Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me E… D… veuve F…, M. C… F… et M. G… F…, ayant repris l’instance engagée de leur vivant par M. A… F… et M. B… F…, ont demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler l’arrêté du 15 octobre 2021 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles d’inondation de la commune de Pégomas, en tant qu’il a classé en zone rouge les parcelles cadastrées section J n° 19, 20, 21, 22, 23, 389, 390, 391 et 392.

Par un jugement n° 2106488 du 29 janvier 2025, le tribunal administratif de Nice a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 24 mars et 20 octobre 2025, M^me F… et MM. F…, représentés par M^e Gillet, demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler ce jugement du 29 janvier 2025 ;

2°) d’annuler l’arrêté du 15 octobre 2021 du préfet des Alpes-Maritimes en tant qu’il a procédé au classement des parcelles précitées en zone rouge ;

3°) d’enjoindre au préfet des Alpes-Maritimes de modifier le plan litigieux en reclassant les parcelles précitées en zone bleue ou blanche, dans un délai de six mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir ;

4°) subsidiairement, d’ordonner une expertise afin de déterminer si le mur de protection édifié par le syndicat mixte de la Siagne et de ses affluents sur la berge de la Mourachonne au droit des parcelles en cause offre les garanties de protection effective en cas de crue de ce cours d’eau, et de mettre à la charge de l’Etat la provision pour frais d’expertise ;

5°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le dossier soumis à l’enquête publique était incomplet, en violation des dispositions de l’article R. 562-3 du code de l’environnement, du fait de l’absence de l’ensemble des documents graphiques requis, de l’imprécision de la carte de zonage réglementaire et de l’absence d’information sur les hauteurs d’eau et les débits, des études techniques préalables et de l’atlas dynamique des zones inondables ;

- le préfet est passé outre aux avis défavorables émis par plusieurs personnes publiques associées ;

- le règlement du plan est entaché d’imprécision ;

- le classement de leurs parcelles est entaché d’erreur manifeste d’appréciation pour ne pas tenir compte de l’existence d’un ouvrage de protection, des travaux de recalibrage du cours d’eau et de l’altimétrie ;

- ce classement est discriminatoire par rapport aux parcelles voisines classées en zone bleue ou rose.

Par des mémoires en défense enregistrés les 10 octobre et 14 novembre 2025, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés ;

- l’expertise sollicitée par les requérants ne présente aucune utilité.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Flavien Cros, rapporteur ;

- les conclusions de M. Olivier Guillaumont, rapporteur public ;

- et les observations de M^e Broc substituant M^e Gillet, avocat des consorts F….

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 15 octobre 2021, le préfet des Alpes-Maritimes a approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles d’inondation (PPRI) de la commune de Pégomas, dont il avait prescrit l’élaboration par un arrêté du 5 décembre 2017. Ce plan classe un tènement d’une superficie d’environ 2 000 m², situé 372 boulevard de la Mourachonne, constitué des parcelles alors cadastrées section J n° 19 à 23 et 389 à 392, et dont il est constant que les consorts F… sont propriétaires, en zone rouge R1 correspondant à un secteur classé « autre zone urbanisée » (AZU) soumis à un aléa fort, et dans laquelle s’applique, comme dans l’ensemble des zones rouges, un principe général d’inconstructibilité sauf exceptions. Les consorts F… relèvent appel du jugement du 29 janvier 2025 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande d’annulation partielle de l’arrêté préfectoral du 15 octobre 2021 en tant qu’il a classé leurs parcelles en zone rouge.

Sur la légalité de l’arrêté attaqué :

En ce qui concerne la composition du dossier soumis à l’enquête publique :

Aux termes du troisième alinéa de l’article L. 562-3 du code de l’environnement : « Après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier (…), le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé par arrêté préfectoral (…) ». Aux termes de l’article L. 123-12 de ce code : « Le dossier d’enquête publique est mis en ligne pendant toute la durée de l’enquête. Il reste consultable, pendant cette même durée, sur support papier en un ou plusieurs lieux déterminés dès l’ouverture de l’enquête publique. Un accès gratuit au dossier est également garanti par un ou plusieurs postes informatiques dans un lieu ouvert au public (…) ». Selon le premier alinéa de l’article R. 123-8 du même code : « Le dossier soumis à l’enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au (…) plan (…) ».

L’article R. 562-3 de ce code dispose, dans sa rédaction applicable au litige, que : « Le dossier de projet de plan comprend : / 1° Une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles, compte tenu de l’état des connaissances ; / 2° Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l’article L. 562-1 ; / 3° Un règlement précisant, en tant que de besoin : / a) Les mesures d’interdiction et les prescriptions applicables dans chacune de ces zones en vertu des 1° et 2° du II de l’article L. 562-1 ; / b) Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde mentionnées au 3° du II de l’article L. 562-1 et les mesures relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existant à la date de l’approbation du plan, mentionnées au 4° de ce même II. Le règlement mentionne, le cas échéant, celles de ces mesures dont la mise en œuvre est obligatoire et le délai fixé pour celle-ci ».

Enfin, aux termes de l’article L. 562-1 du même code, auquel renvoient les dispositions précitées du 2° de l’article R. 562-3 : « I. – L’Etat élabore (…) des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations (…). / II. – Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l’intensité du risque encouru, d’y interdire tout type de construction, d’ouvrage, d’aménagement ou d’exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d’interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° (…) ».

Il résulte de ces dispositions que les documents graphiques des plans de prévention des risques naturels prévisibles, dont les prescriptions s’imposent directement aux autorisations de construire, doivent, au même titre que les documents d’urbanisme, être suffisamment précis pour permettre de déterminer les parcelles concernées par les mesures d’interdiction et les prescriptions qu’ils prévoient et, notamment, d’en assurer le respect lors de la délivrance des autorisations d’occupation ou d’utilisation du sol. Ces dispositions n’ont, toutefois, ni pour objet ni pour effet d’imposer que ces documents fassent apparaître eux-mêmes le découpage parcellaire existant.

En premier lieu, il ressort des mentions non contestées du rapport du commissaire-enquêteur que le dossier de PPRI soumis à l’enquête publique qui s’est déroulée du 25 janvier au 26 février 2021 comprenait une carte de zonage réglementaire. Il ressort de son examen que cette carte délimite les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l’article L. 562-1 du code de l’environnement, conformément aux dispositions de l’article R. 562-3 du même code dans leur version applicable au litige. Dès lors, ce dossier comprenait le document graphique exigé par la réglementation. Il comportait en outre, ainsi que l’indique le rapport du commissaire-enquêteur, la carte des aléas, la carte des enjeux et la carte des phénomènes naturels. Si les consorts F… soutiennent que « l’ensemble des documents graphiques » n’auraient pas été portés à la connaissance du public « dans les formes et délais requis », ils ne précisent ni de quels documents graphiques il s’agit, ni quels sont les formes et délais qui n’auraient pas été respectés et, dès lors, n’assortissent pas leurs allégations de précisions suffisantes.

En deuxième lieu, la carte de zonage réglementaire jointe au dossier de PPRI soumis à l’enquête publique comporte un fonds de plan cadastral qui fait apparaître les limites séparatives des parcelles et qui permet ainsi, par superposition, de déterminer avec suffisamment de précision la délimitation des différentes zones, définies par croisement de l’aléa et des enjeux à défendre, par rapport au parcellaire existant. Aucune disposition n’imposait au préfet de délimiter ces zones en suivant les limites cadastrales des parcelles. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ce document graphique serait insuffisamment précis.

En dernier lieu, aucune disposition du code de l’environnement relative à la composition du dossier de PPRI soumis à l’enquête publique, et notamment pas celles de l’article R. 562-3 qui énumèrent limitativement les pièces constitutives de ce dossier, n’imposait d’y faire figurer une information spécifique sur les hauteurs d’eau et les débits, les études techniques ayant servi à l’élaboration du projet de plan ou encore l’atlas dynamique des zones inondables. Les requérants ne peuvent utilement soutenir que de tels documents constituent des informations communicables à toute personne qui en fait la demande en application des articles L. 124-1 à L. 124-3 de ce code, alors d’ailleurs qu’ils ne soutiennent pas avoir contesté le refus qui aurait été opposé par le préfet à leur prétendue demande de communication. Au demeurant, les informations relatives aux hauteurs d’eau résultent des cotes d’inondation de la modélisation hydraulique reportées sur la carte de zonage réglementaire et la carte des aléas, tandis que la vitesse d’écoulement est indiquée par le code couleur de la carte des aléas et que le rapport de présentation précise les débits issus de la modélisation hydrologique ainsi que la méthodologie employée pour modéliser la crue de référence et établir le zonage.

Il s’ensuit que le moyen tiré de l’incomplétude du dossier soumis à l’enquête publique doit être écarté en toutes ses branches.

En ce qui concerne les avis des personnes publiques consultées :

Aux termes de l’article R. 562-7 du code de l’environnement : « Le projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles est soumis à l’avis des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l’élaboration des documents d’urbanisme dont le territoire est couvert, en tout ou partie, par le plan. / Si le projet de plan contient des mesures de prévention des incendies de forêt ou de leurs effets ou des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde relevant de la compétence des départements et des régions, ces dispositions sont soumises à l’avis des organes délibérants de ces collectivités territoriales. Les services départementaux d’incendie et de secours intéressés sont consultés sur les mesures de prévention des incendies de forêt ou de leurs effets. / Si le projet de plan concerne des terrains agricoles ou forestiers, les dispositions relatives à ces terrains sont soumises à l’avis de la chambre d’agriculture et du centre national de la propriété forestière. / Tout avis demandé en application des trois alinéas ci-dessus qui n’est pas rendu dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande est réputé favorable ».

Aucune disposition n’obligeait le préfet à suivre les avis, même défavorables ou assortis de réserves, rendus en application des dispositions précitées. Dès lors, les consorts F… ne peuvent utilement soutenir que le préfet est passé outre à certains de ces avis.

En ce qui concerne la précision du règlement :

Il ressort du rapport d’enquête publique que le commissaire-enquêteur a posé quatre questions numérotées C1 à C4 à la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM), auxquelles celle-ci a répondu. En se bornant à soutenir, d’une part, que les réponses apportées par la DDTM aux questions C2 à C4 ne sont pas satisfaisantes concernant le lissage des secteurs homogènes, la grille des aléas et le chemin des Martelly et, d’autre part, que leurs parcelles sont plus hautes que celles situées sur l’autre rive de la Mourachonne, les requérants n’apportent pas d’éléments suffisamment précis pour établir que le règlement du PPRI approuvé serait entaché d’imprécisions et, par suite, d’illégalité. Dès lors, ce moyen ne peut qu’être écarté.

En ce qui concerne le classement des parcelles litigieuses en zone rouge :

Il résulte des articles L. 562-1 et R. 562-3 du code de l’environnement que le classement de terrains par un plan de prévention des risques d’inondation a pour objet de déterminer, en fonction de la nature et de l’intensité du risque auquel ces terrains sont exposés, les interdictions et prescriptions nécessaires, à titre préventif, notamment pour ne pas aggraver le risque pour les vies humaines. La nature et l’intensité du risque doivent être appréciés de manière concrète au regard notamment de la réalité et de l’effectivité des ouvrages de protection ainsi que des niveaux altimétriques des terrains en cause à la date à laquelle le plan est établi. Il n’en va différemment que dans les cas particuliers où il est établi qu’un ouvrage n’offre pas les garanties d’une protection effective ou est voué à disparaître à brève échéance.

Lorsque les terrains sont situés derrière un ouvrage de protection, il appartient à l’autorité compétente de prendre en compte non seulement la protection qu’un tel ouvrage est susceptible d’apporter, eu égard notamment à ses caractéristiques et aux garanties données quant à son entretien, mais aussi le risque spécifique que la présence même de l’ouvrage est susceptible de créer, en cas de sinistre d’une ampleur supérieure à celle pour laquelle il a été dimensionné ou en cas de rupture, dans la mesure où la survenance de tels accidents n’est pas dénuée de toute probabilité.

Enfin, le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le périmètre et la délimitation des zones d’un plan de prévention des risques.

Il ressort des pièces du dossier que les parcelles des consorts F… sont situées sur la rive ouest du cours d’eau de la Mourachonne qui se jette, environ 800 mètres plus au sud, dans le fleuve côtier de la Siagne. Le syndicat intercommunal de la Siagne et de ses affluents (SISA), établissement public créé en 1997 afin de lutter contre les inondations sur le bassin de la Siagne, et auquel a succédé en 2017 le syndicat mixte pour les inondations, l’aménagement et la gestion de l’eau (SMIAGE) Maralpin, décrit la Mourachonne comme une petite rivière à débit variable mais permanent dont le comportement est lié au régime des précipitations méditerranéennes, qui présente la plupart du temps un cours bas et un débit faible mais dont le débit augmente très fortement pour atteindre un niveau torrentiel lors des épisodes pluvieux méditerranéens courts et intenses se produisant généralement au printemps et à l’automne.

D’une part, les consorts F… se prévalent de travaux de recalibrage de la Mourachonne sur son tronçon traversant la commune de Pégomas, exécutés par le SISA en 2006 et 2007 afin de doubler la capacité de ce cours d’eau, ayant consisté en la réalisation de divers ouvrages de protection contre les inondations (enrochements, murs droits, gabions et matelas gabions). Toutefois, il ressort des pièces produites que ces travaux ont été conçus pour une crue d’occurrence vingtennale alors que la crue de référence sur laquelle se fonde le zonage du PPRI est la crue centennale ou la crue historique si celle-ci est supérieure. De plus, le SMIAGE Maralpin indiquait en décembre 2020 que si ces ouvrages s’étaient montrés efficaces lors des crues de novembre 2011 et novembre-décembre 2019 en limitant les débordements, leur conception n’avait « pas tenu compte du fonctionnement morphologique du cours d’eau, alors méconnu, entraînant des problèmes de stabilité dus à l’incision croissante du lit mineur ». Enfin et surtout, les requérants, qui indiquent eux-mêmes que les travaux de protection n’ont été réalisés qu’en 2015 concernant leur propre terrain, ne démontrent pas que ces travaux de recalibrage effectués en 2006-2007 aient directement concerné leur propriété et été de nature à réduire l’exposition de celle-ci au risque d’inondation ni, par suite, qu’ils puissent avoir une incidence sur la légalité de son classement en zone rouge du PPRI par l’arrêté attaqué.

D’autre part, les consorts F… invoquent l’existence d’un mur de protection en béton armé, érigé en 2015 sur la berge de la Mourachonne au droit de leur terrain, qui conduirait les eaux à se déverser sur le parking situé en face sur l’autre rive. Il est vrai que le préfet des Alpes-Maritimes reconnaît que le mur en cause a été réalisé par le SISA lui-même et qu’un géomètre-expert foncier a attesté le 13 décembre 2021 que ce mur présente une altimétrie supérieure d’environ 17 centimètres à la berge du parking public située de l’autre côté du cours d’eau. Toutefois, la crue pour laquelle ce mur a été dimensionné n’est pas indiquée et il n’est pas démontré ni même allégué qu’elle serait d’un niveau équivalent à celui de la crue de référence du PPRI contesté. Dès lors, il n’est pas établi que ce mur serait, par ses dimensions mêmes, adapté à une montée des eaux au niveau de cette crue de référence. En outre, si les requérants allèguent que l’ouvrage présente une hauteur de 40 à 60 centimètres pour une épaisseur de 27 centimètres ainsi qu’un parfait état d’entretien, ils ne le démontrent pas en se bornant à produire deux photographies d’un mur en cours de construction, qui sont dépourvues de valeur probante pour n’être ni datées ni localisées avec certitude et qui, en tout état de cause, ne peuvent permettre de déterminer les caractéristiques du mur achevé, la solidité de sa structure ni son état d’entretien à la date de l’arrêté attaqué, alors qu’il était loisible aux intéressés de produire de tels éléments de preuve s’agissant d’un ouvrage édifié sur leur propriété. S’agissant en particulier de l’entretien du mur, les éléments dont ils se prévalent, relatif à l’ouverture d’une enquête publique pour l’instauration d’une servitude d’utilité publique sur les terrains d’assiette ou d’accès aux ouvrages constitutifs du système d’endiguement dit « digue de la Mourachonne » au bénéfice du SMIAGE Maralpin du 2 septembre au 2 octobre 2024, sont largement postérieurs à l’arrêté attaqué. Sur ce point, le préfet et la ministre soutiennent sans être contredits que ce mur n’a pas fait l’objet d’un classement en tant qu’ouvrage du système d’endiguement de la Mourachonne. Par conséquent, aucun élément ne justifie de la capacité de résistance de ce mur lors d’une mise en charge, même en cas de crue inférieure à celle pour laquelle il a été dimensionné. Dans ces conditions, un tel ouvrage ne peut pas être regardé comme offrant des garanties de protection effective contre le risque d’inondation. La circonstance, au demeurant non démontrée, selon laquelle ce mur aurait empêché toute inondation des parcelles des requérants depuis son édification en 2015 et notamment lors de la crue de novembre-décembre 2019 ne peut suffire à apporter de telles garanties, dès lors, d’une part, qu’il n’est pas établi qu’une montée des eaux à un niveau équivalent à celui de la crue de référence ait eu lieu depuis l’édification du mur et que, d’autre part, la robustesse de l’ouvrage doit s’apprécier à la date de l’arrêté attaqué en fonction de son état d’entretien et non au regard de sa seule résistance à des phénomènes passés. A cet égard, les consorts F… ne peuvent utilement reprocher au bureau d’études et au service préfectoral chargé de l’élaboration du PPRI de ne pas s’être déplacés sur les lieux pour examiner le mur, alors qu’aucune disposition n’impose la visite systématique de chaque parcelle ou ouvrage et qu’il ressort au demeurant du rapport du commissaire-enquêteur qu’ils n’ont pas présenté d’observations ni sollicité une telle visite lors de l’enquête publique. Par ailleurs, les requérants n’apportent aucun élément sur le risque spécifique que la présence même de ce mur est susceptible de créer en cas soit de rupture soit de surverse lors d’une crue supérieure à celle pour laquelle il a été dimensionné, ni n’établissent que la survenance de tels accidents serait dépourvue de toute probabilité.

S’agissant enfin de l’altimétrie des terrains, il ressort tant du relevé altimétrique joint à l’attestation du géomètre-expert foncier du 13 décembre 2021 que des cotes d’inondation de la modélisation hydraulique figurant sur la carte de zonage réglementaire et la carte des aléas, dont il n’est pas démontré qu’elles seraient erronées, que les parcelles des requérants présentent dans leur ensemble des cotes moins élevées que celles des terrains voisins situés soit en amont sur la même rive du cours d’eau, soit en face sur l’autre rive. En outre, le préfet des Alpes-Maritimes fait valoir sans être contredit que l’aléa inondation sur les parcelles des requérants résulte également, indépendamment de la présence du mur litigieux sur la berge, des débordements survenant en amont sur la même rive et qui viennent se stocker en partie sur ces parcelles du fait de leur altimétrie moins élevée.

Compte tenu de l’ensemble de ces éléments et sans qu’il soit besoin d’ordonner l’expertise sollicitée, l’arrêté attaqué n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation pour avoir classé les parcelles des requérants en zone rouge du PPRI malgré l’existence de ce mur.

En ce qui concerne le moyen tiré du caractère discriminatoire du classement :

D’une part, contrairement à ce que soutiennent les consorts F…, il ne ressort pas de la carte de zonage réglementaire que leurs parcelles soient les seules du secteur considéré à avoir été classées en zone rouge par l’arrêté attaqué, dès lors qu’une partie des parcelles voisines situées au nord et au sud ont également été classées pour partie en zone rouge, qu’il s’agisse de la zone R1 ou de la zone R3, cette dernière étant colorée en rose sur cette carte. D’autre part, il n’est pas démontré que les parcelles des consorts F… présenteraient des caractéristiques similaires à celles des parcelles voisines ayant été classées en zone bleue. Dans ces conditions, le classement des parcelles des requérants n’est pas entaché de discrimination.

Il résulte de tout ce qui précède que les consorts F… ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par les appelants, n’appelle aucune mesure d’exécution. Par conséquent, les conclusions à fin d’injonction doivent être rejetées.

Sur les frais d’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée à ce titre par les consorts F….

D É C I D E :

Article 1er : La requête des consorts F… est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M^me E… D… veuve F… en application des dispositions du dernier alinéa de l’article R. 751-3 du code de justice administrative et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l’audience du 23 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Jean-Christophe Duchon-Doris, président,

- M^me Aurélia Vincent, présidente assesseure,

- M. Flavien Cros, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2026.