL et de M^e D’Albenas pour la commune de Sanary-sur-mer.

Considérant ce qui suit :

1. La société Saphire Invest SPRL et la commune de Sanary-sur-Mer ont engagé en 2010 des discussions en vue de réaliser un projet d’aménagement comprenant une résidence hôtelière avec un pôle santé sur un terrain dit « C », situé au lieudit « La Guicharde ». La demande de permis de construire a été déposée le 28 février 2012. Un permis de construire a été délivré par le maire de la commune de Sanary-sur-Mer le 27 septembre 2012 pour la réalisation sur la parcelle d’un centre pluridisciplinaire de santé. Par courrier du 13 décembre 2013, le maire de la commune de Sanary-sur-Mer a adressé à la société Saphire Invest SPRL un projet de promesse de bail à construction en vue de la réalisation d’un pôle de santé et d’un pôle dénommé « projet Saphire ». Par un courrier du 6 août 2015, la société Saphire Invest SPRL a refusé de donner suite à la proposition de la commune de Sanary-sur-Mer au motif qu’elle ne correspondait pas à son projet initial et a proposé un nouveau projet. Par un courrier du 16 octobre 2015, elle a adressé à la commune de Sanary-sur-Mer une demande préalable tendant à l’indemnisation de préjudices subis du fait de la non-réalisation du projet. La société Saphire Invest SPRL relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté ses demandes indemnitaires. Par la voie de l’appel incident, la commune de Sanary-sur-Mer demande à ce que la société Saphire Invest SPRL soit condamnée à lui verser les sommes de 462 574 euros et de 10 000 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis de son fait. .

Sur la régularité du jugement :

2. Un litige, qui ne tend pas à l’annulation d’un acte détachable d’un contrat, mais qui a pour objet la responsabilité extracontractuelle d’une collectivité locale, encourue à l’occasion de la gestion de son domaine privé en raison de la rupture de pourparlers en vue de la signature d’un bail à construction qui n’avait pas trait à l’exercice d’une mission de service public sur le domaine privé, relève de la compétence de la juridiction judiciaire.

3. La société Saphire Invest SPRL recherche en premier lieu la responsabilité de la commune de Sanary-sur-Mer en vue de l’indemnisation de son préjudice, à raison des fautes qu’elle impute au comportement de la commune au cours de la négociation. Elle soutient que la commune de Sanary-sur-Mer a fait échec aux pourparlers visant à la signature d’un bail à construction ou d’une promesse de bail à construction. Il résulte de l’instruction que le projet en cause n’avait pas trait à l’exercice d’une mission de service public. La société Saphire Invest SPRL fait valoir que la commune de Sanary-sur-Mer, par délibération du 10 octobre 2011, a procédé à l’acquisition de terrains pour plus de 4 millions d’euros et qu’elle l’a incitée à engager des dépenses pour la réalisation du projet, en autorisant une division foncière, puis en mandatant un notaire chargé de rédiger un projet de bail à construction pour une durée de 65 ans. La requérante fait également valoir que, par la suite, la commune n’a pas tenu ses engagements en fixant un loyer capitalisé du terrain à hauteur de 4,5 millions d’euros sur le fondement de droits à construire erronés. Toutefois, les fautes invoquées par la société Saphire Invest SPRL ne concernent pas un acte détachable du contrat et ont trait au comportement de la commune de Sanary-sur-Mer au cours de la négociation engagée en vue de la signature d’un bail à construction sur un terrain faisant partie du domaine privé de la commune. Le litige a dès lors pour objet la responsabilité extracontractuelle de la commune, encourue à l’occasion de la gestion de son domaine privé. Par suite, c’est à juste titre que les premiers juges ont rejeté les conclusions indemnitaires présentées par la société Saphire Invest SPRL fondées sur la responsabilité pour faute de la commune de Sanary-sur-Mer à raison de la rupture des pourparlers, comme présentées devant une juridiction incompétente pour en connaître.

Sur les conclusions indemnitaires fondées sur les fautes de la commune de Sanary-sur-Mer dans la délivrance du permis de construire :

4. Il résulte de l’instruction que par deux courriers du 14 juin 2011 et du 24 juin 2011 adressés à la société Saphire Invest SPRL, le maire de la commune de Sanary-sur-Mer a confirmé son intérêt pour le projet, en précisant que l’opération impliquerait la conclusion d’un bail à construction pour une durée de 50 ans et en fournissant des indications sur le loyer capitalisé payable à la signature du bail. Le courrier du 24 juin 2011 précisait que l’aboutissement des projets était conditionné à « l’approbation définitive par le conseil municipal du plan local d’urbanisme et à la titrisation de la commune sur ces terrains ». Ce courrier précisait également que le montant des loyers serait « affiné ultérieurement ». La commune de Sanary-sur-Mer a toutefois invité la société Saphire Invest SPRL à déposer les permis de construire, en mentionnant que « compte tenu de la date d’approbation du PLU et des délais d’instruction, je vous engage à déposer les permis de construire courant octobre-novembre 2011 ». Par une délibération en date du 10 octobre 2011, le conseil municipal de la commune de Sanary-sur-Mer a autorisé l’acquisition des parcelles, pour un montant de 4,3 millions d’euros. L’acquisition a eu lieu le 22 décembre 2011. Le 28 février 2012, M^me B A, dirigeante de la société Saphire Invest SPRL, a déposé une demande de permis de construire. Au cours de l’instruction de cette demande, le service instructeur a toutefois indiqué que le règlement du plan local d’urbanisme pour cette zone prévoyait un coefficient d’occupation des sols de 0,50 pour les hôtels et de 0,90 pour les établissements de santé, et que le projet n’était pas sur ce point compatible avec la réglementation du PLU. Le service instructeur s’est alors prononcé sur une demande de permis de construire modifiée, supprimant les espaces résidentiels pour les remplacer par des « cellules de convalescence », pour lesquelles était applicable un COS de 0,90. Par un arrêté du 27 septembre 2012, visant la demande du 28 février 2012, la commune de Sanary-sur-Mer a délivré à M^me B A un permis de construire pour un « centre pluridisciplinaire de santé », sur la base de la demande modifiée mentionnée précédemment. Par un arrêté du 3 octobre 2012, le permis de construire a été transféré à la société Saphire Invest SPRL. Par un courrier en date du 13 décembre 2013, le maire de la commune de Sanary-sur-Mer a indiqué à la société Saphire Invest SPRL que le projet n’était plus susceptible de modifications. Plusieurs rencontres ont eu lieu le 15 janvier, 19 mars et 3 avril 2014. Par un courrier du 4 avril 2014, le maire de la commune de Sanary-sur-Mer a réitéré sa proposition et ses conditions pour la signature du bail.

5. La société Saphire Invest SPRL recherche à engager la responsabilité de la commune de Sanary-sur-Mer sur le fondement des fautes que cette commune aurait commise en délivrant un permis de construire dont elle aurait dénaturé l’objet et en délivrant un permis de construire pour un centre pluridisciplinaire de santé sans qu’aient été obtenues les autorisations nécessaires à la création de ce type d’établissement. Toutefois, il résulte de l’instruction que la demande de permis de construire déposée par M^me B A et portant selon la requérante sur des résidences hôtelières n’était pas conforme à la réglementation du plan local d’urbanisme applicable pour cette zone, ainsi que l’a relevé le service instructeur. En effet, la surface hors œuvre nette du projet présenté dans la demande s’élevait à 15 031,58 m², pour une superficie de terrain de 18 217 m², soit un coefficient de 0,825, largement supérieur au coefficient maximal admis pour les immeubles à destination hôtelière en application de l’article 14 du règlement de la zone. La société Saphire Invest SPRL ne conteste pas ce motif, invoqué par le service instructeur pour établir l’incompatibilité entre le projet initial et le règlement d’urbanisme. Cette incompatibilité est à l’origine des discussions engagées entre la commune de Sanary-sur-Mer et la société Saphire Invest SPRL concernant la reconfiguration du projet, et son éventuelle évolution en centre médical agréé. Les circonstances que la commune de Sanary-sur-Mer a accordé un permis de construire sur un projet modifié par rapport à la demande initiale ou que le terme « hôtelier » a été remplacé par le terme « médicalisé » dans la rubrique 5.6 du formulaire Cerfa, sont sans incidence sur l’impossibilité de conclure un bail à construction pour des résidences hôtelières, dans les conditions initiales voulues par la société Saphire Invest SPRL. Si la société Saphire Invest SPRL soutient que son projet de résidence hôtelière pouvait être réduit en vue de se conformer à la réglementation du PLU, il lui appartenait de déposer une nouvelle demande de permis de construire pour un tel projet. Il résulte en outre de l’instruction, ainsi qu’il a été exposé précédemment, que les négociations entre la société Saphire Invest SPRL et la commune de Sanary-sur-Mer se sont poursuivies après l’octroi du permis de construire du 27 septembre 2012. La société Saphire Invest SPRL, qui a obtenu le transfert du permis de construire le 2 octobre 2012, était informée à ce stade de l’impossibilité de réaliser son projet initial sans modification du projet de construction ou de sa destination, et a poursuivi les négociations sur cette base.

6. Il résulte de ce qui précède que le permis de construire sollicité par la société requérante ne pouvait en tout état de cause lui être délivré compte tenu de la réglementation du plan local d’urbanisme applicable. Dès lors, l’absence de réalisation du projet est sans lien de causalité direct avec les fautes invoquées par la société Saphire Invest SPRL concernant le traitement de sa demande de permis de construire. Dans ces conditions, les préjudices allégués par la société Saphire Invest SPRL correspondant aux frais engagés pour l’étude de son projet, à l’indemnisation de son manque à gagner, et au préjudice moral résultant de l’atteinte à sa réputation sont également sans lien de causalité direct avec les fautes alléguées. Par suite, et sans qu’il y ait lieu de procéder à une expertise, ni d’examiner la fin de non recevoir opposée par la commune, la société Saphire Invest SPRL n’est pas fondée à soutenir c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté ses conclusions indemnitaires.

Sur les conclusions indemnitaires incidentes présentées par la commune de Sanary-sur-Mer :

7. La commune de Sanary-sur-Mer demande à la Cour au titre de l’appel incident de condamner la société requérante à l’indemniser des préjudices qu’elle aurait subis en raison de l’échec des pourparlers en vue de la conclusion d’un bail à construction sur son domaine privé, qu’elle impute à cette dernière, soit les sommes de 462 574 euros, au titre de l’immobilisation de son terrain et de 10 000 euros au titre de son préjudice moral. Toutefois, ce litige de plein contentieux s’inscrit dans le cadre des pourparlers engagés en vue de la signature d’un bail à construction de résidences hôtelières avec un centre médical intégré sur le domaine privé de la commune. Il ne résulte pas de l’instruction que ce projet aurait trait à l’exercice d’une mission de service public. Par suite, un tel litige relève de la compétence de la juridiction judiciaire. Les conclusions de la commune de Sanary-sur-Mer doivent dès lors être rejetées comme présentées devant une juridiction incompétente pour en connaître.

Sur les conclusions de la commune de Sanary-sur-Mer aux fins de suppression de passages injurieux :

8. Aux termes de l’article L. 741-2 du code de justice administrative : « Sont également applicables les dispositions des alinéas 3 à 5 de l’article 41 de la loi du 29 juillet 1881 ci-après reproduites : () Pourront néanmoins les juges, saisis de la cause et statuant sur le fond, prononcer la suppression des discours injurieux, outrageants ou diffamatoires, et condamner qui il appartiendra à des dommages et intérêts. () ».

9. La commune de Sanary-sur-Mer demande au tribunal de supprimer les passages commençant par « le responsable du service urbanisme adressait une correspondance électronique à la société Saphire Investissement en vue de lui donner des instructions » et se terminant par « prétendre à l’obtention d’un loyer d’un montant de 4 500 000 euros » sur le fondement de l’article L. 741- 2 du code de justice administrative, et à la condamnation de la société requérante à lui verser la somme d’un euro au titre de dommages et intérêts.

10. Le passage dont la suppression est demandée par la commune n’excède pas le droit à la libre discussion et ne présente pas un caractère injurieux ou diffamatoire. Par suite, les conclusions présentées à ce titre doivent par suite être rejetées ainsi que les conclusions tendant au versement d’un euro au titre de dommages et intérêts.

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

11. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. ».

12. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Saphire Invest SPRL la somme de 2 000 euros à verser à la commune de Sanary-sur-Mer au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n’y a pas lieu, en revanche, de faire droit aux conclusions présentées par la société Saphire Invest SPRL sur ce même fondement.

D É C I D E :

Article 1er  : La requête de la société Saphire Invest SPRL est rejetée.

Article 2 : Les conclusions indemnitaires incidentes présentées par la commune de Sanary-sur-Mer sont rejetées comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître.

Article 3 : Il est mis à la charge de la société Saphire Invest SPRL la somme de 2 000 euros à verser à la commune de Sanary-sur-Mer au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par la commune de Sanary-sur-Mer est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Sanary-sur-Mer et à la société Saphire Invest SPRL.

Délibéré après l’audience du 23 mai 2022, à laquelle siégeaient :

— M. Philippe Portail, président par intérim, présidant la formation de jugement en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative,

— M. Gilles Taormina, président assesseur,

— M. François Point, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juin 2022.

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