Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association de formation professionnelle Formalliance, l’association médicale indépendante de formation Provence-Alpes-Côte d’Azur (AMIFORM PACA), l’association médicale indépendante de formation (AMIFORM) et M. A… C… ont demandé au tribunal administratif de Nice de condamner l’Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) à les indemniser des préjudices qu’ils estiment avoir subis en raison de fautes commises par celle-ci dans l’exercice de ses missions.

Par un jugement n° 2105432 du 16 mai 2024, le tribunal administratif de Nice a rejeté les demandes de l’association de formation professionnelle Formalliance, de l’AMIFORM PACA, de l’AMIFORM et de M. C….

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 juillet 2024 et 13 juin 2025, l’association de formation professionnelle Formalliance, l’AMIFORM PACA, l’AMIFORM et M. C…, représentés par M^e Vidal et M^e Choley, demandent à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 2105432 du 16 mai 2024 du tribunal administratif de Nice ;

2°) de condamner l’ANDPC à verser à M. C… la somme de 10 000 euros, et à l’AMIFORM PACA, à l’AMIFORM ainsi qu’à l’association de formation professionnelle Formalliance la somme de 60 000 euros chacune, en réparation de leurs préjudices, et d’assortir le montant de chacune de ces condamnations des intérêts au taux légal à compter du 16 novembre 2019, avec capitalisation de ces intérêts à chaque date anniversaire ;

3°) de mettre à la charge de l’ANDPC la somme de 3 000 euros à verser à chacun d’entre eux en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur requête d’appel est recevable ;

- contrairement à ce qu’ont retenu les premiers juges, il appartient à la juridiction administrative de se prononcer sur une demande indemnitaire fondée sur une faute de service commise par un agent public, peu importe que les faits reprochés puissent revêtir un caractère pénal en parallèle ;

- l’ANDPC a commis plusieurs fautes engageant sa responsabilité dès lors, d’une part, que sa directrice générale a tenu dans la presse des propos diffamatoires et mensongers à l’encontre du docteur (Dr) C… et des organismes qu’il préside, et manqué à son devoir de réserve, d’autre part, que l’agence se livre à un traitement inégalitaire des organismes de formation et porte atteinte à la libre concurrence, et, enfin, qu’elle a procédé à un contrôle a priori sans fondement juridique de leur activité, sur le fondement d’un échantillonnage dont le caractère aléatoire est contestable ;

- ils sont fondés à demander la condamnation de l’agence à verser la somme de 10 000 euros à chacun d’entre eux en réparation de leur préjudice moral et d’image, et la somme de 50 000 euros à chacun des trois organismes au titre du trouble commercial subi.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 mai et 24 juin 2025, l’ANDPC, représentée par M^e Gonzalez, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge solidaire des requérants la somme de 10 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête d’appel ne comporte pas de moyen de critique du jugement, de sorte que, méconnaissant l’article R. 411-1 du code de justice administrative, elle est irrecevable ;

- aucune infraction pénale n’a été commise ;

- les fautes qui lui sont reprochées ne sont pas établies ;

- les préjudices allégués, dépourvus de tout lien de causalité avec le fait générateur, ne sont pas certains.

Un courrier du 15 mai 2025 adressé aux parties en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il était envisagé d’appeler l’affaire à l’audience et leur a indiqué la date à partir de laquelle l’instruction pourrait être close, dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article R. 613-1 et le dernier alinéa de l’article R. 613-2 du même code.

Par une ordonnance du 7 juillet 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat en application du dernier alinéa de l’article R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la santé publique ;

- la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. B…,

- les conclusions de M^me Balaresque, rapporteure publique,

- les observations de M^e Méot, substituant M^es Vidal et Choley, représentant l’association de formation professionnelle Formalliance, l’AMIFORM PACA, l’AMIFORM et M. C…,

- et les observations de M^e Gonzalez, représentant l’ANDPC.

Considérant ce qui suit :

1. L’AMIFORM, l’AMIFORM PACA et l’association de formation professionnelle Formalliance, ayant toutes comme président en exercice le D^r C…, sont enregistrées auprès de l’AANDPC et proposent des actions de formation à destination des professionnels de santé. Par courrier du 4 novembre 2019, ces organismes et leur président ont saisi l’ANDPC d’une demande tendant à ce qu’ils soient indemnisés de préjudices qu’ils imputent à des fautes commises par l’agence dans l’exercice de ses missions. Une décision implicite de rejet de cette demande étant née par l’effet du silence gardé pendant deux mois par l’agence à compter de sa réception, les intéressés ont saisi le tribunal administratif de Nice lequel, par un jugement du 16 mai 2024 dont il est relevé appel, a rejeté leur demande tendant à la condamnation de l’ANDPC à les indemniser des préjudices qu’ils estiment avoir subis.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne les propos tenus dans la presse par la directrice générale de l’Agence :

2. Aux termes de l’article 29 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse : « Toute allégation ou imputation d’un fait qui porte atteinte à l’honneur ou à la considération de la personne ou du corps auquel le fait est imputé est une diffamation. La publication directe ou par voie de reproduction de cette allégation ou de cette imputation est punissable, même si elle est faite sous forme dubitative ou si elle vise une personne ou un corps non expressément nommés, mais dont l’identification est rendue possible par les termes des discours, cris, menaces, écrits ou imprimés, placards ou affiches incriminés (…) ».

3. Il résulte de l’instruction qu’à l’occasion d’un article publié dans le journal « Le Canard enchaîné » le 14 décembre 2018, intitulé « Un pognon de dingue pour former des médecins à la vie de palace », le journaliste a retranscrit les propos de la directrice générale de l’ANDPC, qu’il avait contactée, aux termes desquels « Nous sommes chargés de payer les intervenants et la conception de la formation, pas de régler les notes d’hôtel ou les frais de transport. Rien, en revanche, ne nous permet de refuser que les formations se déroulent sur l’ile de Porquerolles ou sur une plage corse ». De tels propos, qui ne citent ni le D^r C… ni les organismes qu’il préside, et qui se bornent à présenter brièvement la nature des frais pris en charge par l’agence dans le cadre de la formation continue des médecins, ne sauraient, par eux-mêmes, être regardés comme mensongers ou constitutifs d’une diffamation au sens des dispositions citées au point précédent de l’article 29 de la loi du 29 juillet 1881, appréciation qui relève du juge administratif saisi d’une action en responsabilité contre une personne publique, ni comme révélant un manquement, par l’intéressée, à son devoir de réserve. Par suite, les appelants ne sont pas fondés à rechercher l’engagement de la responsabilité de l’ANDPC à ce titre.

En ce qui concerne la rupture d’égalité entre les organismes de développement professionnel continu et l’atteinte à la libre concurrence :

4. En premier lieu, il résulte des écritures de l’ANDPC en première instance, non contredites, que dans le cadre du financement, depuis l’année 2010, d’un programme pluriannuel d’évaluation des pratiques de soins non conventionnelles, la direction générale de la santé a confié à l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) la réalisation d’évaluations et de revues de littérature scientifique internationale, visant à repérer les pratiques prometteuses et celles potentiellement dangereuses, complétées par des avis de la Haute Autorité de santé. Il résulte des travaux ainsi réalisés, qui prennent la forme de fiches pratiques éditées par l’INSERM et mises en ligne sur le site du ministère chargé de la santé, que l’intérêt thérapeutique de certaines pratiques de soins non conventionnelles a pu être mis en évidence, ce qui a permis à l’agence d’accepter des actions de DPC les concernant, sous réserve toutefois du respect de certaines conditions tenant par exemple au public visé et au respect des orientions prioritaires fixées par arrêté ministériel. Si les appelants soutiennent, en ce qui concerne plus précisément l’homéopathie, que plusieurs actions de formation ont été autorisées et financées par l’ANDPC entre 2017 et 2019, ils n’établissent pas que des refus leur auraient été opposés pour le déploiement de formations identiques à celles autorisées par l’agence, ni même, d’ailleurs, qu’ils auraient déposé des actions de cette nature sur le site internet de l’agence aux fins de publication. Au demeurant, ils ne contestent pas l’affirmation de l’agence en première instance selon laquelle ils n’ont déposé aucune action sur cette thématique entre 2017 et 2019.

5. En deuxième lieu, la circonstance que l’ANDPC a validé des actions de DPC devant se tenir à l’étranger n’est pas, par elle-même, de nature à révéler une faute de nature à engager sa responsabilité et ouvrir un droit à indemnisation des appelants, lesquels n’établissent pas plus en cause d’appel qu’en première instance que des refus d’actions de formation à l’étranger leur auraient été opposés par l’agence, ce que cette dernière a clairement contesté en première instance sans être contredite.

6. En troisième lieu, l’ANDPC a fait valoir en première instance, sans être contredite, que devant la multiplication des propositions de formations liées à une offre de séjours touristiques et/ou culturels, notamment à l’étranger, le comité d’éthique de l’agence a adopté le 23 octobre 2018 la partie III de la Charte éthique du DPC visant notamment à encadrer, sans l’interdire par principe, l’organisation de sessions à l’étranger, en indiquant notamment que les activités culturelles, touristiques, sportives ou gastronomiques qui pourraient être proposées en complément de l’activité de DPC, distinctes et secondaires par rapport aux actions pédagogiques, devraient demeurer à la charge exclusive des participants. Dans ces conditions, en se bornant à soutenir que l’agence a admis de nombreuses actions de formation déployées par des organismes mettant en avant des lieux touristiques, les appelants n’établissent pas qu’elle aurait commis une faute, ce d’autant plus qu’ils ne contestent pas avoir eux-mêmes déployé des actions de formation dans des lieux touristiques. Enfin, la circonstance que l’ANDPC n’aurait pas dénoncé ces organismes dans la presse ne saurait, par ailleurs, révéler une inégalité de traitement, en dépit de la publication de l’article cité au point 3.

7. En quatrième lieu, à supposer même que l’agence aurait validé des actions de formation proposant indirectement des avantages financiers aux professionnels de santé y participant, des actions de formation d’une durée inférieure à la durée minimale de trois heures, des actions non conformes aux orientations prioritaires ou encore des actions ne garantissant pas l’indépendance des organismes au regard des partenaires ou sponsors affichés, les requérants, qui ne précisent pas celles de leurs actions qui auraient, le cas échéant, été refusées pour de tels motifs, n’établissent ni la rupture d’égalité alléguée, ni, à plus forte raison, l’existence d’un préjudice qu’ils auraient subi à raison de la validation des actions qu’ils énumèrent.

8. Enfin, alors que les appelants n’établissent ni même n’allèguent qu’ils auraient subi un taux de refus de publication d’actions de formation anormalement supérieur à celui de leurs concurrents, ils ne contestent pas l’affirmation de l’ANDPC en première instance selon laquelle, depuis l’année 2017, année de création de l’agence, 82 % des actions déposées sur son site internet par l’AMIFORM et l’AMIFORM PACA ont été publiées, ce taux atteignant 94 % pour l’association de formation professionnelle Formalliance. Par suite, et dès lors qu’ils n’établissent pas ni même n’allèguent que ces taux seraient significativement inférieurs à ceux de leurs concurrents, les appelants ne sont pas fondés à rechercher l’engagement de la responsabilité de l’ANDPC au titre d’une rupture d’égalité et d’une atteinte au principe de libre concurrence.

En ce qui concerne la récurrence des contrôles contre les actions de DPC déposées par l’association de formation professionnelle Formalliance, l’AMIFORM et l’AMIFORM PACA :

9. Aux termes de l’article R. 4021-25 du code de la santé publique dans sa version applicable au litige : « I.- L’organisme ou la structure enregistré en application de l’article R. 4021-24 peut proposer des actions de développement professionnel continu, présentées sous forme dématérialisée conformément au modèle défini par un arrêté du ministre chargé de la santé. / Ces actions sont évaluées par les commissions scientifiques indépendantes, conformément aux critères scientifiques et pédagogiques fixés par le Haut Conseil du développement professionnel continu des professions de santé, sous la responsabilité de l’Agence nationale du développement professionnel continu. / Dans le cadre du plan national annuel de contrôle défini par le Haut Conseil du développement professionnel continu des professions de santé, des vérifications sont effectuées pour s’assurer que les actions mises en œuvre par les organismes ou structures et éligibles au financement de l’agence sont conformes aux critères de qualité retenus par le haut conseil. / II.- Lorsque l’évaluation ou le contrôle défini au I est négatif, l’organisme ou la structure est informé, par tout moyen permettant d’apporter la preuve de sa réception, des manquements constatés lors de ces différents contrôles et des sanctions éventuelles encourues. Il dispose d’un délai de quinze jours francs pour faire valoir ses observations. / III.- Les sanctions d’une évaluation défavorable ou d’un contrôle qui laisse apparaître un manquement dans l’exécution de l’action sont : / 1° Le retrait de l’action ayant fait l’objet d’une évaluation défavorable de la liste des actions déposées sur le site internet de l’Agence nationale du développement professionnel continu ; / 2° Le retrait de l’enregistrement de l’organisme ou de la structure concerné s’il s’avère que la majorité des actions contrôlées au cours des trois derniers mois par les commissions scientifiques indépendantes ne satisfont pas les critères requis ; / 3° Le retrait de l’enregistrement de l’organisme ou de la structure concernée en cas de fausse déclaration ou de manœuvre frauduleuse ./ La sanction est prononcée par le directeur général de l’agence (…) ».

10. Il est constant qu’au cours des mois de mai et juin 2019, l’association de formation professionnelle Formalliance et l’AMIFORM ont été informées par l’ANDPC de ce que six de leurs actions publiées sur le site de l’agence devaient faire l’objet d’un contrôle pédagogique et scientifique. D’une part, contrairement à ce que soutiennent les appelants, l’ANDPC détient la faculté, en application des dispositions citées au point précédent de l’article R. 4021-25 du code de la santé publique, de procéder à un contrôle a posteriori, c’est-à-dire portant sur des actions d’ores-et-déjà publiées sur le site de l’agence, contrôle qui peut, en cas d’évaluation défavorable par les commissions scientifiques indépendantes, entraîner des sanctions, fixées par le III de ce même article, prononcées par la directrice générale de l’agence. D’autre part, la circonstance que les contrôles ont été réalisés à la suite d’échanges de courriels qualifiés de « tumultueux » par les appelants ne saurait suffire à établir qu’ils révèleraient un acharnement de l’ANDPC, dès lors que sur les six actions contrôlées, seules deux ont été désactivées à la suite d’une évaluation défavorable. En outre, l’ANDPC a fait valoir, en première instance, que les actions contrôlées sont sélectionnées au moyen d’un échantillonnage opéré sur différents critères comprenant notamment un pourcentage appliqué au format de l’action de DPC, aux méthodes développées, et à la spécialité des professionnels. Toujours selon les affirmations de l’agence, cette méthodologie a conduit, pour les trois organismes présidés par le D^r C…, à un contrôle portant, depuis 2017, sur 26 % des actions déposées par l’AMIFORM, sur 6,67 % des actions déposées par l’AMIFORM PACA, et sur 5,17 % des actions déposées par l’association de formation professionnelle Formalliance. Il ne résulte nullement de l’instruction, ni même n’est allégué que de telles proportions seraient manifestement supérieures à celles des contrôles appliqués à l’ensemble des organismes de formation agréés par l’ANDPC. Par suite, les appelants n’établissent pas l’existence de pratiques discriminatoires de l’agence dans le déploiement du contrôle pédagogique et scientifique des actions de formation, ni que la méthodologie d’échantillonnage de l’agence s’inscrirait dans un contexte de dysfonctionnement général révélant des fautes commises par elle dans l’exercice de ses missions.

11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que les appelants ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. Par suite, leurs conclusions tendant à l’annulation de ce jugement et indemnitaires doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’ANDPC, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par les appelants et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge solidaire des appelants une somme de 1 500 euros à verser à l’ANDPC sur le fondement de ces dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de l’association de formation professionnelle Formalliance, de l’AMIFORM PACA, de l’AMIFORM et de M. C… est rejetée.

Article 2 : Les appelants verseront solidairement une somme de 1 500 euros à l’ANDPC en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l’association de formation professionnelle Formalliance, à l’association médicale indépendante de formation Provence-Alpes-Côte d’Azur, à l’association médicale indépendante de formation, à M. A… C…, et à l’Agence nationale du développement professionnel continu.

Délibéré après l’audience du 4 novembre 2025, où siégeaient :

- M^me Karine Jorda-Lecroq, présidente,

- M. Michaël Revert, président assesseur,

- M. Stéphen Martin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 novembre 2025.