Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M^me B… A… a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler la décision du 13 septembre 2023 par laquelle le maire de la commune de Saint-Julien-le-Montagnier a implicitement refusé d’inscrire à l’ordre du jour du conseil municipal l’abrogation du plan local d’urbanisme en tant qu’il classe en zone Nh le hameau des « Phélines » et le lieu-dit « C… » et le reclassement de ce secteur en zone urbaine.

Par un jugement n° 2302982 du 20 septembre 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et des mémoires enregistrés les 11 octobre 2024, 26 août et 17 septembre 2025, M^me A…, représentée par M^e Le Gars, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 20 septembre 2024 ;

2°) d’annuler la décision implicite par laquelle le maire de Saint-Julien-le-Montagnier a refusé de convoquer le conseil municipal en inscrivant à l’ordre du jour l’abrogation du plan local d’urbanisme en tant qu’il classe en zone naturelle le hameau des « Phélines » et le lieu-dit « C… » et le reclassement de ce secteur en zone urbaine ;

3°) d’enjoindre au maire de Saint-Julien-le-Montagnier, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, de convoquer le conseil municipal dans les deux mois suivant la notification de la décision à intervenir en inscrivant à l’ordre du jour l’abrogation du plan local d’urbanisme en tant qu’il classe en zone naturelle le hameau des « Phélines » et le lieu-dit « C… » et le reclassement de ce secteur en zone urbaine ;

4°) de mettre à la charge de la commune la somme de 4 000 euros à lui verser sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est entaché d’une omission à statuer sur les moyens tirés de l’incompatibilité du plan local d’urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) Provence Verte Verdon ;

- le maire est tenu d’abroger les dispositions contestées du plan local d’urbanisme en application de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration ;

- le classement du secteur en zone Nh est entaché d’erreur de droit, d’erreur manifeste d’appréciation et d’erreur de fait en raison de l’urbanisation préexistante ;

- le plan local d’urbanisme est incompatible sur ce point avec les objectifs et les orientations du SCOT Provence Verte Verdon et méconnait le caractère urbanisé du hameau des « Phélines ».

Par des mémoires enregistrés les 30 juin et 9 septembre 2025, la commune de Saint-Julien-le-Montagnier, représentée par M^e Reghin, conclut, à titre principal, au rejet de la requête ou, à titre subsidiaire, à l’annulation partielle du plan local d’urbanisme seulement en tant qu’il classe les secteurs des « Phélines » et du « Clos du Loup » en zone Nh, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M^me A… sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M^me Hameline, rapporteure ;

les conclusions de M. Quenette, rapporteur public ;

et les observations de M^e Reghin, avocat de la commune de Saint-Julien-le-Montagnier.

Considérant ce qui suit :

M^me A…, propriétaire de terrains sur le territoire de la commune de Saint-Julien-le-Montagnier, a demandé au maire de la commune par courrier du 13 juillet 2023 d’inscrire à l’ordre du jour du conseil municipal l’abrogation du plan local d’urbanisme approuvé le 13 décembre 2022 en tant qu’il classe en zone Nh le hameau des « Phélines » et le lieu-dit « C… » et le reclassement de ce secteur en zone U. Une décision implicite de refus est née du silence du maire sur cette demande le 13 septembre 2023. Par un jugement du 20 septembre 2024, dont M^me A… relève appel, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande d’annulation de cette décision de refus.

Sur la régularité du jugement contesté :

Il résulte des termes du point 4 du jugement attaqué que le tribunal a répondu de manière synthétique mais suffisante au moyen invoqué devant lui et tiré de l’incompatibilité du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Julien-le-Montagnier avec le SCOT Provence Verte Verdon y compris dans sa branche tirée de la méconnaissance du caractère urbanisé du hameau des « Phélines », en relevant notamment la teneur de l’orientation 1.3 du SCOT relative à la possibilité de développements urbains limités en continuité de l’enveloppe urbaine puis en estimant que la formulation générale de cette orientation ne permettait pas d’établir une incompatibilité du classement du secteur concerné. Par suite, la requérante n’est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait entaché sur ce point d’une omission à statuer.

Sur la légalité de la décision de refus du maire de Saint-Julien-le-Montagnier :

Aux termes du premier alinéa de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration est tenue d’abroger expréssement un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé ». Aux termes de l’article R. 153-19 du code de l’urbanisme : « L’abrogation d’un plan local d’urbanisme est prononcée par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunal compétent ou par le conseil municipal après enquête publique menée dans les formes prévues par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement. / Le dossier soumis à l’enquête publique comprend un rapport exposant les motifs et les conséquences juridiques de l’abrogation projetée. » Aux termes de l’article L. 2121-9 du code général des collectivités territoriales : « Le maire peut réunir le conseil municipal chaque fois qu’il le juge utile. (…) » L’article L. 2121-10 de ce code dispose : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ».

Il résulte de la combinaison des articles l’article R. 153-19 du code de l’urbanisme et L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales que, si le conseil municipal est seul compétent pour abroger tout ou partie du plan local d’urbanisme de la commune, c’est au maire qu’il revient d’inscrire cette question à l’ordre du jour d’une réunion du conseil municipal. Par suite, le maire a compétence pour rejeter une demande tendant à l’abrogation du plan local d’urbanisme ou de certaines de ses dispositions. Toutefois, il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l’abrogation est sollicitée sont elles-mêmes légales. Dans l’hypothèse inverse, en effet, il est tenu d’inscrire la question à l’ordre du jour du conseil municipal, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l’abrogation des dispositions illégales.

En premier lieu, aux termes de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme : « Les zones naturelles et forestières sont dites « zones N ». Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels (…) ».

Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. L’autorité compétente n’est pas liée, pour déterminer l’affectation future des divers secteurs des zones qu’elle institue, par les modalités préexistantes d’utilisation des terrains, dont elle peut prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme. Ils peuvent ainsi être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l’article R. 151-24 précité, un secteur qu’ils entendent soustraire, pour l’avenir, à l’urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

Il ressort des pièces du dossier que le secteur des « Phélines » et du « Clos du Loup » a été classé par les auteurs du plan local d’urbanisme de Saint-Julien-le-Montagnier en une même zone Nh correspondant, selon les termes du rapport de présentation, aux espaces habités sur de vastes parcelles. Si ce secteur comprenant pour partie des terrains auparavant classés en zone NB, dont certains sont dépourvus de toutes constructions, inclut également un cœur de hameau plus densément construit, et a au demeurant été retenu par la commune comme un groupe de constructions existant au sens des dispositions de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne applicables sur son territoire, il résulte du rapport de présentation du plan local d’urbanisme que ce classement en zone naturelle répond à l’objectif de lutte contre le mitage et de préservation de la biodiversité et s’inscrit dans le parti d’urbanisme retenu par le projet d’aménagement et de développement durables qui vise à modérer la consommation d’espace. Ce parti de gestion économe de l’espace se traduit par un encadrement strict du développement des hameaux sur l’ensemble du territoire communal, à la suite d’une analyse comparative des groupes de constructions existants en fonction de différents enjeux. Au terme de cette analyse, dont les critères ne sont pas utilement remis en cause par la requérante, seuls deux secteurs de la commune ont été retenus comme « supports de développement urbain » pour une densification de l’urbanisation et un nombre limité d’autres secteurs comme support de « développement modéré dans l’enveloppe actuelle ». Le hameau des Phélines et C… ont en revanche été classés parmi les groupes d’habitations, les plus nombreux, « à contenir dans leurs limites actuelles » et où les nouvelles constructions ne sont pas admises. Dans ces conditions, M^me A… n’est pas fondée à soutenir que le classement en zone naturelle Nh du secteur des « Phélines » et du « Clos du Loup », qui jouxte par ailleurs de vastes espaces naturels et boisés, serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ou d’une erreur de droit au regard des dispositions l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que ce classement reposerait sur des faits matériellement inexacts, alors notamment que la circonstance que le secteur soit desservi par les réseaux et dispose d’une capacité suffisante en matière d’assainissement collectif ne saurait démontrer par lui-même l’illégalité du classement opéré. Enfin, si M^me A… soutient que le secteur incluant ses parcelles aurait dû être classé en zone urbaine, il n’appartient pas en toute hypothèse au juge administratif de vérifier si un autre classement aurait été possible, mais seulement de s’assurer que le classement retenu n’est pas illégal.

En second lieu, aux termes de l’article L. 13- 4 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme (…) sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale (…) ». Aux termes de l’article L. 142-1 du même code : « Sont compatibles avec le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d’urbanisme prévus au titre V du présent livre ; (…) ».

Il résulte de ces dispositions qu’à l’exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d’urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d’urbanisme, qui déterminent les partis d’aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d’avenir, d’assurer, ainsi qu’il a été dit, non leur conformité aux énonciations des SCOT, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d’un plan local d’urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

Il résulte des prescriptions du SCOT Provence Verte Verdon que le renouvellement urbain doit s’entendre à l’intérieur des enveloppes urbaines existantes, alors que les zones d’habitat diffus représentent une centaine d’hectares sur son territoire et que la densification de l’ensemble de ces zones augmenterait considérablement la pression sur l’environnement. Afin d’en limiter les effets, le SCOT prévoit que les communes doivent réaliser une étude des potentiels de densification dans leurs enveloppes urbaines afin de disposer d’éléments tangibles pour arbitrer sur les moyens de densification de ces zones. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d’urbanisme de Saint-Julien-le-Montagnier ont réalisé une telle étude en identifiant les différents groupes de constructions ou d’habitations existants, puis en confrontant ces groupes à une série de critères et en effectuant au vu de ces critères une hiérarchisation des zones retenues pour une densification de l’urbanisation, ainsi qu’il a été dit au point 7. Au terme de cette analyse, un nombre limité de secteurs a été retenu par les auteurs du plan local d’urbanisme comme support de développement urbain ou de développement modéré dans l’enveloppe actuelle. La requérante n’est dès lors pas fondée à soutenir que les possibilités de densification déterminées par les auteurs du plan local d’urbanisme et le classement en zone naturelle de secteurs répertoriés comme des groupes de constructions seraient incompatibles avec l’orientation générale 11.1.3 du SCOT Provence Verte Verdon, qui fixe comme objectif la densification dans les enveloppes urbaines existantes et non une densification de la totalité de celles-ci. Le moyen tiré de l’incompatibilité des dispositions du plan local d’urbanisme avec le SCOT doit, par suite, être écarté.

Il résulte de ce qui précède que M^me A… n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision implicite du 13 septembre 2023 par laquelle le maire de la commune de Saint-Julien-le-Montagnier a refusé d’inscrire à l’ordre du jour du conseil municipal l’abrogation partielle du plan local d’urbanisme. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction et d’astreinte doivent également être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Julien-le-Montagnier, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M^me A… demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me A… la somme demandée par la commune de Saint-Julien-le-Montagnier sur le fondement des mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M^me A… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Julien-le-Montagnier sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administratives sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me B… A… et à la commune de Saint-Julien-le-Montagnier.

Délibéré après l’audience du 20 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Philippe Portail, président de chambre,

M^me Marie-Laure Hameline, présidente assesseure,

M. Arnaud Claudé-Mougel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 18 décembre 2025.