COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE NANCY

N° 11ΝC01593

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Ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement

c/ Association de défense de Châtillon-le-Duc

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M. Vincent

Président

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M. X

1 Rapporteur

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M^me Ghisu-Deparis

Rapporteur public

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Audience du 17 janvier 2013

Lecture du 7 février 2013

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34-01-01-02-04-01

34-01-03.

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44-01-01-02-01

C cj

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS,

La Cour administrative d’appel de Nancy

(1^re chambre)

Vu le recours, enregistré le 27 septembre 2011, présenté par le ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement ;

Le ministre demande à la Cour d’annuler le jugement n° 0901418-1000235 du 2 août 2011 par lequel le Tribunal administratif de Besançon a, à la demande de l’association de défense de Châtillon-le-Duc, annulé l’arrêté du 9 juillet 2009 par lequel il a déclaré d’utilité publique les travaux de mise à 2 X 2 voies de la route nationale 57 entre l’autoroute A 36 et la commune de Devecey et portant mise en compatibilité des plans locaux d’urbanisme des communes de Pouilley-les-Vignes, Pirey, Ecole-Valentin, Miserey-Salines, Auxon-Dessus, Châtillon-le-Duc et Devecey ;

Il soutient que :

— les premiers juges ont estimé à tort que les dispositions des articles L. 221-1 et R. 221-1 du code de l’environnement étaient méconnues ;

— le moyen tiré de l’absence dans le dossier soumis à enquête publique des mesures permettant le respect de la valeur limite fixée par le code de l’environnement en matière d’émission de dioxyde d’azote n’est fondé ni en fait ni en droit ;

— les autres moyens de l’association présentés dans la demande de première instance ne sont pas fondés ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 23 décembre 2011, complété par un mémoire de production en date du 8 novembre 2012, présenté pour l’association de défense de Châtillon-le-Duc, par M^e Lebon ;

L’association de défense de Châtillon-le-Duc conclut au rejet du recours du ministre et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

— le projet ne répond pas aux exigences nationales et communautaires telles que retranscrites dans les articles L. 221-1 et R. 221-1 du code de l’environnement en matière de limitation de la pollution atmosphérique ;

— le dossier soumis à enquête publique ne comprend pas de mesures permettant d’assurer le respect de la valeur limite fixée par le code de l’environnement en matière de dioxyde d’azote ;

— l’arrêté du 9 juillet 2009 est illégal au regard de l’insuffisance du chiffrage des mesures d’accompagnement de l’étude d’impact, du prétendu engagement de l’Etat quant aux études à réaliser sur la tranchée couverte à Châtillon-le-Duc, de l’absence d’examen sérieux de l’opportunité de réaliser une tranchée couverte, de l’insuffisance des mesures envisagées pour remédier aux nuisances sonores causées par l’opération, de l’influence des vents dominants quant aux nuisances sonores, du détournement de pouvoir et de procédure et de l’incompatibilité du projet avec le plan local d’urbanisme de Châtillon-le-Duc, de l’erreur manifeste d’appréciation commise au regard des inconvénients du projet, notamment en termes de pollution, de nuisances sonores et d’atteinte au réseau hydrographique local ;

Vu le jugement et l’arrêté attaqués ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 17 janvier 2013 :

— le rapport de M. X, premier conseiller,

— les conclusions de M^me Ghisu-Deparis, rapporteur public,

— et les observations de M^e Coissard, avocat de l’association de défense de Châtillon-le-Duc ;

1. Considérant que, par un arrêté du 9 juillet 2009, le ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer a déclaré d’utilité publique les travaux de mise à 2 X 2 voies de la RN 57 entre l’A36 et Devecey et a mis en compatibilité les plans locaux d’urbanisme des communes de Pouilley-les-Vignes, Pirey, Ecole-Valentin, Miserey-Salines, Auxon-Dessus, Châtillon-le-Duc et Devecey, conformément aux plans et documents annexés audit arrêté ; que par un jugement en date du 2 août 2011, le Tribunal administratif de Besançon a annulé ledit arrêté aux motifs que le dossier soumis à enquête publique n’indiquait pas les mesures à prendre pour que soient respectées les normes de pollution de l’air relatives au dioxyde d’azote fixées par les dispositions des articles L. 221-1 et R. 221-1 du code de l’environnement et qu’il n’était au demeurant pas établi que le projet puisse respecter la valeur limite d’émission de ce polluant ; que le ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement fait appel de ce jugement ;

En ce qui concerne le moyen d’annulation retenu :

2. Considérant qu’aux termes de l’article L. 221-1 du code de l’environnement dans sa version en vigueur à la date de l’arrêté et issu de la section première du chapitre I du titre II du livre II du dit code relative à la surveillance de la qualité de l’air : « I. – L’Etat assure, avec le concours des collectivités territoriales dans le respect de leur libre administration et des principes de décentralisation, la surveillance de la qualité de l’air et de ses effets sur la santé et sur l’environnement. (…) . Des normes de qualité de l’air ainsi que des valeurs-guides pour l’air intérieur définies par décret en Conseil d’Etat sont fixées, après avis de l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail, en conformité avec celles définies par l’Union européenne et, le cas échéant, par l’Organisation mondiale de la santé. Ces normes sont régulièrement réévaluées pour prendre en compte les résultats des études médicales et épidémiologiques.(…)III. – Les substances dont le rejet dans l’atmosphère peut contribuer à une dégradation de la qualité de l’air au regard des normes mentionnées au premier alinéa sont surveillées, notamment par l’observation de l’évolution des paramètres propres à révéler l’existence d’une telle dégradation. Les paramètres de santé publique susceptibles d’être affectés par l’évolution de la qualité de l’air sont également surveillés » ; qu’aux termes de l’article R.221-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable à l’espèce : « Les normes de qualité de l’air mentionnées à l’article L. 221-1 sont fixées au tableau annexé au présent article. Au sens du présent titre, on entend par (…) 3° « Valeur limite » un niveau de concentration de substances polluantes dans l’atmosphère fixé sur la base des connaissances scientifiques à ne pas dépasser dans le but d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs de ces substances sur la santé humaine ou sur l’environnement dans son ensemble […] Tableau de l’article R. 221-1 Polluants, objectifs de qualité, seuils d’alerte, seuils de recommandation et d’information, valeurs limites et valeurs cibles 1. Polluant visé : dioxyde d’azote : Valeurs limites pour la protection de la santé humaine […] 40 µg/m³ en moyenne annuelle. Cette valeur est applicable à compter du 1^er janvier 2010. Avant cette date, la valeur limite applicable est la valeur de 2010 augmentée des marges de dépassement (…) » ;

3. Considérant que si la référence à l’atteinte ponctuelle et supposée des valeurs limite d’émission de substances polluantes visées par les articles L. 221-1 et R. 221-1 précités peut constituer un élément à prendre en compte pour l’appréciation du bilan à réaliser de l’opération envisagée au titre de ses avantages et de ses inconvénients, la légalité de cette opération ne saurait être subordonnée à la justification du respect, par le projet en cause, de ces valeurs limites, fixées uniquement dans le cadre du dispositif de surveillance de l’air, ledit dispositif servant aux autorités publiques pour édicter les mesures requises an cas de dépassement et informer le public conformément aux dispositions des articles L. 221-1 à L.221-6 du code de l’environnement inclus dans le chapitre 1^er relatif à la « surveillance de la qualité de l’ait et information du public » du titre II « air et atmosphère » du livre deuxième du code de l’environnement dédié aux milieux physiques ; que l’indication et l’analyse, au sein du dossier d’enquête publique, des mesures destinées à assurer le respect desdites valeurs limite, lesquelles ne procèdent d’ailleurs ni des dispositions des articles L.221-1 et R.221-1 précitées du code de l’environnement, ni d’aucune autre disposition législative ou réglementaire , ne sauraient par voie de conséquence s’imposer aux autorités chargées de mettre en œuvre une procédure d’expropriation pour cause d’utilité sous peine d’irrégularité de la procédure ;

4. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que c’est à tort que, pour annuler l’arrêté en date du 9 juillet 2009, le Tribunal administratif de Besançon s’est fondé sur ce que ni l’étude d’impact, ni le dossier soumis à enquête publique n’indiquait les mesures à prendre pour que soient respectées les normes de pollution de l’air relatives au dioxyde d’azote fixées par les dispositions des articles L. 221-1 et R. 221-1 du code de l’environnement et qu’il n’était au demeurant pas établi que le projet puisse respecter la valeur limite d’émission de ce polluant ;

5. Considérant, toutefois, qu’il appartient à la Cour administrative d’appel, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par l’association requérante tant devant le Tribunal administratif de Besançon que devant la Cour en appel ;

6. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article R. 11-14-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique alors applicable : « Les dispositions de la présente sous-section sont applicables aux enquêtes préalables à la déclaration d’utilité publique des aménagements, ouvrages ou travaux appartenant aux catégories définies par les articles R. 123-1 à R. 123-33 du code de l’environnement » ; qu’aux termes de l’article R. 123-6 du code de l’environnement alors applicable : « "Le dossier soumis à l’enquête publique comprend les pièces suivantes, qui peuvent être regroupées en tant que de besoin : (…) 2° L’étude d’impact » ; qu’aux termes de l’article R. 122-3 du code de l’environnement : « I. – Le contenu de l’étude d’impact doit être en relation avec l’importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l’environnement. II. – L’étude d’impact présente successivement : (…) 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l’environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l’eau, l’air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l’hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ; 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d’environnement, parmi les partis envisagés qui font l’objet d’une description, le projet présenté a été retenu ; 4° Les mesures envisagées par le maître de l’ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l’environnement et la santé, ainsi que l’estimation des dépenses correspondantes ; (…)» ;

7. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, et notamment de la partie E.V – VI – VII – IX de l’étude d’impact, que les effets du projet sur l’environnement, la commodité du voisinage et la santé humaine, notamment en terme de nuisances sonores et de pollution atmosphérique, ont été analysés, en particulier pour les zones plus exposées au niveau de Châtillon-Le-Duc et Miserey-Salines, ainsi que les principales mesures envisagées pour les réduire ; que l’étude d’impact comprend également une estimation sommaire mais suffisante des dépenses correspondantes par type de nuisances à prendre en compte, l’association requérante ne justifiant pas du caractère manifestement sous-évalué de celles-ci ; que l’association de défense de Châtillon-le-Duc, qui n’établit pas non plus que la méthodologie utilisée pour établir la modélisation acoustique relative aux nuisances sonores ne correspondrait pas aux règles de l’art suivies en la matière, ne justifie donc pas des insuffisances de cette étude, tant dans son analyse des effets nocifs du projet notamment sur l’air et en termes de nuisances sonores, que dans l’exposé des moyens pour y remédier ou le chiffrage des mesures d’accompagnement prévues à cet égard ; que l’étude d’impact comporte enfin une analyse suffisamment détaillée des avantages et des inconvénients propres à chacune des variantes qui ont été étudiées et présente les raisons du choix fait en faveur du tracé retenu dit « scénario n°2 » ; qu’en particulier, les partis sont comparés dans le document EV en fonction des effets de ces projets alternatifs sur les conditions de déplacement et de circulation des usagers, sur les conditions de sécurité, sur les possibilités offertes en matière de développement socio-économique et sur l’impact environnemental envisagé ; que le moyen tiré de ce que l’arrêté litigieux serait illégal au regard des insuffisances du dossier d’enquête publique et notamment de l’étude d’impact qui y figure doit ainsi être écarté ;

8. Considérant, en deuxième lieu, que si une option relative à la réalisation d’une tranchée couverte au droit de Châtillon Le Duc a été évoquée dans le cadre de la concertation menée sur le projet et plus particulièrement défendue par cette commune, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette proposition ponctuelle d’aménagement routier puisse être regardée comme un parti d’aménagement au sens des dispositions précitées de l’article R. 122-3 du code de l’environnement ; qu’aucune des dispositions précitées n’impose d’ailleurs à l’instigateur du projet soumis à l’enquête publique de faire figurer dans l’étude d’impact les propositions alternatives émises par des tiers, ni à l’autorité prononçant la déclaration d’utilité publique de les évoquer dans sa décision ou de justifier les motifs qui l’ont conduite à ne pas les retenir ; qu’il s’ensuit que la circonstance que ladite option n’ait pas fait l’objet d’une analyse détaillée du maître d’ouvrage dans l’étude d’impact soumise à enquête publique, notamment dès lors que l’étude préliminaire de cette solution avait rapidement conduit à l’écarter au regard de son coût particulièrement élevé et de son efficacité limitée, est sans incidence sur la régularité de la procédure suivie ;

9. Considérant, en troisième lieu, qu’aux termes de l’article L. 123-16 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à l’espèce : La déclaration d’utilité publique (…) qui n’est pas compatible avec les dispositions d’un plan local d’urbanisme ne peut intervenir que si : a) L’enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l’utilité publique ou l’intérêt général de l’opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; b) L’acte déclaratif d’utilité publique ou la déclaration de projet est pris après que les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l’objet d’un examen conjoint de l’Etat, de l’établissement public mentionné à l’article L. 122-4, s’il en existe un, de la région, du département et des organismes mentionnés à l’article L. 121-4, et après avis du conseil municipal. La déclaration d’utilité publique emporte approbation des nouvelles dispositions du plan. La déclaration de projet emporte approbation des nouvelles dispositions du plan local d’urbanisme lorsqu’elle est prise par la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent. Lorsqu’elle est prise par une autre personne publique, elle ne peut intervenir qu’après mise en compatibilité du plan par la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent, ou, en cas de désaccord, par arrêté préfectoral. » ;

11. Considérant que si l’association de défense de Châtillon-le-Duc soutient que l’arrêté litigieux n’a pu légalement modifier le plan local d’urbanisme de la commune de Châtillon-le-Duc « en l’absence de précisions suffisantes sur l’utilisation des sols rendues nécessaires par la réalisation de l’opération », il ressort toutefois des pièces du dossier et notamment du document F soumis à enquête publique que l’emplacement réservé n° 9 du plan local d’urbanisme porte sur « le projet de mise à 2 X 2 voies de la RN 57 entre l’A 36 et Devecey » et qu’il est représenté sur le plan de zonage qui lui est associé ; que la modification des dispositions du plan local d’urbanisme induites par la réalisation du projet déclaré d’utilité publique est ainsi suffisamment caractérisée ; qu’il s’ensuit, alors même que la nature exacte des aménagements de voirie ne fait pas l’objet d’une description détaillée et que ces aménagements ne sont pas identifiés en tant que tels dans le plan local d’urbanisme, que le moyen articulé par l’association de défense de Châtillon-le-Duc et relatif à la compatibilité du projet avec le plan local d’urbanisme de la commune de Châtillon-le-Duc ne peut qu’être écarté ;

11. Considérant, en quatrième lieu, qu’une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte, ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente ; que si l’association de défense de Châtillon-le-Duc soutient que les mesures envisagées pour remédier aux nuisances sonores engendrées par l’opération sont insuffisantes, que les risques de pollution du captage d’eau potable du syndicat intercommunal des cantons d’Auxon et de Châtillon-Le-Duc ne sont pas pris en compte et que ledit projet contribuera à la pollution atmosphérique, il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux, a pour objet, par la transformation en voie express à 2 X 2 voies de la RN 57, d’assurer la fluidité et la sécurité des usagers de cet axe structurant de niveau national entre Besançon et la Haute-Saône et d’aménager de façon cohérente les différents itinéraires de circulation nécessités par l’ouverture d’une nouvelle gare TGV-TER à Auxon-Dessous au regard de l’augmentation du trafic engendré sur ces axes de transport particulièrement accidentogènes ; que les inconvénients dudit projet, notamment ceux identifiés par l’association de défense de Châtillon-le-Duc, ont été pris en compte par le maître d’ouvrage qui prévoit ainsi et notamment, outre la réalisation d’un réseau intégré et étanche de collecte et de traitement des eaux de ruissellement pour éviter les pollutions du milieu, qu’elles soient diffuses ou accidentelles, la mise en place de dispositifs de protection acoustique, incluant notamment la réalisation de merlons et écrans acoustiques, voire en cas de nécessité, de travaux d’isolation des façades des quelques habitations les plus proches des infrastructures et identifiées comme les plus exposées aux nuisances sonores ; qu’il s’ensuit que l’association de défense de Châtillon-le-Duc n’est pas fondée à soutenir que les inconvénients énoncés sont de nature à retirer à l’opération son caractère d’utilité publique ;

12. Considérant, en dernier lieu, qu’il ressort des pièces du dossier que le projet retenu présente des différences avec le projet initial et tient compte des éléments qui avaient fait l’objet des réserves énoncées sur le projet originel par la commission d’enquête le 11 janvier 1992 ; que la concertation a été effectuée sur les cinq scénarios envisagés, l’annulation par la Cour de l’arrêté en date du 27 mai 1992 relatif à la déclaration d’utilité publique initiale n’ayant au demeurant porté ni sur le principe même du projet, ni même, pour l’essentiel, sur le tracé de la voie ; qu’il n’est pas non plus établi que le maître d’ouvrage aurait délibérément favorisé le scénario n° 2 finalement retenu ; que l’association de défense de Châtillon-le-Duc n’est donc pas fondée à soutenir que le projet litigieux caractérise un détournement de pouvoir et de procédure au motif que le tracé retenu serait le même que celui qui avait été choisi dans le cadre de la précédente déclaration d’utilité publique censurée par la Cour de céans et qu’il ne se serait ainsi agi que de s’affranchir d’une décision de justice défavorable ;

13. Considérant, qu’il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement est fondé à soutenir que c’est à tort que par son jugement, le Tribunal administratif de Besançon a annulé l’arrêté en date du 9 juillet 2009 portant déclaration d’utilité publique des travaux de mise à 2 X 2 voies de la RN 57 entre l’A36 et Devecey et mise en compatibilité des plans locaux d’urbanisme des communes de Pouilley-les-Vignes, Pirey, Ecole-Valentin, Miserey-Salines, Auxon-Dessus, Châtillon-le-Duc et Devecey, conformément aux plans et documents annexés audit arrêté ; que ledit jugement doit dès lors être annulé ;

Sur l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que l’association de défense de Châtillon-le-Duc demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

Article 1^er : Le jugement du 2 août 2011 du Tribunal administratif de Besançon est annulé.

Article 2 : La demande de l’association de défense de Châtillon-le-Duc devant le Tribunal administratif de Besançon et ses conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie et à l’association de défense de Châtillon-le-Duc.

Délibéré après l’audience du 17 janvier 2013, à laquelle siégeaient :

M. Vincent, président de chambre,

M. Pommier, président,

M. X, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 7 février 2013.

Le rapporteur, Le président,

Signé : M. X Signé : P. VINCENT

La greffière,

Signé : C. JADELOT

La République mande et ordonne au ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière,

C. JADELOT